STS, 17 de Marzo de 2008

Por D. Domingo, se interpuso recurso contencioso-administrativo frente al Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 15 de Diciembre de 2005 a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamento de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se sirva admitirlo y, en su día y previo los trámites pertinentes, dicte sentencia por la que se acuerde declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados.

El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, en su escrito de contestación se opuso a la demanda solicitando la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Por otro si del escrito de interposición se solicitó el recibimiento a prueba. Por auto de 2 de Noviembre de 2005, la Sala acuerda recibir a prueba el recurso por plazo de quince días para proponer y treinta para practicar, plazos comunes a las partes, emplazándoles para que formulen por escrito los medios de prueba de que intente valerse.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 11 de Marzo de 2008, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala

El presente recurso contencioso-administrativo aparece interpuesto por D. Domingo, contra la resolución del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 15 de Diciembre de 2004, por la que se acordó desestimar el recurso de reposición promovido contra acuerdo del mismo órgano, de fecha 21 de Julio de 2004, por el que se le impuso la sanción de suspensión de funciones por tiempo de doce meses por la comisión de una falta muy grave prevista en el artículo 417.13 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que tipifica el abuso de la condición de Juez para obtener un trato favorable e injustificado de autoridades, funcionarios o profesionales.

De las actuaciones resulta: 1) Que la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con fecha 30 de Enero de 2003, adoptó acuerdo por el que se decidió remitir al CGPJ, el expediente gubernativo incoado el 22 de Enero de ese año a D. Domingo, a consecuencia de queja formulada por dos ciudadanos, con ocasión de su actuación como Juez de 1ª Instancia e Instrucción de DIRECCION000. 2) La Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial, con fecha 5 de Marzo de 2003, acordó incoar expediente disciplinario al Sr. Domingo, nombrando instructora a la Ilma. Sra. Presidenta de la Audiencia Provincial de Lugo. 3) El 19 de Junio de 2003, la Instructora formuló propuesta de resolución considerando los hechos constitutivos de una falta grave del art. 418.5 de la LOPJ, proponiendo una sanción de multa. 4 ) Elevada la propuesta a la Comisión Disciplinaria, el 21 de Julio de 2003, dicho órgano, decidió devolver el expediente a la Instructora para que se practicaran nuevas actuaciones por la posible falta muy grave del art. 417.13 de la LOPJ. 5) El 18 de Marzo de 2004, la instructora eleva una propuesta calificando los hechos como falta muy grave del art. 417.13, LOPJ y proponiendo sanción de traslado forzoso establecida en el art. 42.1.3 LOPJ. 6) El 21 de Abril de 2004, la Comisión Disciplinaria decidió elevar al Pleno el expediente con la propuesta de mantener la tipificación del art. 417.13, LOPJ, pero proponiendo la sanción de traslado forzoso. 7) El 12 de Mayo de 2004, el Pleno decidió devolver el expediente a la Comisión Disciplinaria para que este órgano tramitara nueva propuesta de suspensión de funciones a dicho Juez, por tiempo superior a seis meses. 8) El 19 de Mayo de 2004, la Comisión Disciplinaria elevó al Plano nueva propuesta consistente en imponer al imputado la sanción de doce meses de suspensión de funciones, como autor de una falta muy grave del art. 417.13 LOPJ. 9) El 14 de Julio de 2004. se acordó ratificar la propuesta de resolución sancionadora. 10). El 21 de Julio de 2004, el Pleno del CGPJ, acordó imponer al Sr. Domingo la sanción de suspensión de funciones por tiempo de doce meses, como autor de una falta muy grave del art. 417.13, LOPJ. 11 ) Interpuesto recurso potestativo de reposición, el Pleno del CGPJ, por acuerdo de 15 de Diciembre de 2004, desestimó la reposición.

Como primer motivo de impugnación la parte recurrente alega la caducidad del procedimiento sancionador. Aduce al efecto que desde la incoación de las diligencias informativas consecuentes a la queja contra él presentada, el 22 de Enero de 2003, hasta la fecha de la resolución sancionadora de 21 de Julio de 2004, ha transcurrido mas de un año, por lo que se ha cumplido con exceso el plazo de seis meses previsto en el art. 425.6, LOPJ, para la duración del procedimiento sancionador, sin que figure en el expediente comunicación del Instructor al CGPJ, que conforme al inciso final del mencionado precepto -425.6 LOPJ- viniese a indicar las razones o circunstancias que hubieren impedido la conclusión del procedimiento dentro del plazo legal. Lo que, según el actor, determina la caducidad del expediente conforme a lo previsto en el art. 44.2 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común, 30/1992, de 26 de Diciembre, según la redacción dada a ese precepto por la Ley 4/1999, de 13 de Enero. Y ello en relación al art. 142.1 de la LOPJ, en cuanto a la aplicabilidad supletoria de la citada Ley 30/1992.

Esta Sala se ha pronunciado recientemente sobre el efecto de la caducidad en los procedimientos sancionadores seguido ante el CGPJ. Así la sentencia de 22 de Junio de 2007, Recurso 132/2002, recoge lo declarado en la de 27 de Marzo de 2006, que sobre este problema expuso lo siguiente: <

Al margen de su incidencia en la cuestión de la caducidad, que es la que aquí se suscita y a la que ceñiremos nuestro análisis, el citado artículo 425.6 ofrece alguna otra dificultad interpretativa, pues si el plazo de seis meses que establece el precepto abarca desde la incoación hasta la resolución del procedimiento disciplinario no se entiende fácilmente que se haga recaer en todo caso sobre el Instructor la carga de explicar las razones de la tardanza, pues ésta bien puede haberse producido cuando el expediente no se encuentra en poder del Instructor y por causas enteramente ajenas a la instrucción. Pero, como ya hemos anticipado, la resolución del presente litigio no requiere que nos ocupemos de esa vertiente del precepto y por ello nos centraremos en la controversia entablada en torno a la caducidad del procedimiento disciplinario.

Esta Sala, por medio de su Sección 7ª, venía declarando que la superación de aquel plazo de seis meses, aunque no se produzca la explicación o dación de cuenta por parte del Instructor acerca de las razones de la tardanza, no determina la caducidad del procedimiento sancionador a que se refiere el artículo 44.2 de la Ley 30/1992. Son muestra de ello, entre otras, las SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 11 de febrero de 2002 (recurso 541/1999), 26 de febrero de 2002 (Recurso 106/2000) y 10 de febrero de 2003 (Recurso 113/2000), así como otros pronunciamientos anteriores que en esta última se citan (SSTS de 9 de julio de 1993, 21 de mayo de 1996 y 7 de febrero de 1997 ).

Sin embargo, este criterio ha sido modificado por sentencia del Pleno de esta Sala de 27 de febrero de 2006 (Recurso 84/2004 ), en la que, tras exponer una síntesis de los criterios que se recogían en materia de caducidad en aquellas sentencias que acabamos de mencionar, se explican las razones por las que procede el cambio de criterio en este punto. Por tanto, estas últimas razones son las que debemos tomar en consideración para la resolución del litigio que nos ocupa; y para su formulación no haremos sino seguir la exposición contenida en la mencionada sentencia del Pleno de la Sala de 27 de febrero de 2006 y que ya hemos seguido en la reciente sentencia de esta Sección 7ª de 21 de marzo de 2006 (Recurso 83/2002 ).

Para una adecuada exposición de las cuestiones que pretendemos abordar, consideramos oportuno referirnos primero a los procedimientos sancionadores en general para luego adentrarnos en el ámbito de los procedimientos disciplinarios y, por último, en el del régimen disciplinario específicamente referido a jueces y magistrados. Siguiendo esa sistemática, debemos comenzar recordando que ya en la redacción originaria del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se contemplaba expresamente la caducidad -apreciable a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución- con relación los "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables". Sin embargo, el hecho de que el precepto no hiciese expresa referencia a los procedimientos sancionadores propició que de forma bastante generalizada se rechazase la aplicación de la caducidad en esta clase de procedimientos, y más aún en los disciplinarios; y cuando algún Tribunal Superior de Justicia consideró aplicable el instituto de la caducidad esta Sala vino a señalar que tal doctrina era errónea (en este sentido puede verse la ya mencionada STS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 24 de abril de 1999, que estimo el recurso de casación en interés de ley dirigido contra sentencia de 14 de noviembre de 1997 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos ). La mencionada STS de 24 de abril de 1999 no hace referencia a la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 ; pero hemos visto que en alguna otra sentencia de la Sección 7ª de esta Sala sí se invoca esa disposición, cuya redacción originaria determinaba que quedaban excluidos de la aplicación de la Ley del Procedimiento Administrativo Común "los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual", que debían regirse por su normativa específica. Sucede, sin embargo, que esa disposición adicional octava de la Ley 30/1992 fue modificada por la disposición adicional tercera de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y que a partir de entonces la norma establece, en lo que aquí interesa, que "los procedimientos para el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de la Administración General del Estado se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las normas contenidas en los títulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Vemos que entre los títulos de la Ley 30/1992 enumerados en esa disposición adicional octava modificada por la Ley 22/1993 no se encuentra el título VI, al que pertenece el artículo 92 que regula la caducidad de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. En cambio, en la nueva redacción de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 sí aparece expresamente mencionado el título IV de esta Ley ("de la Actividad de las Administraciones Públicas") del que forma parte el artículo 44.2, que desde la reforma introducida por la Ley 4/1999 es el precepto que determina -ahora ya de manera inequívoca- la caducidad de los procedimientos sancionadores cuando la Administración no resuelva dentro de plazo. Por tanto, debemos concluir que este artículo 44.2 de la Ley 30/1992 sí es aplicable supletoriamente a los procedimientos disciplinarios del personal al servicio de la Administración. Y debe destacarse, en fin, que el citado artículo 44.2 determina que "... la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el artículo 92 ". Es decir, la modificación de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 no comprende nominalmente al artículo 92, pero sí al artículo 44 que, según acabamos de ver, remite expresamente a ese artículo 92.

La redacción dada al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, establece ya de manera indubitada que la caducidad opera en aquellos procedimientos "en que la Administración ejercite potestades sancionadoras". Y esta misma Sala ha venido ya a reconocer que los procedimientos sancionadores están sujetos a caducidad, si bien precisando, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, que la declaración de caducidad del procedimiento no implica la prescripción ni impide el ulterior ejercicio del ius puniendi en un nuevo procedimiento (STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 12 de junio de 2003, casación en interés de ley).

Y si de los procedimientos sancionadores en general pasamos al ámbito de los disciplinarios referidos al personal al servicio de la Administración, la idea de que el instituto de la caducidad es también aplicable a estos últimos no choca ya con la disposición adicional octava de la Ley 30/1992, pues desde su modificación por la Ley 23/1993 esa disposición no solo no impide sino que claramente propicia, por vía de aplicación supletoria de la Ley 30/1992 y salvo disposición específica en otro sentido, que también en esos procedimientos disciplinarios opere la caducidad. A lo anterior no se opone lo dispuesto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992. Este artículo establece que los preceptos comprendidos en el título IX de esa Ley no son de aplicación a los procedimientos en los que la Administración ejerza potestades disciplinarias respecto del personal a su servicio o personas vinculadas a ella por una relación contractual; y, en congruencia con esa previsión del artículo 127.3, la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 -redacción dada por la Ley 23/1993- no incluye ese título IX en el enunciado de títulos de la propia Ley 30/1992 que pueden operar como norma supletoria en los procedimientos donde la Administración ejercite potestades disciplinarias. Ahora bien, una vez puesta de manifiesto la adecuada concordancia que existe entre el artículo 127.3 y la disposición adicional octava de la Ley 30/1992, lo que interesa aquí destacar es que el mencionado artículo 127.3 únicamente excluye que se apliquen al ámbito disciplinario "las disposiciones de este Título", es decir, las comprendidas en el título IX de la Ley 30/1992 bajo la rúbrica "de la potestad sancionadora" (artículos 127 a 138 ). Por tanto, el artículo 127.3 no impide que puedan operar en el ámbito disciplinario, al menos con el carácter de norma supletoria, los preceptos que aquí estamos examinando relativos a la caducidad en el procedimiento sancionador (artículos 44.2, 92, 42.5 y concordantes de la Ley 30/1992 ), pues no forman parte del título IX ni están afectados, por tanto, por aquel mandato excluyente del artículo 127.3.

La consideración conjunta de las reformas legales a las que hemos hecho referencia de un lado la modificación de la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 producida por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, y, de otra parte, la redacción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 dada por Ley 4/1999, de 13 de enero - ha llevado a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de diversos Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional a declarar en repetidas ocasiones que la caducidad es aplicable a procedimientos en los que la Administración ejerce potestades disciplinarias. Y esta misma Sala, por medio de su Sección 4ª ( STS, Sala Tercera, Sección 4ª, de 5 de mayo de 2005 ), ha reconocido la virtualidad de la caducidad como causa de terminación de un procedimiento disciplinario, si bien es cierto que el pronunciamiento se refiere a un expediente disciplinario no de la Administración General del Estado sino de la llamada Administración Corporativa. Pues bien, esas mismas razones que llevan a considerar que las previsiones de la Ley 30/1992 acerca de la caducidad en los procedimientos sancionadores son aplicables, salvo que exista una regulación específica, a los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades disciplinarias, son enteramente trasladables al caso de los expedientes disciplinarios referidos a jueces y magistrados.

Más aún, las propias disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, contempladas con la luz que proporcionan aquellas modificaciones de la Ley 30/1992 a las que antes nos hemos referido, ofrecen nuevas razones que refuerzan aquella conclusión.

Por lo pronto, el artículo 142.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece de manera clara que "en todo cuanto no se hallare previsto en esta Ley se observarán, en materia de procedimiento, recursos y forma de los actos del Consejo General, en cuanto sean aplicables, las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo...". Partiendo de esa fundamental premisa, procede también señalar que la Ley Orgánica del Poder Judicial no establece un régimen normativo singular en materia de caducidad que deba aplicarse con preferencia sobre el previsto en la Ley 30/1992. Y, lejos de existir en el articulado de la Ley Orgánica un precepto que impida la aplicación de la caducidad en los procedimientos disciplinarios que en ella se regulan, la propia fijación de un plazo máximo para resolver contenida en el artículo 425.6 LOPJ ("la duración del procedimiento sancionador no excederá de seis meses") puede considerarse como una implícita invocación del instituto de la caducidad. Ya hemos visto que en el inciso siguiente del mismo artículo 425.6 se establece que cuando, por razones excepcionales, la duración del procedimiento se prolongase por mayor plazo el Instructor delegado deberá dar cuenta cada diez días del estado de su tramitación y de las circunstancias que impiden su conclusión a la autoridad que hubiera mandado proceder. Esta previsión permite que en determinados casos el procedimiento se prolongue más allá de los seis meses; pero, precisamente porque la norma vincula esta posibilidad a la concurrencia de "razones excepcionales", y establece la necesidad de su justificación por el Instructor del expediente, debemos concluir que cuando no estén presentes tales razones o circunstancias extraordinarias rige la norma general que limita a seis meses la duración del procedimiento. Y, fuera de aquel supuesto de excepción que la propia norma contempla, la superación no justificada del plazo máximo para resolver ha de tener como consecuencia, a falta de otra disposición específica, la caducidad del procedimiento. Por otra parte, esta previsión del artículo 425.6 de la Ley Orgánica -por la que el Instructor del expediente debe dar cuenta de las circunstancias o razones excepcionales que impidan la terminación del procedimiento en el plazo legalmente establecido- es fácilmente incardinable y congruente con los preceptos de la Ley 30/1992 relativos al cómputo del plazo máximo para resolver los procedimientos. Nos referimos tanto al precepto general que establece la posibilidad de dejar en suspenso el transcurso de aquel plazo en determinados supuestos que la propia norma enumera (artículo 42.5 de la Ley 30/1992 ) como aquella otra disposición de la propia Ley de Procedimiento Administrativo Común específicamente referida a los procedimientos sancionadores y que permite la interrupción del cómputo del plazo para resolver cuando el procedimiento se hubiese paralizado por causa imputable al expedientado (artículo 44.2, segundo párrafo, de la Ley 30/1992 ). A tales supuestos, y a cualesquiera otras circunstancias extraordinarias que se estimen concurrentes, puede y debe referirse aquella dación de cuenta prevista en el artículo 425.6 LOPJ para explicar y justificar la tardanza en la resolución del expediente. Por el contrario, faltando esa justificación, la superación del plazo máximo para resolver previsto en la norma debe llevar aparejada la caducidad del procedimiento.

No es obstáculo a la anterior conclusión el que en la regulación del régimen disciplinario de jueces y magistrados contenida en Ley Orgánica del Poder Judicial (artículos 414 a 427 ) no aparezca expresamente mencionada la caducidad del procedimiento, pues ya hemos visto que tampoco queda excluida y sí, más bien, implícitamente admitida. Y, en todo caso, la efectiva aplicación del instituto de la caducidad en este ámbito se produce por aplicación de la Ley de Procedimiento Común, a la que expresamente atribuye ese carácter de norma supletoria el artículo 142.1 de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial al que ya nos hemos referido.

Los preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial relativos al régimen disciplinario de los Secretarios Judiciales (artículos 468 a 469 ) y de los Cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia (artículos 534 a 540 LOPJ ) tampoco mencionan la caducidad del procedimiento disciplinario; y, sin embargo, ello no ha impedido que las correspondientes normas reglamentarias de desarrollo sí establezcan expresamente en su articulado la caducidad del procedimiento disciplinario en caso de que su duración sobrepase el plazo máximo para resolver, que se fija en doce meses (artículo 38 del Reglamento General del régimen disciplinario del personal al servicio de la Administración de Justicia aprobado por Real Decreto 796/2005, de 1 de julio ; y artículo 185 del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales aprobado por Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre ).

En el caso de los jueces y magistrados no existe ese desarrollo reglamentario y el plazo para resolver los expedientes disciplinarios lo fija la Ley Orgánica en seis meses -lo que ciertamente contrasta con aquel plazo de doce meses adoptado para los expedientes relativos a los Secretarios Judiciales y funcionarios al servicio de la Administración de Justicia-; pero, una vez anotadas estas diferencias de regulación, ninguna razón permite sostener que no deba operar respecto de los jueces y magistrados esa garantía del procedimiento, la caducidad, que impide que el expediente sancionador pueda estar indefinidamente pendiente de resolución. No existiendo una disposición legal que expresamente impida la vigencia de tal garantía en el ámbito procedimental que estamos examinando, la efectividad de la caducidad en los procedimientos disciplinarios seguidos contra jueces y magistrados debe ser afirmada por las mismas razones que llevan a instaurar esta garantía en otros ámbitos disciplinarios y, claro es, porque cuenta con el sólido respaldo normativo que hemos reseñado en los apartados anteriores>>.

Aplicando la anterior doctrina al caso que ahora se resuelve, necesariamente ha de llegarse a la conclusión de la procedencia de la anulación de los acuerdos sancionadores impugnados, al aparecer dictados cuando ya se había producido la caducidad del procedimiento por haber transcurrido con exceso el plazo legal, y sin que conste que ni por parte del Instructor, ni del CGPJ, se haya dado una explicación adecuada sobre la concurrencia de razón o circunstancias extraordinarias justificativas de la tardanza en resolver. Sin que puedan tomarse por tales, las reiteradas devoluciones del expediente desde el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, a la Comisión Disciplinaria, o de ésta al Instructor, puesto que esas devoluciones no son otra cosa que un lance ordinario del procedimiento sancionador, de cuya causa inmediata es ajeno al imputado, y que no tiene nada de extraordinario o excepcional, en los términos del art. 425, LOPJ.

La estimación del recurso contencioso-administrativo, y que se declare la nulidad de los acuerdos impugnados, que es la única pretensión a que se extiende el suplico de la demanda.

No se aprecian motivos para una condena por las costas de este proceso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;