STS, 30 de Abril de 2008

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS:

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo núm. 541/2000, interpuesto por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de D. Roberto, contra la resolución del Comité Español de Disciplina Deportiva de 27 de agosto de 1999, que desestimó el recurso planteado contra la resolución del Tribunal Nacional de Apelación de la Federación Española de Automovilismo de 19 de enero de 1999, por la que se impuso una sanción al recurrente. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, se promovió recurso de casación por don Roberto, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones por la representación del recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte sentencia por la que con íntegra estimación del presente recurso, case y revoque la resolución recurrida, anulando el acto administrativo recurrido y absuelva a mi representado de la sanción impuesta".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso al recurso de casación mediante un escrito en el que pidió:

"(...) dicte sentencia por la que sea inadmitido o, en su defecto y subsidiariamente, desestimado el recurso de casación interpuesto por D. Roberto contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 409 de 1 de abril de 2003 (autos 541/00), al ser la misma conforme a Derecho, con imposición de las costas al recurrente por ser preceptivas".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 16 abril de 2008.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

La resolución de 19 de enero de 1999 del Tribunal de Apelación de la Federación Española de Automovilismo impuso al recurrente en esta casación, don Roberto, piloto con licencia de la mencionada Federación, la sanción de dos años de privación de su licencia, por considerarlo autor de una falta muy grave a la disciplina deportiva prevista en el artículo 118.p), en relación con el 124 de los Estatutos de esa misma Federación.

Ese artículo 118.p) que fue aplicado disponía lo siguiente:

"Se considerarán como infracciones comunes muy graves a las reglas del juego o competición, o a las normas generales deportivas:

p) Ser objeto, dentro de la misma temporada deportiva, de tres exclusiones de pruebas en tres "meeting" diferentes, sea cual sea su rango o especialidad o la causa de exclusión".

Los hechos que determinaron la apreciación de esa infracción y la sanción impuesta, según aparece en las actuaciones, fue la exclusión de varias carreras de la especialidad Copa Hyundai durante la temporada 1998, concretamente de las siguientes: de la segunda carrera celebrada en el circuito del Jarama el día 29 de mayo; de las dos carreras del meeting celebrado en el mismo circuito el día 25 de septiembre; y de las dos carreras del meeting celebrado en el circuito de Cataluña el 24 de octubre.

La resolución de 27 de agosto de 1999 del Comité Español de Disciplina Deportiva desestimó el recurso que fue interpuesto contra esa primera resolución a la que se ha hecho referencia.

Don Roberto promovió el proceso de instancia mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra esas dos resoluciones administrativas que han sido mencionadas y le fue desestimado por la sentencia que se recurre en esta casación.

Dicha sentencia, en sus fundamentos de derecho, rechazó que la sanción impuesta en esas resoluciones administrativas objeto de impugnación jurisdiccional hubiera vulnerado, como sostenía el Sr. Roberto, el "principio non bis in idem" garantizado por el artículo 25 de la Constitución (CE ).

Y tras recordar la jurisprudencia sobre que la doble sanción de unos mismos hechos es posible cuando dichas sanciones tutelen intereses distintos, su argumento principal consistió en la siguiente declaración:

"(...) con la sanción aquí recurrida se está castigando una conducta continua y se tutela no ya el interés de una carrera sin(o) el interés de todas las próximas carreras en las que vaya a participar el recurrente, es decir, se está protegiendo el interés y la seguridad general, mientras que en las sanciones anteriores se estuvo protegiendo el interés particular de cada uno de los meeting".

El actual recurso de casación, interpuesto también por don Roberto, esgrime en su apoyo un primer motivo, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (LJCA), que denuncia como infringidos los artículos 24 y 25 de la Constitución Española, el 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de diciembre de 1966 y la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 159/1985, de 27 de noviembre.

Para sostener esa infracción se aduce que, al haber sido objeto de una doble sanción por unos mismos hechos, fue quebrantado el principio "non bis in idem" comprendido en las garantías que comporta el principio de legalidad reconocido en el artículo 25 CE.

La doctrina contenida en la reciente STC 188/2005, de 7 de julio, hace que la infracción denunciada en ese primer motivo de casación deba considerarse justificada, por lo que procede estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y, con esa misma base, estimar también el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia y anular las resoluciones administrativas sancionadoras que fueron objeto de impugnación.

Y así procede porque la doble sanción administrativa que aquí ha sido objeto de controversia no sólo ha sido impuesta como consecuencia de unos mismos hechos y a una misma persona, también ha tenido un mismo fundamento común, que no es otro que asegurar la disciplina y el buen orden que se consideran necesarios o convenientes en todas las competiciones que se llevan a cabo dentro de la especialidad del automovilismo deportivo.

Esa STC 188/2005 que antes ha sido mencionada declaró la inconstitucionalidad y nulidad de la letra j) del apartado 3 del artículo 27 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de contenido muy similar al aquí aplicado artículo 118.p) de los Estatutos de la Federación Española de Automovilismo, ya que tipificaba como falta disciplinaria muy grave el "Haber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves en el período de un año".

Y la doctrina de esa sentencia determinante de esa conclusión estimatoria que antes se ha avanzado está contenida en sus fundamentos de derecho siguientes:

"3. Partiendo de esta base dogmática, debemos determinar si el precepto cuestionado en este proceso constitucional (que, recordemos, tipifica como falta muy grave «el haber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves en el período de un año») sirve, en primer término, para sancionar en el ámbito administrativo disciplinario un hecho o unos hechos distintos a los ya sancionados con anterioridad por las tres infracciones graves cometidas por un mismo sujeto en la misma esfera disciplinaria, o, por el contrario, castiga los mismos hechos; y, en segundo término, si, aun tratándose de los mismos hechos, la pluralidad de sanciones disciplinarias viene justificada en este caso porque la sanción disciplinaria impuesta por la autoría de una falta muy grave pudiera estar destinada a proteger un bien o un interés jurídico (o si se quiere pudiera tener un fundamento) distinto al tutelado por las tres sanciones con las que se hayan castigado las infracciones disciplinarias graves cuya comisión en el plazo de un año integra el tipo de la falta disciplinaria muy grave ahora impugnado, o si, por el contrario, la sanción disciplinaria muy grave tiene el mismo fundamento que las tres sanciones disciplinarias graves previamente castigadas.

4. En relación con el primer punto de este planteamiento, ha de sentarse que el precepto cuestionado pretende castigar hechos realizados por un mismo sujeto ya sancionados previamente, o, en otros términos más directos, concurre en él el elemento relativo a la identidad de hechos exigido para la aplicación del principio non bis in idem. Y es que, en efecto, el tipo impugnado no sanciona una acción o unas acciones nuevas de un mismo infractor --realmente no se requiere un nuevo comportamiento ilícito de uno de los sujetos sometidos al ámbito de aplicación de la Ley Orgánica 2/1986 --, sino que se persigue sancionar, siguiendo un procedimiento disciplinario específico, hechos anteriores que tienen la particularidad de haber sido castigados previamente por la Administración con la imposición de tres sanciones disciplinarias graves tras la conclusión de los correspondientes procedimientos sancionadores. En definitiva, el art. 27.3.j) de la referida Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tipifica como infracción antiguos hechos que, todos ellos, ya han sido necesariamente sancionados previamente por constituir una infracción grave, lo que de manera indudable implica una doble sanción para los mismos hechos: una primera, como constitutivos de una falta grave; y otra, en tanto que incardinados en la falta muy grave tipificada por el precepto impugnado.

   No es ésta, ciertamente, la primera vez que este Tribunal se enfrenta a una problemática jurídica como la ahora analizada. En este sentido, entendimos en la STC 270/1994 que había resultado vulnerado el principio non bis in idem por las resoluciones administrativas y judiciales impugnadas en amparo al haber impuesto al recurrente la sanción extraordinaria de separación del servicio (art. 59.3 de la Ley Orgánica 12/1985, de 27 de noviembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas -- LORDFA--) sobre la base, no de la realización de unos nuevos hechos --que no tuvieron lugar--, sino en virtud de unos hechos que previamente habían sido castigados todos ellos mediante la imposición de sanciones por falta grave. Dichas sanciones por falta grave, cuya reiteración en el tiempo se castigaba, resolvimos entonces, «no podían, una vez impuestas y cumplidas, dar lugar a la estimación de un ilícito distinto y más grave que el sancionado en vía ordinaria, constituido exclusivamente por el "mal comportamiento" del sujeto que la reiterada comisión de faltas graves de disciplina denotaba» (FJ 8). Y es que «para integrar ese mal comportamiento que se aduce como fundamento de la sanción extraordinaria, se tuvieron en cuenta, entre las "sanciones impuestas por falta grave", la recaída en el expediente núm. 86/89 por causa, precisamente, de "hacer manifestaciones contrarias a la disciplina y efectuarlas a través de los medios de comunicación", esto es, por exactamente la misma conducta que, junto a la existencia de tales sanciones impuestas por falta grave, se hizo valer para justificar la aplicación al recurrente del art. 59.3 de la LORDFA. De suerte que un mismo hecho --la conducta sancionada en el expediente núm. 86/89-- habría sido a un tiempo desvalorado como parte integrante del elemento "sanciones impuestas por falta grave" y como elemento autónomo, lo que ya de por sí supone una evidente vulneración del principio non bis in idem, implícitamente consagrado en el art. 25.1 CE» (FJ 8 ).

   Es necesario, además, efectuar una consideración específica en relación con las apreciaciones de la Abogacía del Estado sobre el castigo de la reincidencia: este Tribunal ha admitido, efectivamente, la constitucionalidad de la agravante de reincidencia, indicando expresamente que no conculca el principio non bis in idem. Ahora bien, hemos hecho esta declaración cuando mediante dicha agravante lo que el legislador pretendía era castigar una conducta ilícita posterior del mismo sujeto de una manera más severa, sin que ello signifique «que los hechos anteriores vuelvan a castigarse, sino tan sólo tenidos en cuenta por el legislador penal para el segundo o posteriores delitos», o, en su caso, para las posteriores infracciones administrativas (STC 150/1991, de 4 de julio, FJ 9 ). No concurre aquí, por lo tanto, una identidad de hechos, sino que los hechos anteriores han sido castigados con su correspondiente sanción administrativa o pena, según los casos, y el hecho ilícito posterior ha sido castigado de una manera más severa por la aplicación de la agravante de reincidencia. La admisibilidad constitucional de la agravante de reincidencia entendida en los términos señalados no alcanza, sin embargo, a supuestos donde no nos encontramos propiamente ante la agravante aplicada a un hecho ilícito o a su castigo, para hacerlo más severo, sino donde, por el contrario, y como sucede en el tipo ahora cuestionado, el legislador ha creado un tipo, administrativo o penal, autónomo prescindiendo absolutamente de la comisión de un hecho nuevo por el infractor. Y es que en este tipo de supuestos, al no existir un hecho nuevo, se castigan realmente hechos anteriores del mismo sujeto que ya han sido castigados previamente, sin que la simple reiteración de sanciones o penas impuestas previamente constituya un fundamento diferenciado nuevo que haga inaplicable el principio non bis in idem. Esta última forma de castigar la reincidencia por parte del legislador, al menos en el caso presente, transciende, por tanto, y frente a lo que sostiene la Abogacía del Estado, lo que es un mero defecto en la técnica de legislar ajena al control de este Tribunal [pues «el juicio de constitucionalidad no lo es de técnica legislativa»: TC SS 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); 341/1993, de, 18 de noviembre, FJ 2; y 37/2002, de 14 de febrero, FJ 6 ], para transformarse, eventualmente, en una lesión del principio non bis in idem, y, consecuentemente, del art. 25.1 CE.

   No hay duda, en definitiva, de que en el caso presente la imposición de la cuarta sanción (por falta disciplinaria muy grave) no es --como tampoco lo fue en el recurso de amparo enjuiciado en la STC 270/1994 -- consecuencia de la comisión de unos nuevos hechos --en el asunto enjuiciado, los cuartos-- constitutivos de un ilícito disciplinario, sino que sirve para volver a castigar unos hechos ya castigados con anterioridad mediante la imposición de las correspondientes sanciones disciplinarias --en el caso presente, tres sanciones por faltas disciplinarias graves--, siguiendo los oportunos procedimientos administrativos. Hay, por tanto, una identidad de hechos, entre los que son objeto de castigo como constitutivos de infracción disciplinaria muy grave y los ya castigados previamente en tanto que constitutivos de tres faltas disciplinarias graves.

5. Una vez constatada en el asunto ahora enjuiciado la identidad fáctica entre la falta disciplinaria muy grave y las graves, debemos determinar, a continuación, si las mismas responden a un mismo fundamento o si, por el contrario, persiguen la protección de bienes o intereses jurídicos diferentes. Y es que la doble identidad de sujeto y de hechos apreciada en el precepto cuestionado en el presente proceso constitucional no supone, por sí sola, la vulneración del principio non bis in idem. En efecto, nos encontramos ante un tipo sancionador destinado a castigar a determinados sujetos, los integrados en los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que se encuentran en una relación de sujeción o de supremacía especial. En este tipo de supuestos, este Tribunal ha permitido, como ya hemos señalado con anterioridad, el doble castigo de un mismo sujeto por la realización de unos mismos hechos. Ahora bien, hemos exigido que la doble sanción tuviese un fundamento diferente, esto es, que cada uno de los castigos impuestos a título principal estuviesen orientados a la protección de intereses o bienes jurídicos diversos, dignos de protección cada uno de ellos en el sentir del legislador o del poder reglamentario (previa cobertura legal suficiente) y tipificados en la correspondiente norma legal o reglamentaria (respetuosa con el principio de reserva de ley). O, expresado en los términos de la STC 234/1991, de 10 de diciembre, no basta «simplemente con la dualidad de normas para entender justificada la imposición de una doble sanción al mismo sujeto por los mismos hechos, pues si así fuera, el principio non bis in idem no tendría más alcance que el que el legislador (o en su caso el Gobierno, como titular de la potestad reglamentaria) quisieran darle. Para que la dualidad de sanciones sea constitucionalmente admisible es necesario, además, que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que la primera sanción intenta salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado» (FJ 2).

   En el presente caso todas las sanciones contempladas en el precepto cuestionado (esto es, tanto la impuesta por la comisión de la infracción muy grave como las tres graves que constituyen el presupuesto de aquélla) se imponen al policía, no como ciudadano, sino como funcionario público integrado dentro de la Administración, y, dentro de ella, a su vez, de un sector muy especial como es el policial (por, recordemos, la ausencia injustificada al servicio durante distintos días de los meses de junio de 1990, de septiembre de 1990 y de enero de 1991, las tres graves; y por la comisión de estas tres faltas graves en el plazo de un año, la muy grave). Partiendo de este presupuesto básico, resulta evidente que:

   a) En la imposición de las cuatro sanciones referidas la relación jurídico-subjetiva, por un lado, es la misma, pues en todas ellas tramita el procedimiento sancionador e impone la sanción la Administración policial, y el sancionado es un sujeto (un policía municipal, en el procedimiento administrativo concreto del que en definitiva trae causa la presente cuestión de inconstitucionalidad) sometido al régimen establecido por la Ley Orgánica 2/1986.

   b) Por otro lado, el bien jurídico protegido también por todas ellas es idéntico, siendo reconducible al aseguramiento o a la tutela de la organización administrativa (en este caso, la policial), de forma tal que esta Administración pueda llevar a cabo de manera satisfactoria la función de servicio público que tiene constitucionalmente encomendada.

   La conclusión es clara: las sanciones indicadas se enmarcan dentro de la potestad disciplinaria de la Administración policial y, consecuentemente, se encuentran dirigidas a asegurar --de manera directa o indirecta-- el orden organizativo interno y el correcto funcionamiento del servicio público policial, al objeto de permitir una adecuada realización de las funciones constitucional y legalmente atribuidas a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, por lo que todas las referidas sanciones tienen un idéntico fundamento, esto es, protegen un mismo interés jurídico. En otras palabras, el castigo de la reincidencia o de la reiteración de los ilícitos contra la disciplina policial perseguido por la infracción disciplinaria muy grave tipificada en el artículo impugnado (y la sanción a ella ligada) no tiene como objeto la protección de un interés jurídico distinto al defendido a través del resto de infracciones (leves, graves o muy graves), y sus correspondientes sanciones, que (tipificadas en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y en lo que aquí interesa en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por el Real Decreto 884/1989, de 14 de julio ) integran sustancialmente el régimen disciplinario de los diferentes cuerpos de policía (además de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, para este Instituto armado). Y ello, por supuesto, con independencia de que mediante la sanción de la reincidencia pretenda castigarse el plus de desvalor que para el mantenimiento del orden organizativo interno o de la disciplina tenga el reiterado incumplimiento de las reglas jurídicas establecidas para asegurar el normal funcionamiento doméstico de la Administración policial, y, en definitiva, para la correcta prestación del servicio público que ésta tiene encomendado.

6. En definitiva, el art. 27.3.j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al tipificar como falta disciplinaria muy grave el «Haber sido sancionado por la comisión de tres o más faltas graves en el período de un año», resulta contrario a la garantía que representa el principio non bis in idem en su vertiente material o sustantiva, en la medida en que mediante dicho precepto se posibilita la duplicidad en el castigo a un determinado sujeto mediante la imposición de una doble sanción disciplinaria por la realización de unos mismos hechos, teniendo dichas sanciones un mismo fundamento. Y, dado que para la imposición de la sanción por la infracción muy grave tipificada en el precepto cuestionado es necesario seguir un nuevo procedimiento disciplinario distinto a los cumplimentados para la imposición de cada una de las tres (o más) sanciones por la comisión de las tres (o más) faltas graves que integran el tipo cuestionado, existiendo entre ellas, tal y como ya hemos visto, una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la aplicación de dicho precepto implicaría también una lesión del principio non bis in idem, pero esta vez desde la perspectiva formal, procesal o, si se quiere más correctamente, procedimental".

En cuanto a costas, no ha lugar a un especial pronunciamiento sobre las correspondientes al proceso de instancia y cada parte soportará las suyas en las que corresponden a esta casación (artículo 139 de la LJCA ).