STS, 15 de Julio de 2002

En el recurso contencioso-administrativo número 1711/1992, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 17 de noviembre de 1995, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo nº 1711/1992 interpuesto por el Procurador Sr. D. José Manuel Dorremochea Aramburu en nombre y representación de Dña. Leonor contra la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 30 de noviembre de 1.988; en el que ha sido parte coadyuvante D. Ángel Jesús representado por el Procurador Sr. D. Federico Pinilla Peco y en consecuencia debemos declarar y declaramos que es conforme con el Ordenamiento Jurídico. Sin expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Dª Leonor , formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por considerar que la Sentencia impugnada ha vulnerado, en su Fundamento Jurídico Tercero, el art. 22.12 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril del Consejo de Estado.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional en cuanto que la Sentencia impugnada vulnera, en sus Fundamentos Jurídicos Cuarto y Sexto, lo dispuesto en el art. 18 del Real Decreto 2738/86, de 12 de diciembre, al considerar que las expendedurías especiales son libremente trasladables, y entender además que pueden trasladarse sin necesidad de respetar régimen alguno de distancias.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional en cuanto que la Sentencia impugnada ha vulnerado, en sus Fundamentos Jurídicos Tercero y Sexto, el principio jurisprudencial de que la Administración está obligada a mantener la ecuación financiera o equilibrio económico de las concesiones en casos en que se produzcan decisiones suyas (factum principis) que las alteren, habiendo vulnerado asimismo los arts. 74 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 -ahora el art. 164 de la nueva Ley de Contratos 13/95- y arts. 221 y 222 del Reglamento General de Contratación que así lo establecen.

Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional por considerar que la Sentencia impugnada vulnera, en su Fundamento Jurídico Séptimo, lo dispuesto en el art. 74 de la Ley Jurisdiccional, vulnerando asimismo con ello el derecho a la utilización de los medios de prueba previstos en el art. 24 de la Constitución.

Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional por entender que la Sentencia impugnada vulnera en su redacción general, y especialmente en su Fundamento Jurídico Séptimo, el art. 24 de la Constitución, que condena el vicio de incongruencia omisiva en las resoluciones judiciales.

Al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional por entender que la Sentencia impugnada deja de estudiar la causa de pedir desarrollada en las pags. 14 a 16 de la demanda sobre la falta de motivación correcta del acuerdo autorizatorio del traslado, lo que supone incongruencia omisiva, o cuanto menos falta de fundamentación en un fallo judicial que debería ser razonado, vulnerándose los arts. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 43.1 de la Ley de la Jurisdicción y 24 de la Constitución.

Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por considerar que la Sentencia impugnada vulnera el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy día, 54 de la ley 30/92, y los arts. 9.3, 103 y 106 de la Constitución sobre la necesidad de que los actos administrativos tengan causa, que es el interés público que están llamados a proteger, y ello porque la Sentencia de instancia no ha anulado el acto administrativo recurrido (resolución de 30 de octubre de 1987 de la Delegación del Gobierno en Monopolio de Tabacos), pese a la falta de veracidad de los motivos de fondo que en el mismo se invocan como justificativos de la autorización de traslado.

Y termina suplicando a la Sala que dicte en su día sentencia estimatoria en la que:

"Primero.- Acogiendo los motivos basados en el ordinal cuarto del art. 95.1 de la L.J. o en el ordinal tercero sobre vicios imputados a la Sentencia de instancia, se anule la Sentencia recurrida y se estime el recurso contencioso-administrativo en el sentido de:

- declarar inválido el traslado autorizado por los actos administrativos recurridos de la expendeduría de tabacos que regentaba el Sr. Ángel Jesús desde el vestíbulo de cercanías al principal de la Estación de Chamartín,

- o, si tal invalidez no se declara, reconociendo el derecho de mi mandante al restablecimiento del equilibrio económico concesional, a determinar y concretar en ejecución de sentencia.

Y si no se acoge el petitum primero, estimando el motivo CUARTO de este recurso, casando y anulando la Sentencia impugnada, y ordenando a la Audiencia Nacional que, con retroacción del procedimiento para la práctica de las pruebas oportunas no debidamente practicadas en instancia y destinadas a conocer la incidencia efectiva que en términos económicos tuvo el traslado para concesión de la Sra. Leonor , se dicte nueva sentencia de acuerdo con lo que de ellas resulte".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA".

La representación procesal del también recurrido D. Ángel Jesús se opuso igualmente al recurso de casación interpuesto y suplica a la Sala que "...dicte Sentencia desestimando el recurso de casación con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Mediante Providencia de fecha 12 de abril de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 17 de noviembre de 1995 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso registrado en ella con el número 1711 de 1992.

Dicha sentencia declara la conformidad a Derecho de la resolución de 30 de noviembre de 1988, dictada por delegación por el Subsecretario de Economía y Hacienda, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 30 de octubre de 1987. Este acuerdo, dictado en expediente tramitado a solicitud de quien entonces aparecía como titular de la expendeduría de clase especial sita en el Vestíbulo de Cercanías de la Estación de FF.CC. de Madrid-Chamartín, decidió, ante el hecho de la clausura de dicho Vestíbulo, acaecida el día 1 de julio anterior, y el traslado de todo lo en él instalado (taquillas, servicios de información al público, salas de espera, etc.) al Vestíbulo de Largo Recorrido de la citada Estación, "Autorizar el cambio de emplazamiento de la expendeduría sita en el Vestíbulo de Cercanías de la Estación de FF.CC. de Madrid-Chamartín, de la que es titular D. Ángel Jesús , al Vestíbulo de Largo Recorrido de la misma Estación".

El recurso contencioso-administrativo, y ahora este de casación, se interpuso por quien, como titular de la expendeduría de clase especial sita en ese Vestíbulo principal de la citada Estación de FF.CC., se había opuesto al cambio de emplazamiento.

El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, denuncia como infringido el artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, pues para autorizar el traslado de la expendeduría del Sr. Ángel Jesús , al que se había opuesto la actora, no se pidió el dictamen de ese Órgano Consultivo, siendo así que este artículo ordena que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en asuntos que versen sobre modificación de concesiones administrativas, cuando se formule oposición por parte del concesionario.

El motivo ha de ser desestimado, pues el precepto que se denuncia como infringido requiere, para que devenga preceptiva la consulta, dos requisitos: uno, la modificación de la concesión, y, otro, la oposición, no de cualquier concesionario, sino de quien es titular de la concesión que se modifica.

Por tanto, la atención en el caso de autos ha de centrarse, no en la concesión que existía en el vestíbulo de cercanías (que se modifica, en efecto, pero con consentimiento, a solicitud, de quien aparecía como titular de la misma), sino en la que existía en el vestíbulo principal, la cual pudo ser afectada como consecuencia de una más próxima competitividad, pero no fue modificada en nada de lo que constituye el contenido jurídico del contrato concesional. En otras palabras, la decisión que autoriza el cambio de emplazamiento de aquella concesión deja en pie, sin alterarlo, el contenido jurídico de ésta, de suerte que éste, precisamente por no variar, habrá de ser restablecido si aquella decisión no se acomoda a él o no lo respeta.

El segundo motivo, formulado también con el mismo amparo, denuncia la infracción del artículo 18 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, que regulaba entonces las actividades de importación y comercio mayoristas y minoristas de labores de tabaco, pues, a juicio de la parte recurrente, (1) de tal artículo se desprende que sólo cabe el traslado de las expendedurías de clase general; y (2), de no ser así, entonces tal artículo debe aplicarse en toda su integridad, respetando, en el traslado, el régimen de distancias que prevé en su número 2.

El motivo debe correr la misma suerte desestimatoria.

De un lado, porque la circunstancia de que aquel artículo 18 sólo se refiriera a las expendedurías generales, no tenía el significado de que sólo para éstas fuera admisible el cambio de emplazamiento, sino, más bien, el de que el régimen en él establecido era el aplicable para el cambio de emplazamiento de las expendedurías generales. Obsérvese, además, que si una expendeduría especial era, conforme al artículo 13.2 de aquel Real Decreto, la situada en el interior de recintos o edificios ocupados por Organismos del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipios o Entidades de carácter público, para cuyo establecimiento se requiere la autorización de la autoridad competente, claro es, como consecuencia lógica, que la concreta ubicación de tales expendedurías está subordinada a las necesidades funcionales del recinto o edificio oficial y, por ende, a la reorganización de sus espacios que en un momento dado pueda requerir tales necesidades. Por fin, confirma a posteriori la interpretación que sostenemos el tenor del artículo 39 del Real Decreto 1199/1999, de 9 de julio, del que se desprende que la posibilidad de cambio de emplazamiento de expendedurías es predicable cualquiera que sea su clase.

Y, de otro, porque refiriéndose aquel artículo 18 a los cambios de emplazamiento de las expendedurías generales, sus previsiones sobre las distancias a guardar no eran en sí mismas trasladables a los cambios de emplazamiento de otras expendedurías. Obsérvese, además, que la caracterización de las expendedurías especiales por razón de su ubicación (en el interior de recintos o edificios), hace de todo punto inapropiado trasladar a ellas un régimen de distancias previsto para las expendedurías generales, cuya ubicación lo es por zonas del municipio. Y, por fin, a modo también de confirmación a posteriori, obsérvese que el artículo 35 del Real Decreto 1199/1999, que establece ahora las reglas generales para la provisión de expendedurías, se cuida, en su apartado dos, de referir el régimen de distancias mínimas a las expendedurías generales.

Llegados a este punto conviene, tanto para completar el análisis del motivo anterior, como para iniciar el de los tres siguientes, recordar algo que este Tribunal ya dijo en su sentencia de 25 de mayo de 2001, dictada en el recurso de casación número 4042 de 1994. En concreto, que los dos criterios que justifican la creación de las expendedurías especiales son, a tenor del artículo 6 de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de junio de 1987, por la que se desarrolla el Título II del Real Decreto 2738/1986, los de "atención al público" y "rentabilidad razonable de la expendeduría".

En buena lógica, esos criterios también habrán de ser tenidos en cuenta cuando se trata de autorizar un cambio de emplazamiento de una de esas expendedurías. Lo confirma hoy el artículo 39.4 del Real Decreto 1199/1999, en el que se dice que los criterios de atención al público, suficiencia de localización geográfica y rentabilidad razonable, establecidos en el artículo 35 como criterios para la provisión de nuevas expendedurías, habrán de ser tenidos en cuenta igualmente en los casos de las autorizaciones de cambio de emplazamiento.

Por tanto, completando el análisis del segundo de los motivos de casación, conviene retener que la posibilidad de cambio de emplazamiento de una expendeduría especial sin necesidad de guardar las distancias previstas entre expendedurías generales, no supone ausencia de límites para la decisión administrativa, sujeta, no sólo a los generales que gobiernan toda actuación de las Administraciones públicas, sino, en particular, a los que derivan de aquellos criterios de atención al público y rentabilidad razonable. Y, para encuadrar correctamente el análisis de los tres motivos siguientes, conviene retener que es ese criterio de la rentabilidad razonable, hoy desarrollado en el artículo 35 del Real Decreto 1199/1999 cuando predica la misma tanto para la expendedurías circundantes ya existentes como para las de nueva creación, el que, como regla, dejando a salvo supuestos con pactos singulares, habrá de ser tomado en consideración cuando se trata de enjuiciar las obligaciones indemnizatorias derivadas del cambio de emplazamiento.

El tercero, cuarto y quinto de los motivos de casación giran, bien que bajo enfoques distintos, en torno a la idea de la ruptura del equilibrio económico de la concesión de la actora, producida por la autorización de cambio de emplazamiento de la otra concesión. Conviene, por ello, un tratamiento conjunto y ordenado de lo que en tales motivos se suscita y, ante todo, una precisión, ya apuntada, sobre el prisma con que ha de ser contemplada aquella idea.

Sobre esto último, es aquel criterio de la rentabilidad razonable el que ha de ser tomado en consideración. Nada de lo alegado y aportado al proceso autoriza a sostener que la Administración, al otorgar la concesión a favor de la actora, se obligara a mantenerla como concesión única en el Vestíbulo principal de la Estación, o a mantenerla en una situación de la que derivara para la concesionaria la no disminución de su nivel de ingresos.

No es, por tanto, el hecho de la disminución del nivel de ingresos el relevante para la decisión del litigio, sino, más bien, el de la permanencia o no de una rentabilidad razonable. Punto, éste, en el que parece obligado partir de la idea, pues nada en contrario se ha dicho, de que las dos concesiones, tal y como fueron otorgadas en su inicio, estaban justificadas desde el criterio de la rentabilidad razonable de ambas. Con la consecuencia, lógica en principio, de que el cierre del Vestíbulo de Cercanías, con traslado de todo lo en él instalado (taquillas, servicios de información al público, salas de espera, etc.) al de Largo Recorrido, podrá originar un efecto de aproximación, nivelación o paridad de los ingresos de las dos expendedurías ahora instaladas en este Vestíbulo, pero no, prima facie, la ausencia de rentabilidad razonable en cualquiera de ellas.

Lo razonado nos conduce a la desestimación de aquellos motivos tercero, cuarto y quinto, que pasamos a examinar en el orden que entendemos más clarificador. Así:

1. El cuarto, formulado al amparo del artículo 95.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, denuncia la vulneración de los artículos 74 de dicha Ley y 24 de la Constitución, en el particular referido al derecho a la utilización de los medios de prueba. En su desarrollo argumental razona la parte que solicitó la práctica de una prueba documental dirigida a acreditar las diferencias de ingresos tenidos a partir del cambio de emplazamiento; que la Sala de instancia la declaró pertinente; que la Delegación del Gobierno en el Monopolio de Tabacos, al contestar al oficio que se le dirigió, silenció el tema de la diferencia de ingresos, manifestando que tales datos obraban en poder de Tabacalera S.A.; que en su escrito de conclusiones pidió que se cumplimentara correctamente aquella prueba; y que la Sala, sin acordarlo así, afirmó en el fundamento de derecho séptimo de la sentencia recurrida, que no puede apreciar variación del equilibrio económico concesional substancial y relevante.

   Sin embargo, como dijimos, el hecho de la disminución del nivel de ingresos no tiene, para el litigio, la transcendencia que la parte le otorga. Aun aceptando tal disminución, pues ello ya se desprende razonablemente de la documentación aportada al proceso, de ella no se sigue, sin más, que la autorización del cambio de emplazamiento sea contraria al ordenamiento jurídico, ni que la disminución causada deba ser reparada o indemnizada. Por tanto, la omisión de la práctica de aquella prueba, en sí misma, no produjo indefensión para la parte, pues lo que se pretendía acreditar ya se desprendía de los autos y no conducía, por sí solo, a un pronunciamiento distinto del que adoptó la sentencia recurrida. Falta, en consecuencia, el presupuesto procesal que el artículo 95.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción exigía para el éxito de un motivo de casación como el que analizamos.

2. El motivo quinto, también con el mismo amparo, denuncia la vulneración del artículo 24 de la Constitución, ahora en el particular que condena el vicio de incongruencia omisiva en las resoluciones judiciales. Argumenta la parte que la sentencia recurrida no estudia lo expuesto en la demanda sobre la prueba ya existente de que el cambio de emplazamiento había producido una enorme disminución de ingresos a la expendeduría de la actora.

   Sin embargo, la sentencia recurrida no niega la disminución de ingresos, que más bien da por supuesta en el fundamento de derecho tercero; lo que niega en el fundamento de derecho séptimo, en el que especialmente se fija el motivo, es que quepa apreciar una variación del equilibrio económico concesional substancial y relevante.

   El motivo debe, así, ser desestimado, pues, dado el valor o transcendencia que debe darse, según hemos repetido, al mero hecho de la disminución de ingresos, ni hay en la sentencia recurrida una decisión arbitraria o irrazonada, ni, propiamente, un vicio de incongruencia, pues la congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que corra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal.

3. El motivo tercero se formula al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción y denuncia como infringido el principio jurisprudencial de que la Administración está obligada a mantener la ecuación financiera o equilibrio económico de las concesiones en casos en que se produzcan decisiones suyas que las alteren, lo que se establece, asimismo, en la Ley de Contratos del Estado (artículos 74 de la de 1965 y 164 de la de 1995) y en los artículos 221 y 222 del Reglamento General de Contratación.

   Y debe ser desestimado; de un lado, porque el error conceptual que la parte localiza en el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida no es ahora relevante, ya que tal fundamento razonó sobre la no necesidad del previo dictamen del Consejo de Estado; y, de otro, porque, como ya hemos expuesto, la mera disminución de ingresos, en una concesión como la que nos ocupa, no es en sí misma equivalente a la ruptura o desaparición del equilibrio de los supuestos económicos que presidieron la celebración del contrato.

Los dos últimos motivos de casación, esto es, el sexto y el séptimo, abordan desde perspectivas distintas un mismo tema, referido a la inexactitud de la causa invocada por la Administración para autorizar el cambio de emplazamiento. Los analizaremos, por ello, conjuntamente, anunciando ya de entrada la procedencia de su desestimación.

1. El sexto se formula al amparo del artículo 95.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción y denuncia, bien una incongruencia omisiva, bien una falta de fundamentación, dado que la sentencia recurrida no estudia lo alegado en la demanda sobre la falta de motivación correcta del acuerdo autorizatorio del traslado, vulnerando con ello los artículos 359 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil, 43.1 de aquella Ley de la Jurisdicción y 24 de la Constitución.

   El vicio es, en realidad, inexistente, pues la sentencia recurrida no deja de prestar atención a la causa determinante del acuerdo autorizatorio, a la que dedica el fundamento de derecho quinto y a la que se refiere, también, en el séptimo. Tal causa, motivo más bien, lo fue la clausura del Vestíbulo de Cercanías, con el consiguiente traslado de todo lo en él instalado al de Largo Recorrido, que quedaba así como único acceso a la Estación, con el consiguiente incremento de personas o viajeros.

   La realidad de aquella clausura no fue puesta en duda en el escrito de demanda, que, al contrario, dice que tuvo lugar en julio de 1987. Lo que se alegaba, con una mera remisión a determinados folios del expediente (136 y 182 a 208), era que el tráfico de cercanías de Madrid se había trasladado a la Estación de Atocha y no al Vestíbulo Principal de Chamartín. Pero tal alegación no demandaba, para satisfacer los deberes de congruencia y de motivación de la sentencia, una respuesta singular, pues lo que se leía en aquellos folios no restaba exactitud alguna a la causa o motivación exteriorizada en el acto administrativo.

2. Y el séptimo y último, formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, insiste en la falta de veracidad de los motivos invocados en el acto administrativo como justificativos de la autorización de traslado y denuncia que la sentencia recurrida, al no haberlo anulado por ello, infringe los artículos 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 54 de la Ley 30/1992 y 9.3, 103 y 106 de la Constitución.

   Pero tal falta de veracidad no es más que la impresión subjetiva, lógicamente parcial, de quien tiene un interés legítimo en oponerse a aquel cambio de emplazamiento. Aquellos folios del expediente, nuevamente invocados en este motivo, leídos sin ese inevitable interés de parte, no restan exactitud a la causa o motivo invocada por la Administración; causa o motivo que tampoco debe ser tergiversada, desdibujada o dejada de definir con la precisión que se desprende de los actos administrativos.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,