STS, 12 de Marzo de 2008

Ponente:MANUEL MARTIN TIMON
Número de Recurso:2424/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:12 de Marzo de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"RECURSO ADMINISTRATIVO. EXONERACIÓN. SOCIEDADES. Se interpone recurso administrativo contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 19 de octubre de 2000 y los Acuerdos del Director del Departamento de Recaudación de 23 de diciembre de 1997 y 25 de marzo de 1998 y que no reconoce a las sociedades demandantes el derecho a que se les emita y entregue las certificaciones de exoneración en cuanto a las obligaciones frente a la Seguridad Social. El escrito del Jefe de la Unidad Regional de Recaudación, de 27 de octubre de 1993 -curiosamente formalizado al día siguiente de los acuerdos otorgando la certificación de exoneración para las subvenciones concedidas al desguace-, lejos de ser ""enigmático"", como lo califica el TEAC en su resolución, es no solo de claro significado, como antes dijimos, sino además de contenido plenamente coherente con el demostrado marco transaccional en el que se integra, no debiendo olvidarse que, tal como reconoce el TEAC en su resolución, la afectación de las subvenciones al desguace ""colocó a la Hacienda Pública en una posición de acreedor privilegiado frente a los restantes, por lo que la lesividad del acuerdo del día 18 anterior era bastante relativa, pues no hay garantía alguna de que en vía ejecutiva se hubiere podido recaudar, al menos a corto plazo, una cantidad más elevada"" (recuérdese que frente a una quita del 90% y un aplazamiento de 8 años para el pago del resto, la Hacienda Pública hizo efectivos el 40% de sus créditos). Pero no solo cabe hablar de coherencia. Es que apreciada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, la existencia de transacción y cesión ""pro soluto"", y confirmada dicha apreciación por esta Sala, resultan consecuencia obligada de ello, tanto la extinción del procedimiento de apremio, como la expedición de la certificación solicitada. Por ello, no es que estemos ante supuestos no iguales, como sostiene la sentencia impugnada, sino ante el anverso y reverso de un convenio transaccional que genera la consecuencia, por lo que ahora respecta, del compromiso de emisión de la certificación de exoneración, por otra parte obligada, al extinguirse la deuda. Instancia desestima el recurso contencioso administrativo. La alzada estima el recurso de casación."

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Marzo de dos mil ocho.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación, número 2424/2002, interpuesto por D. Isacio Calleja García, Procurador de PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., contra la Sentencia de la Sección Séptima, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de febrero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1479/2000, en materia de percepción de ayudas financieras.

Ha comparecido como parte recurrida, el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 22 de diciembre de 1992, y por Providencias de la expresada fecha, de los Juzgados de Primera Instancia números 7 y 2, de los de Huelva, fueron admitidas a trámite las solicitudes de declaración legal de estado de suspensión de pagos formuladas por la entidades ahora recurrentes, PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., respectivamente.

SEGUNDO

Mediante sendo escritos suscritos por D. Jose Ángel, Administrador Judicial de las entidades PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., con Vº Bº de los Interventores Judiciales, que tuvieron entrada en la Delegación Especial de Sevilla, de la A.E.A.T, en 18 de octubre de 1993, y que iban dirigidos a la Dependencia Regional de Recaudación, se manifestaba en el expositivo 2º que ambas sociedades estaban sometidas expediente de suspensión de pagos, habiendo recaído Auto de los Juzgados correspondientes nombrando Administrador Judicial al solicitante; que ambas sociedades también, tenían pendientes de percibir dos subvenciones, derivadas de la paralización definitiva, modalidad desguace, de los buques PROMETEO Y CARMEN SANCHEZ -pertenecientes a la primera de las sociedades- y PESCAHUELVA CUARTO -que pertenecía a la segunda-, siendo el importe de las subvenciones, el de 425.895 Ecus (al tipo de cambio, de 166,075 Pts/Ecu) y de 488.190 Ecus (al tipo de cambio de 151,66 Pts/Ecu), en cuanto a los dos primeros buques y 849.390 Ecus (al tipo de cambio de 151,66), en cuanto al segundo; que igualmente ambas sociedades tenían concedida, de forma conjunta, una subvención por parte de la Comunidad Económica Europea, por importe de 2.797.984 Ecus, equivalentes a 422.825.853 peseetas, para constitución de una sociedad hispano argentina en el sector de la pesca, subvención que se tenía cedida al Banco Exterior de España, como acreedor hipotecario sobre los tres buques a aportar a la sociedad mixta.

Tras ello, cada una de las entidades antes indicadas manifestaba en sus respectivos escritos que "tiene la intención de ceder la subvención referida al desguace del buque a favor de la Hacienda Pública y de la Seguridad Social, en pago de las deudas que tiene contraídas, por lo que para el cobro de las reseñadas en el expositivo 2º, solicita la exoneración o expedición de la oportuna certificación que acredite que la sociedad se encuentra al corriente en el pago de sus obligaciones fiscales y de Seguridad Social, o eximida de tales requisitos."

Por último, ambos escritos finalizaban con la solicitud de "exoneración o certificación interesadas".

TERCERO

Con fecha 26 de octubre de 1993, el Director del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria dictó sendos acuerdos para cada una de las sociedades, de idéntico contenido en los que, con referencia a las subvenciones al desguace de buque, se manifestaba que "considerando las circunstancias especiales que concurren en dicha empresa y atendiendo el compromiso de la misma, de ceder los importes que se perciban, a la Hacienda Pública, para el pago de las deudas pendientes, este Departamento de Recaudación, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 31/90, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 y las citadas Ordenes de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, ha tenido a bien disponer:

Queda exonerada del cumplimiento de las órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, la subvención concedida a la empresa "Pescaven I, S.A..... ("Pescaven Dos S.A." en el otro acuerdo)....

Esta exoneración queda condicionada a la afectación al Tesoro Público, de las citadas subvenciones, para la cancelación de deuda con la Hacienda Pública, mediante su ingreso directo en la Entidad que presta el servicio de Caja en la Delegación de la A.E.A.T. de Huelva, Banco Exterior de España, Oficina 0063, nº de cuenta 0309993029".

Por otro lado, el contenido de los acuerdos indicados quedó modificado por los de 7 de diciembre de 1994, en orden a ampliar sus efectos a las deudas por Seguridad Social.

En todo caso, la Hacienda Pública, para sí y para la Seguridad Social, cobró íntegramente el importe satisfecho por la Secretaría General de Pesca correspondiente a las subvenciones por paralización definitiva, modalidad desguace, por los buques citados anteriormente, previa autorización de desguace facilitada por el BEE y previa renuncia del mismo Banco a favor de la Hacienda Pública ante la Secretaría General de Pesca Marítima de la subvención del buque "Pescahuelva Cuarto" que le había sido cedida en 1991 ante Corredor de Comercio.

CUARTO

En cambio, respecto de la subvención comunitaria por constitución de sociedad mixta hispano-argentina, cuyo importe, como antes se dijo, había sido cedido al Banco Exterior de España, acreedor hipotecario, consta en el expediente administrativo, acuerdo del Jefe de la Unidad Regional de Recaudación, de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de Andalucía, de 27 de octubre de 1993, -por tanto un día después de los autos referenciados- en el que se manifestaba:

"Esta subvención se encuentra cedida al Banco Exterior de España en su condición de acreedor hipotecario de los buques que se aportarán a la sociedad mixta. En el momento en que por parte de la Secretaría General de Pesca Marítima o de la Comisión de las Comunidades Europeas, o cualquier organismo nacional o comunitario, se exija certificación de estar al corriente en sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, la Hacienda Pública procederá a la exoneración prevista en las O.M. de 28 de abril y 25 de noviembre de 1987, al objeto de que las sociedades puedan percibir la mencionada subvención."

QUINTO

El Juzgado de Primera Instancia nº 2 de Huelva dictó Auto, de fecha 30 de enero de 1996, por el que aprobó el convenio propuesto en el expediente de suspensión de pagos de la sociedad Pescaven Dos, S.A. mientras que el Juzgado de Primera Instancia nº 7 de Huelva, mediante Auto de 7 de marzo de 1996, aprobaba el convenio propuesto en el expediente de suspensión de pagos de la sociedad Pescaven I, S.A.

En ambos procedimientos, en los que la Hacienda Pública ejercitó su derecho de abstención, el convenio fijó una quita del 90% y un aplazamiento de 8 años para el pago del resto.

SEXTO

Una vez homologados los convenios, la Hacienda Pública reabrió los procedimientos ejecutivos contra las sociedades hoy recurrentes, lo que dio lugar a la interposición de recurso de reposición, resuelto por acuerdo del Departamento de Recaudación de la AEAT en Sevilla, de fecha 18 de octubre de 1996, en la que tras, exponer que se había emitido informe favorable "a la estimación y a la cancelación de las deudas concursales de ambas sociedades por quita en procedimiento concursal", se producía la expresada estimación, "dejando sin efecto las actuaciones de embargo posteriores a la terminación del procedimiento de suspensión de pagos al alcanzar firmeza los autos de aprobación de los convenios, al no existir deuda concursal pendiente de pago".

El informe del Servicio Jurídico Regional de Andalucía, en el que se apoyaba la resolución de referencia, contenía las siguientes consideraciones jurídicas:

" Las diversas cuestiones planteadas en el escrito de petición de informe pueden ser reconducidas a la que entendemos se presenta como fundamental y cuya solución e servir de base y punto de partida de la decisión que haya de adoptarse a la vista de las peticiones deducidas en el escrito dirigido a la Dependencia Regional de Recaudación por el representante legal de las sociedades afectadas, que no es otra que la de si en el presente caso puede reconocerse la existencia de un convenio producido en el seno de sendos expedientes concursales y cual sea la eficacia vinculante y el alcance que al mismo hubiera de atribuírsele.

Centrada así la cuestión, conviene recordar las normas que amparan y regulan la intervención de la Hacienda Pública en los procesos concursales y, en particular, la posibilidad de llevar a cabo acuerdos transaccionales respecto a los créditos en favor de la misma y a la forma en que los mismos deben producirse.

El art. 39 de la Ley General Presupuestaria, en la redacción dada al mismo por la Ley 37/1988 de 28 de Diciembre, tras disponer que no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten respecto de los mismos, sino mediante Decreto acordado en de Ministros, previa audiencia del de el Estado en pleno, dispone en su apartado 2: "La suscripción por la Hacienda Pública de los acuerdos o convenios en procesos concursales previstos en las Secciones 1ª y 8ª del Titulo XII y en la Sección 6ª del Titulo XIII de la Ley de Enjuiciamiento Civil y en la Ley de Suspensión de Pagos de 26 de Julio de 1922, requerirá únicamente autorización del Organo del Ministerio de Economía y Hacienda que se determine reglamentariamente ".

La anotada previsión normativa, fundamentada en la necesidad de dotar a la Hacienda Pública de la flexibilidad con que deben afrontarse las situaciones concursales, constituye el soporte legal básico habilitante de la posibilidad de suscribir convenios en el seno correspondientes procesos judiciales.

Creada la Agencia Estatal de Administración Tributaria por el art. 103 de la Ley 31/1990 de 27 de Diciembre y conferida a la misma la responsabilidad, en nombre y por cuenta del Estado, de la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero y de aquellos recursos de otras Administraciones y Entes Públicos nacionales o de las Comunidades Europeas cuya gestión se le encomiende por ley o por convenio y correspondiéndole el desarrollo de las actuaciones administrativas necesarias a tales efectos, mediante los procedimientos de gestión, inspección y recaudación, las menciones a la Hacienda Pública que en el art. 39 de la Ley General Presupuestaria, deben entenderse referidas a la Estatal de Administración Tributaria y de igual forma, la remisión reglamentaria a la determinación de los órganos competentes para la suscripción de acuerdos o convenios en procesos concursales, referida a las normas de estructuración administrativa de la agencia.

Entre éstas debe destacarse, por lo que a la materia que nos ocupa respecta, la Orden de 17 de Abril de 1991 en cuyo apartado 9°, bajo la rúbrica "suscripción de convenios" tras establecerse la posibilidad de que la Hacienda Pública, a través de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, pueda suscribir acuerdos o convenios en procesos concursales, delimita las competencias de los distintos órganos de aquélla para autorizar su suscripción, distribuyéndola entre el Director del Departamento de Recaudación, los Delegados Especiales y los Delegados de la Agencia, en función de distintos criterios, entre ellos, el importe de las deuda por la Hacienda Pública y el plazo de espera, entre otros.

Si bien es cierto que la Orden citada fue derogada y sustituida por la de 25 de 1995 resulta de cita obligada, en tanto estaba vigente en la fecha en la que tienen lugar los hechos que motivan la presente consulta.

También en aquel momento se encontraba en vigor la Circular de 25 de Junio 1990 de la Secretaría General de Hacienda y la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado sobre actuaciones en los procesos concursales de los órganos de la Administración Tributaria y del Servicio Jurídico del Estado. En ella se desarrollan más ampliamente las genéricas previsiones contenidas en las normas legales y reglamentarias anteriormente citadas, recogiéndose la posibilidad de suscribir acuerdo previo al convenio sobre condiciones particulares de pago a concertar entre el órgano competente (en los términos establecidos en las disposiciones reglamentarias antes citadas) y el deudor, asistido por las personas que, e a la normativa aplicable completen su capacidad.

De forma especial, el apartado 4.2.1 de la Instrucción 6ª, dispone que, el acuerdo podrá consistir en un aplazamiento de la deuda, en una quita o en ambas cosas simultáneamente, exigiendo un contenido mínimo que será el siguiente:

- Reconocimiento explícito de la totalidad del crédito público y de su carácter

- Obligación expresa de pago del deudor al Tesoro Público en las condiciones que se establezcan.

- Cláusula general que, en caso de cualquier incumplimiento, deje en libertad a la Hacienda Pública para ejercer sus derechos en la forma prevista en el Reglamento General de Recaudación.

- Obligación expresa del deudor de incluir en el convenio que ponga fin al proceso concursal una cláusula que de efectividad jurídica indubitada al acuerdo suscrito.

Precisamente, resulta significativa esta última expresión -acuerdo suscrito-, más específica que la primera referida al propio acuerdo previo contenida en el inciso inicial del apartado 4.2.1 de la Instrucción 6ª cuando alude, en forma más genérica, a que aquél "será concertado" de forma que parece contener un plus de exigencia formal que parece confirmarse en el último párrafo del mismo apartado, según el cual, "suscrito el acuerdo en los términos indicados y a solicitud del deudor, la Hacienda Pública votará a favor del convenio que ponga fin al proceso".

Habremos de volver sobre este punto más adelante, no sin antes hacer referencia a como las Instrucciones del Director del Departamento de Recaudación de la A.E.AT. de 27 de Marzo de 1995, dictadas como complemento y adaptación de la Circular de 25 de Junio de 1990 a restructuraciones organizativas posteriores a la misma y a cuestiones suscitadas también con posterioridad a su vigencia, previenen que si la solución adoptada es la adopción de un acuerdo previo, podrá llevarse a efecto desde el momento del reconocimiento de derecho de abstención y en tanto no se haya dictado el auto de aprobación del convenio. Al propio tiempo y apartándose del criterio sentado por la Circular de 25 de de junio de 1990, dispone que "al efecto de cumplir lo dispuesto en el art. 14 penúltimo párrafo Ley de Suspensión de Pagos, sobre las deudas para las que exista acuerdo previo no se irá al convenio".

Finalmente las anteriores previsiones legales y reglamentarias han sido completadas por la Ley 25/95 de 20 de Julio que al introducir una nueva redacción del art. 129 de la Ley General Tributaria, incluye de forma expresa en su apartado 4 una norma habilitante de la posibilidad de que la Hacienda Pública celebre acuerdos o convenios en el curso de los procesos concursales.

  1. Sobre el solar normativo transcrito habrá de proyectarse el análisis de la situación concreta planteada que hemos de abordar tratando separada y sucesivamente los tres aspectos a considerar en relación con la cuestión central suscitada concretada en los términos expuestos inicialmente:

  1. Existencia de convenio.

    Es evidente que la cuestión previa a dilucidar no es otra que la de si realmente presente caso ha existido convenio entre la Hacienda Pública y las entidades incursas en procedimientos de suspensión de pagos, entendido aquél en sentido negocial, como acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos.

    Es decir, se trata de constatar la realidad de un pacto transaccional obligatorio que surjan derechos y deberes recíprocos para las partes, sin perjuicio de que posteriormente analicemos las consecuencias de su falta de adecuada formalización.

    Resulta obvio que tales aspectos formales constituyen el eslabón final de un proceso negocial, en el que lo verdaderamente trascendente, a efectos de la constitución y nacimiento del vínculo contractual es la existencia de un acuerdo de voluntades, independientemente de la forma de exteriorización o manifestación de las mismas, en línea con el principio espiritualista que informa nuestro Ordenamiento Jurídico en materia de obligaciones desde el Ordenamiento de Alcalá y que ha llegado hasta nuestros días plasmando como norma positiva en los arts. 1254, 1258 y 1278 del Código Civil y 51 del Código de Comercio.

    Es por ello por lo que, como anteriormente decíamos, en la Circular de 25 de junio de 1990 (Instrucción 6ª, apartado 4.2.1), se destacan como fases distintas por las que atraviesa el acuerdo previo, primero su concierto y, en segundo lugar, su suscripción. De forma, incluso más clara, se evidencia la anotada distinción en el apartado 4 del art. 129 de la Ley General Tributaria en su actual redacción consecuente a la Ley 25/1995 de 20 de Julio, establece: "No obstante, podrá en su caso, (la Hacienda Pública), suscribir acuerdos o convenios concertados en el curso de los procesos concursales para lo que se requerirá te autorización del órgano competente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria"

    Resulta indudable, por tanto, que la suscripción de un convenio requiere de la existencia previa de un acuerdo entre la Hacienda Pública (Agencia Estatal de Administración Tributaria) y el deudor inmerso en un procedimiento concursal. Pues bien, a nuestro entender, de la documentación examinada se desprende la existencia, no sólo de un proceso de conversaciones o negociaciones previas precedentes a la "perfección" de un acuerdo transaccional (que, por supuesto existieron y se reconocen explícitamente, pero que únicamente generarían una especie de responsabilidad precontractual asentada sobre la noción culpa in contrahendo), sino que de la actitud exteriorizada en formas diversas por los órganos de la A.E.A.T. y, de forma especial, por los de recaudación competentes, se desprende la concurrencia de una voluntad negocial manifestada a través de actos concluyentes ("facta concludentia") que permiten inducir objetivamente la existencia del consentimiento concordante en forma de aceptación de la oferta transaccional, ésta si indubitada al producirse por escrito de 18 de Octubre de 1993 dirigido a la Dependencia Regional de Recaudación por el Administrador Judicial y los Interventores de las suspensiones de pagos de las entidades deudoras a la Hacienda Pública.

    No cabría entender de otro modo el otorgamiento formal de exoneración del cumplimiento de las Ordenes de 28 de Abril de 1986 y 25 de Noviembre de 1987 efectuada Director del Departamento de Recaudación de la A.E.A.T., condicionada a la afectación al Tesoro Público de las subvenciones en favor de las entidades suspensas para la cancelación deuda que mantenían con la Hacienda Pública, así como la propia exoneración referida a la percepción de ayuda financiera de la Comunidad Económica Europea para el proyecto de constitución de sociedad mixta en el sector pesquero.

    En idéntico sentido debe interpretarse la paralización de los respectivos procedimientos ejecutivos, la efectiva percepción de las subvenciones cedidas, así como todo el proceso previo a su ingreso en el Tesoro.

    No puede pensarse que tales comportamientos por parte de los órganos de la AEAT no respondieran a la existencia de un acuerdo transaccional con las entidades deudoras y que, por el contrario, se hubieran producido simplemente como actos dirigidos a la satisfacción parcial de unas deudas a cuyo cobro efectivo e integro no se hubiese renunciado, careciendo ello de lógica y sentido alguno en el contexto en el que se produce el ofrecimiento cesión solutoria de derechos por parte de las entidades deudoras incursas en procedimientos suspensión de pagos, efectuada por los propios administradores e interventores judiciales, pudiéndose obviar el dato de que en el Convenio General aprobado en ambos expedientes concursales se estableció una quita del 90% del importe de las deudas, en tanto la aceptación las subvenciones cedidas en pago de las deudas en favor de la Hacienda Pública supuso la satisfacción de más del 40% de su importe total.

    En definitiva, a nuestro juicio, la actuación de los Organos de Recaudación de A.E. A. T. ponen de manifiesto la existencia de un consentimiento, que si bien no expresado formalmente, parece concurrir con la oferta transaccional propuesta por las entidades en términos de aceptación (que en ningún momento aparece condicionada) de cuya concurrencia produce el nacimiento de un auténtico vínculo negocial.

    Cuestiones distintas serán la trascendencia que respecto a la eficacia del negocio pueda tener la falta de su constancia formal y, de otra parte, cual sea el alcance o, en otros términos, el auténtico contenido obligacional del pacto.

  2. Consecuencias de la falta de formalización escrita del Convenio.

    Admitiendo, de acuerdo con cuanto anteriormente ha quedado expuesto, la existencia de acuerdo o concierto entre la Hacienda Pública, a través de los órganos competentes de la A.E.A.T., y las entidades deudoras, en orden a un especial modo de satisfacción de las deudas anteriores a la incoación de los procesos concursales, procede examinar las consecuencias de la falta de una adecuada constancia formal de tales acuerdos que, en contra de cuanto se afirma en el escrito del representante legal de dichas entidades, de 15 de julio de 1996, no se plasmaron por escrito.

    Ciertamente, tanto el art. 39.2 de la Ley General Presupuestaria, como el art. 129.4 de la Ley General Tributaria en su actual redacción, así como la Circular de 25 de Junio 1990, utilizan, al referirse a los convenios que la Hacienda Pública celebre con sus deudores en el seno de procedimientos concursales, la expresión "suscribir", que de forma inequívoca, no puede ser interpretada, sino como referida a plasmación escrita de un acuerdo previo de carácter transaccional.

    Sin embargo, lo que puede cuestionarse es si esa inicial previsión de constancia documental del acuerdo se erige en requisito esencial de carácter formal, cuyo incumplimiento e la ineficacia de aquél, a efectos de la exigibilidad del cumplimiento de las reciprocas obligaciones que conformen el contenido negocial del convenio.

    Dicho en otros términos, se trata de determinar si la suscripción del acuerdo como acto formal constituye constituye un requisito "ad solemnitatem" y no meramente "ad probationem".

    A nuestro juicio, la ausencia de constancia formal del acuerdo previo concertado entre la Hacienda Pública y los deudores inmersos en procedimientos concursales no determina, sin más, la ineficacia absoluta de aquél, siempre que su realidad y existencia e demostrada por cualquier medio válido en derecho, siempre que, obviamente, concurran las condiciones esenciales para su validez, esto es, consentimiento, que en el caso de la Hacienda Pública deberá emanar del órgano competente, objeto cierto y causa de las obligaciones que se establezcan.

    A tal conclusión llegamos partiendo del hecho de que en las normas de rango legal, que regulan este tipo de convenios el requisito formal aludido no figura enunciado directamente, sino solo presupuesto, sin que en ellas se recojan previsiones concretas acerca de su exigibilidad con carácter previo a la ejecución de los acuerdos en términos similares, por ejemplo, a los del art. 55 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, ni la omisión de dicho requisito aparece expresamente sancionada la nulidad del pacto, entendida como inexistencia del negocio determinante de la carencia absoluta de producción de efectos jurídicos en el mismo.

    En realidad, siguiendo el esquema seguido en el diseño del tratamiento legal de Contratos de la Administración contenido en la citada Ley 13/1995 (art. 54 ), es la perfección del negocio jurídico la que determina su obligatoriedad del sin que la exigencia de requisitos formales que, lógicamente, siempre habrían de ser posteriores a la conclusión del pacto, suponga un elemento condicionante de la validez y exigibilidad del mismo, sin perjuicio del derecho de las partes a compelerse recíprocamente a llenar la forma impuesta, al modo o previene el art. 1279 del Código Civil.

    En el supuesto sometido a nuestra consideración, el fundamento de la posición expuesta se vislumbra irás claramente partiendo del dato, que nos parece esencial, de que la falta de suscripción formal del acuerdo no ha impedido que por las entidades deudoras a la Hacienda Pública se haya procedido al cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud aquél ni que, y esto resulta aún más trascendente, la Agencia Tributaria no sólo haya admitido pasivamente la prestación en la que se concretaban aquellas obligaciones, sino que al efecto de posibilitar su cumplimiento adoptara un comportamiento manifiestamente activo y positivo, sin que como anteriormente apuntábamos, puedan atisbarse razones lógicas que explicaran y justificaran la postura tanto de las entidades deudoras como de los propios órganos de Recaudación de la A.E.A.T, al margen de la existencia de un acuerdo previo, respecto al cual las actuaciones producidas se manifiestan como actos de ejecución, y cumplimiento.

    Desde otro punto de vista, podría también plantearse la posible trascendencia de la virtualidad y eficacia del acuerdo previo, no formalizado, hubiera de reconocerse a la falta de incorporación del mismo al Convenio General aprobado por adhesión de los acreedores, como anexo al clausulado del mismo.

    Sin desconocer que ello pudiera afectar a la validez de tales convenios, no es menos cierto que habrían de ser el resto de los acreedores vinculados por aquéllos quienes, en su caso, pudieran ejercitar las acciones de impugnación correspondientes, en la medida en que la omisión advertida pudiera suponer perjuicio para ellos. Lo que, en todo caso, no parece es que la Hacienda Pública a quien, no sólo no perjudica sino que, antes al contrario, beneficia especialmente la concertación del referido acuerdo previo, esgrima el defecto formal, tanto más cuanto se hiciera con la intención de desvirtuar la eficacia del propio particular.

    En definitiva y sobre la base de admitir la existencia de un concierto transaccional entre la Hacienda Pública y las entidades suspensas, la falta de plasmación formal del mismo no le priva de eficacia, de forma que no configurándose la exigencia del requisito documental con carácter esencial, su omisión puede ser subsanada en cualquier momento a instancia de cualquiera de las partes, sin que tal subsanación lleve consigo otros efectos distintos de los meramente declarativos o de constatación de una realidad contractual preexistente, generadora desde su nacimiento de los efectos jurídicos correspondientes.

  3. Alcance y contenido del acuerdo.

    Reconocida la existencia y el carácter vinculante de un pacto previo entre la Hacienda Pública y las entidades suspensas, resta por determinar cual sea el auténtico contenido negocial del mismo, es decir, en qué concretas obligaciones recíprocamente condicionadas quedó traducida la intención de ambas panes convergentes en la conclusión del mecanismo contractual.

    Ante todo, desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, no cabe dudar del carácter eminentemente transaccional del acuerdo, que carecería en absoluto de sentido sino se entendiera como alternativa al cumplimiento en sus propios términos por las entidades suspensas de sus obligaciones frente a la Hacienda Pública.

    A partir de esta incuestionable premisa, se trata de fijar o, mejor aún, constatar, por parte de, los órganos competentes de la A.E.A.T. las modulaciones en forma de cesiones o renuncias implícitas en toda transacción se tradujeron en una simple espera o, además, en una quita de parte de la deuda, posibilidades ambas especialmente previstas y admitidas como contenido concreto de los acuerdos particulares previos al Convenio General por la Circular de 25 de Junio de 1990.

    Pues bien, del examen de la documentación remitida, se deduce que, junto a la dilación del plazo de cumplimiento de la obligación del pago por parte de las entidades deudoras, que se hace extensivo hasta la fecha de percepción por la Hacienda Pública del importe de las subvenciones cedidas a la misma, éste se produce con carácter solutorio de la totalidad de aquellas, conclusión ésta a la que se llega, a partir del expreso reconocimiento por órganos de la AE.A.T. de que tal cesión se efectuó "en pago de la deuda".

    Llegados a este punto, deben recordarse las profundas diferencias que desde el de vista de su naturaleza y efectos, existen entre la cesión para pago de deudas y la en pago de deudas, claramente puestas de manifiesto y descritas por la doctrina y la jurisprudencia y determinantes de una diversidad de régimen jurídico que surge de la especial configuración de la dación en pago (datio in solutum) como forma de extinción de las obligaciones por el mismo hecho de la cesión, frente a la finalidad "pro solvendo" propia de la cesión para pago, a través de la cual se confiere un encargo de realización de bienes para que, las cantidades obtenidas, sean extinguidas las deudas pendientes en la medida de lo posible.

    Siguiendo a Puig Brutau, la dación en pago se efectúa a base de un acuerdo o convenio entre acreedor y deudor, en cuya virtud el primero consiente en recibir del segundo prestación distinta de la que estaba convenida. Hay un contrato entre las partes y, al propio tiempo, como dice Diez Picazo, unos actos dirigidos a la consumación o ejecución de dicho contrato.

    Según lo expuesto, no resultan intercambiables las expresiones cesión en pago deudas y cesión para pago de deudas, razón por la cual, a los efectos que nos ocupan, la terminología utilizada, tanto por las entidades deudoras, como por los propios órganos competentes de la A.E.A.T., deben servir de pauta interpretativa fundamental a la hora de discernir acerca dé la real voluntad negocial confluyente en el negocio jurídico en cuestión.

    Así, nos parece especialmeirte revelador y significativo que en el escrito de 19 Mayo de 1994, el Delegado Especial de la A.E.A.T. de Andalucía (órgano, por lo demás competente a efectos de la autorización del convenio, conforme a la Orden de 17 de Abril de 1991, vigente en aquel momento) al dirigirse al Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación interesando el ingreso del importe de las subvenciones inicialmente correspondientes a PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., afirma textualmente que dichas entidades "cedieron dichas subvenciones a la Hacienda Pública en pago de las deudas que tienen contraídas con la misma"

    Asimismo, en el escrito de 11 de Mayo de 1994, dirigido al Departamento de Recaudación de la A.E.A.T., el Jefe de la Dependencia Regional de Recaudación en Andalucía afirma textualmente: "las sociedades, por su parte, cedieron dichas subvenciones a la Hacienda en pago de las deudas contraídas".

    Ciertamente, podría argumentarse que tales expresiones no encierran sino una simple imprecisión terminológica, lo que las invalidaría para, por sí solas, servir como elemento interpretativo básico de la voluntad negocial de la Administración. Sin embargo, no puede obviarse el dato, a nuestro entender, absolutamente decisivo, de que las mismas se corresponden estricta e íntegramente con la propuesta formulada por los Administradores e Interventores Judiciales en sus escritos de 18 de Octubre de 1993, a los que deben considerarse expresivos de una auténtica oferta negocial.

    Si a todo ello unimos que en los acuerdos del Director del Departamento de Recaudación de la A.E.A.T. de 26 de Octubre de 1993 sobre exoneración del cumplimiento de las Ordenes de 28 de Abril de 1986 y 25 de Noviembre de 1987, al referirse a la afectación de la subvenciones cedidas al Tesoro Público se expresa su vinculación a la "cancelación de la deuda con la Hacienda Pública" habremos de concluir que la real intención de las partes a la hora de proponer y aceptar la cesión era la de atribuir a la misma carácter, "pro soluto", como de extinción plena de las obligaciones de las entidades cedentes para con la Hacienda

    III- De cuantas consideraciones anteceden se desprende que la actuación de órganos de recaudación de la A.E.A.T. posteriores a la aprobación del convenio en las respectivas suspensiones de pagos, ordenando la prosecución de los respectivos procedimientos de apremio, debe ser calificada no ya sólo como contraria a los propios actos, al obligado respeto debido a compromisos contractuales previos, cuyo desconocimiento justifica las pretensiones deducidas en el escrito del representante legal de PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A. de 15 de Julio de 1996 que puede merecer la calificación de recurso reposición presentado en plazo habida cuenta de la falta de constancia de notificación de los actos impugnados y que, en consecuencia, debe ser estimado".

SEPTIMO

La resolución de la Dependencia Regional de Recaudación, de la Delegación Especial de la AEAT de Andalucía, de 18 de octubre de 1996 estimatoria del recurso de reposición, en los términos indicados y en todo caso, anulatoria de los procedimientos de apremio iniciados, fue declarada lesiva a los intereses públicos por Orden del Sr. Vicepresidente del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda, de 29 de junio de 1998, procediéndose a interponer demanda por el Abogado del Estado, en escrito presentado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en 24 de agosto de 1998.

OCTAVO

Consta en esta Sala, el recurso de casación número 8055/02, interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 31 de octubre de 2002, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo de lesividad antes referido.

La Sentencia, en lo que aquí interesa, tiene la siguiente fundamentación jurídica:

"QUINTO. En cuanto a la existencia del convenio, queda patente en las resoluciones de octubre de 1993, el otorgamiento formal de exoneración del cumplimiento de las Ordenes de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, realizada por el Director del Departamento de Recaudación de la AEAT, condicionada a la afectación al Tesoro Público de las subvenciones en favor de las entidades suspensas para la cancelación de la deuda que mantenían con la Hacienda Pública, así como la exoneración referida a la percepción de ayuda financiera de la CEE, para el proyecto de constitución de sociedad mixta en el sector pesquero. Las resoluciones incorporan inequívocamente un acuerdo entre la Administración y las entidades demandadas, cuestión distinta, como luego se verá es el alcance del mismo. Al hilo de lo anterior, se procedió ala paralización de los procedimientos ejecutivos y a la efectiva percepción de las subvenciones, lo que corrobora la existencia del convenio. Debe tenerse en cuenta, como se recoge en el bien construido y fundamentado informe del Servicio Jurídico de la Agencia Tributaria de Andalucía, que se produjo un ofrecimiento de cesión solutoria de derechos por las entidades suspensas, efectuada por los propios administradores e Interventores judiciales y que las resoluciones de octubre de 1993, se produjeron en el curso del procedimiento de suspensión de pagos, en el que el Convenio General, estableció una quita del 90% del importe de las deudas, en tanto la aceptación de las subvenciones cedidas en pago de las deudas, en favor de la Hacienda Pública, supuso la satisfacción de más del 40% del importe total. Por lo que se refiere a la formalización del convenio, interesa destacar que en el art. 39. 2 de la Ley General Presupuestaria, en el art. 129.5 de la LGT y en la circular de 25 de junio de 1990, se utiliza el verbo suscribir, lo que no obliga rigurosamente a la formalización por escrito del acuerdo, en la medida en que aunque efectivamente una primera acepción del término conllevaría la asunción mediante firma de un escrito, no debe olvidarse que otra acepción del término supone la obligación junto con otros de pago de alguna cantidad en favor de obra o empresa. Por ello, ha de coincidirse con el Servicio Jurídico de la Agencia Tributaria de Andalucía, en que la ausencia de forma escrita no determina la ineficacia de los convenios, pues las referencias formales en la normativa analizada figuran como presupuesto, sin que en ellas se recojan exigencias de carácter previo a la ejecución de acuerdos, ni en su caso las consecuencias legales de su inobservancia, como en otros preceptos del Ordenamiento. Es evidente que hubo consentimiento en el convenio, objeto cierto y causa, pues la Hacienda Pública tomó parte activa en las negociaciones, se dictaron posteriormente las resoluciones de octubre de 1993 y se cumplieron por las entidades deudoras sus obligaciones con la Administración. Por otra parte, la validez de los convenios se vería afectada por la falta de incorporación de los acuerdos al Convenio General, en el supuesto de impugnación de los demás acreedores, si efectivamente la omisión pudiera suponer perjuicio para ellos, sin que la Hacienda Pública, pueda esgrimir la omisión cuando los pactos fueron beneficiosos para la misma.

SEXTO

Por lo que se refiere a la naturaleza jurídica de los pactos, es meridiana en cuanto a su carácter transaccional y alternativo en cuanto al cumplimiento de las obligaciones frente a la Hacienda Pública. En la circular de 25 de junio de 1990, se contemplan los convenios de quita y espera, como posibles a realizar por la Hacienda Pública. De las actuaciones se desprende que los pactos supusieron una dilación del plazo de cumplimento de la obligación de pago por parte de las entidades deudoras que se hace extensivo hasta la fecha de percepción por la Hacienda Pública, de las subvenciones. Además los convenios supusieron una quita con carácter solutorio de las deudas, al haberse realizado la cesión en pago de las mismas, ello se deduce claramente del escrito de 19 de mayo de 1994, del Delegado Especial de la AEAT de Andalucía al dirigirse al Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación, solicitando el ingreso del importe de las subvenciones de las entidades deudoras, en el escrito se afirma que se cedieron dichas subvenciones a la Hacienda Pública en pago de las deudas que tienen contraídas con la misma. En el escrito de 11 de mayo de 1994, dirigido al Departamento de Recaudación de la AEAT, el Jefe de la Dependencia Regional de Recaudación en Andalucía, expresa que las sociedades, por su parte, cedieron dichas subvenciones a la Hacienda Pública en pago de las deudas contraídas. En los escritos de 18 de octubre de 1993 de los Administradores Judiciales se solicita claramente la aceptación de la cesión de las subvenciones en pago de las deudas contraídas, por lo que los escritos mencionados son coherentes y consecuentes con la solicitud de los Administradores Judiciales de 18 de octubre de 1993. Por último en los acuerdos de octubre de 1993, sobre exoneración del cumplimiento de las Ordenes de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, al referirse a la afectación de subvenciones cedidas al Tesoro Público, se indica su vinculación a la cancelación de la deuda con la Hacienda Pública. En definitiva se produjo una cesión en pago, en los acuerdos consentidos por la Administración, realizados en el seno de un procedimiento concursal, por lo que los acuerdos ejecutivos de la Administración, posteriores a la aprobación del Convenio General en la suspensión de pagos, eran improcedentes, de ahí que la resolución de la Dependencia Regional de Recaudación de la AEAT de 18 de octubre de 1996 fue ajustada al Ordenamiento Jurídico al anular los actos ejecutivos, lo que conlleva por las mismas razones la desestimación del presente recurso."

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la referida sentencia ha sido desestimado por sentencia de esta Sala, de la misma fecha que la presente.

NOVENO

Pero volviendo atrás hasta el año 1996, en junio de dicho año, formalizado el convenio de sociedad mixta hispano argentina, las sociedades hoy recurrentes solicitaron de la AEAT la expedición de las exoneraciones necesarias para proceder al cobro de la subvención, lo que les fue denegado en acuerdo de 23 de diciembre de 1997. Contra dicho acuerdo, las sociedades PESCAVEN I S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., interpusieron recurso de reposición, mediante escrito presentado en 21 de enero de 1998, en el que se exponía ya como una de las razones de impugnación, el contenido del Acuerdo de 27 de octubre de 1993, referido en el Antecedente cuarto de esta sentencia. Sin embargo, el recurso fue desestimado por Acuerdo de 25 de marzo de 1998, en el que, entre otros extremos, y con referencia a alegación indicada, se señalaba que "mediante este escrito se informaba a las citadas entidades sobre la legalidad vigente en materia de exoneraciones, legalidad, que, como se indicaba en dicho escrito se encuentra recogida en las OO.MM de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, las cuales regulan los requisitos para la concesión de ayudas y subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y a las cuales ha de adecuarse la actuación de la Hacienda Pública en esta materia. De ahí que, al tratarse de una mera comunicación informativa y no de un acto declarativo de derechos, no es procedente, como pretenden los recurrentes, la declaración de lesividad del mismo".

Contra la resolución del recurso de reposición, las sociedades interesadas, formularon reclamación económico-administrativa, alegando que la actuación de la Administración era contraria a sus propios actos e infringía el principio de "pacta sunt servanda", y que la iniciación de expediente de declaración de lesividad contra la resolución de 18 de octubre de 1996 no suponía la ineficacia ni la suspensión de los actos en cuestión, en tanto no se pronuncien sobre ambos extremos los órganos judiciales.

Con fecha 19 de octubre de 2000, el Tribunal Económico-Administrativo Central dictó resolución desestimando la reclamación interpuesta, manteniendo igualmente la tesis de la comunicación informativa respecto de lo que califica "enigmático escrito de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación de Andalucía de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de fecha 27 de octubre de 1993....".

DECIMO

D. Isacio Calleja García, Procurador de los Tribunales, en nombre de las entidades PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del TEAC a que acabamos de referirnos, antes la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, tramitándose el mismo por la Sección Séptima de dicho Organo Jurisdiccional bajo el número 1479/2000.

En el escrito de demanda, las entidades antes indicadas suplicaban se dictara sentencia declarando no conforme a Derecho la resolución del TEAC de 19 de octubre de 2000 y que "en consecuencia, se ordene al Director del Departamento de Recaudación para que emita y entregue la certificación de exoneración en cuanto a las obligaciones frente a la Seguridad Social en la forma demandada por Pescaven I, S.A. y Pescaven Dos, S.A., al amparo de las OO.MM. de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, para la tramitación del cobro de la ayuda económica por el Proyecto de Sociedad Mixta".

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, dictó sentencia en 25 de febrero de 2002, con la siguiente parte dispositiva: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de PESCAVEN I, S.A., y PESCAVEN DOS, S.A., contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 19 de octubre de 2000, a que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho. Sin hacer condena en costas."

DECIMOPRIMERO

La representación procesal de PESCAVEN I, S,A. y PESCAVEN DOS, S.A., preparó recurso de casación contra dicha Sentencia y luego de su admisión, lo interpuso, por medio de escrito presentado en este Tribunal, en 16 de mayo de 2002, en el que solicita se dicte sentencia estimando dicho recurso y con revocación íntegra de la sentencia impugnada, se declare: a) que deben retrotraerse todas las actuaciones judiciales recurridas al momento procesal de la apertura de la prueba, debiendo admitirse y practicarse la testifical propuesta; b) que el Director del Departamento de Recaudación de la AEAT está obligado a emitir y entregar las certificaciones de exoneración en cuanto a cumplimiento de las obligaciones de PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., frente a la Seguridad Social, al amparo de las OO.MM de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, para la tramitación del cobro de la ayuda económica, por el Proyecto de Sociedad Mixta tramitado por ambas.

DECIMOSEGUNDO

El Abogado del Estado, en escrito presentado en 11 de febrero de 2004, solicita la desestimación del recurso, con condena en costas a las entidades recurrentes.

DECIMOTERCERO

Habiéndose realizado señalamiento para votación y fallo del presente recurso para el día 25 de septiembre de 2007, por Providencia del 24 de septiembre de 2007, se suspendió el mismo, fijándose como nueva fecha la del 11 de marzo de 2008, en la que ha tenido lugar aquél acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida, en lo que interesa, tiene la siguiente fundamentación jurídica:

"SEGUNDO: En la demanda de este recurso invoca la parte recurrente, como motivos de impugnación, que el Departamento de Recaudación de la AEAT se comprometió a facilitar, en ejercicio de las facultades de las OO.MM. 25/4/86 y 25/11/87, el certificado de exoneración de las obligaciones frente a la Seguridad Social para que las sociedades pudieran tramitar el cobro de la subvención reconocida en cuanto a los buques Rosa Madre, Pescahuelva I y Pescahuelva III, por el proyecto de sociedad mixta, siendo ratificado el acuerdo por escrito de 27 de octubre de 1993; que la iniciación de un procedimiento de lesividad contra la Resolución de 18/10/96 no puede justificar el incumplimiento por parte de la Administración de sus propios actos; que la Resolución del TEAC infringe el principio general "pacta sunt servanda", los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

La pretensión deducida por las recurrentes se dirige a obtener la emisión de las certificaciones de exoneración en cuanto a las obligaciones frente a la Seguridad Social, con fundamento en las OO.MM. de 28/4/86 y 25/11/87, la primera de las cuales señala, en su disposición primera, que "será requisito para la concesión de ayudas y subvenciones, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, la acreditación por los beneficiarios de hallarse al corriente de sus obligaciones tributarias", si bien en la disposición cuarta se establece que "se autoriza a la Secretaría General de Hacienda para exonerar, parcial o totalmente, del cumplimiento de la presente Orden a subvenciones determinadas cuando su naturaleza, régimen o cuantía así lo aconsejen. La citada exoneración podrá condicionarse a la regularización de la situación tributaria de los perceptores de subvenciones en la forma que se determine en el acto de exoneración correspondiente." Por su parte, la O.M. de 25/11/87, sobre justificación del cumplimiento de las obligaciones de la Seguridad Social por beneficiarios de Subvenciones concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, tras establecer en su disposición primera que "será requisito para el pago de ayudas y subvenciones, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, el cumplimiento, por el beneficiario de las subvenciones, de sus obligaciones frente a la Seguridad Social", declara en su Disposición adicional

Segunda

"Quedan exoneradas de los requisitos establecidos en la presente Orden las subvenciones señaladas en la Resolución de 28 de abril de 1986 de la Secretaría General de Hacienda, o las que en el futuro puedan establecerse, conforme a la autorización contenida en el apartado 4 de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de abril de 1986."

Con base en dichas OO.MM., alega la parte actora que el Departamento de Recaudación de la AEAT se comprometió a facilitar el certificado de exoneración de las obligaciones frente a la Seguridad Social, para que pudieran tramitar el cobro de la subvención reconocida por el proyecto de sociedad mixta, compromiso que incumplió, denegando la expedición de dicho certificado.

TERCERO

Así pues, la cuestión se concreta en determinar si los órganos correspondientes de Hacienda vienen obligados a expedir el certificado solicitado, en virtud de un acuerdo o compromiso suscrito en tal sentido, como pretenden las sociedades recurrentes, que entienden que el escrito de fecha 27 de octubre de 1993 del Jefe de la Unidad Regional de Recaudación de la AEAT, según el cual, en relación con la ayuda financiera de la CEE, "en el momento en que por la Secretaría General de Pesca Marítima, la Comisión de las Comunidades Europeas o cualquier Organismo Nacional o Comunitario se exigiera certificación de estar al corriente en sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, se procedería a la exoneración prevista en las Ordenes Ministeriales de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987 al objeto de que las sociedades pudieran percibir la mencionada subvención", incorpora un compromiso vinculante para la Administración, y ello pese a que la subvención en cuestión no se afectaba a la cancelación de deudas con la Seguridad Social sino que había sido cedida al Banco Exterior de España.

El acuerdo de denegación del certificado de exoneración del cumplimiento de las OO.MM. citadas, sobre justificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social por beneficiarias de subvenciones concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, razonan que los acuerdos de exoneración de fecha 26/10/93 no constituyen transacción concursal particular y, por otra parte, condicionan la exoneración a la afectación al Tesoro Público de las subvenciones, para la cancelación de la deuda con la Hacienda Pública.

En los acuerdos de fecha 26 de octubre de 1993 se dice expresamente "...considerando las circunstancias especiales que concurren en dicha empresa y atendiendo al compromiso de la misma de ceder los importes que se perciban a la Hacienda Pública para el pago de las deudas pendientes...", refiriéndose dichos acuerdos a las subvenciones concedidas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, derivadas de la paralización definitiva, modalidad desguace, de los buques a que se refieren. Mientras que en el supuesto que ahora nos ocupa la subvención fue cedida al Banco Exterior de España, de manera que no se cumplía la condición que se había tenido en cuenta para la concesión de la exoneración en el supuesto anterior. De manera que no se puede entender que la Administración haya actuado contra sus propios actos, pues los supuestos no son iguales, ya que en el primer caso se preveía una modalidad de regularización tributaria, consistente en la cesión de la subvención a la Hacienda Pública, lo que no sucede en el segundo.

En cuanto al escrito de fecha 27 de octubre de 1993, no puede inferirse, de lo obrante en el expediente, que se contenga en él un compromiso frente a las entidades recurrentes, pues el escrito está suscrito por el Jefe de la Unidad Regional de Recaudación y no se dirige a las entidades solicitantes, de tal forma que ni por el órgano del que procede ni por su contenido puede entenderse que contenga un compromiso vinculante para la Secretaría General de Hacienda o para la Dependencia Regional de Recaudación frente a las sociedades interesadas.

La Administración tributaria tenía la facultad, pero no la obligación, de conceder la exoneración, siempre que lo aconsejasen la naturaleza, régimen o cuantía de la subvención, y, en el momento de resolver sobre la solicitud, el Director del Departamento de Recaudación valoró las circunstancias concurrentes y los intereses en conflicto, entendiendo que la concesión de la exoneración comportaba un grave perjuicio para los intereses públicos y que no concurrían los requisitos establecidos en las Ordenes Ministeriales en las que se fundamentaba la pretensión deducida. Por lo que la Sala entiende que la denegación del certificado de exoneración es ajustado a Derecho y no vulnera ninguno de los principios generales del Derecho invocados por la parte actora."

SEGUNDO

El recurso de casación se fundamenta en cuatro motivos: 1º) al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por entender que la sentencia impugnada ha infringido el artículo 24 de la Constitución, al haber denegado el Tribunal de instancia la práctica de la prueba testifical propuesta en período hábil, referida a quien fuera Letrado de las recurrentes, D. Manuel ; 2º) al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 3.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines, con personalidad jurídica única y del principio de unicidad de la actuación administrativa, tal como ha sido desarrollado por la jurisprudencia, así como de la doctrina de los actos propios; 3º) al amparo, del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, al infringirse en la sentencia los principios de buena fe y confianza legítima proclamados en el artículo 3.1 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el principio general de derecho, de que en situaciones dudosas, no puede beneficiarse de ello, aquél que hubiera ocasionado la oscuridad creadora de la duda; y 4º) al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, por infracción del principio general de "pacta sunt servanda" y específicamente, del artículo 1256 del Código Civil, en relación con el artículo 1285 del Código Civil.

TERCERO

De los motivos expuestos, nos referimos a los tres últimos que tratamos y resolvemos conjuntamente.

Como ha quedado señalado en los Antecedentes, el acuerdo del Jefe de la Unidad Regional de Recaudación, de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de Andalucía, de 27 de octubre de 1993, con relación a la subvención para la constitución de la sociedad hispano-argentina, señalaba:

"Esta subvención se encuentra cedida al Banco Exterior de España en su condición de acreedor hipotecario de los buques que se aportarán a la sociedad mixta. En el momento en que por parte de la Secretaría General de Pesca Marítima o de la Comisión de las Comunidades Europeas, o cualquier organismo nacional o comunitario, se exija certificación de estar al corriente en sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, la Hacienda Pública procederá a la exoneración prevista en las O.M. de 28 de abril y 25 de noviembre de 1987, al objeto de que las sociedades puedan percibir la mencionada subvención."

Pocas dudas puede ofrecer la lectura del acuerdo para determinar que en el mismo, tras reconocer que la subvención está cedida al Banco Exterior de España como acreedor hipotecario, concede un derecho a la exoneración en el momento en que por los órganos competentes se exija la certificación correspondiente.

Por ello, debe considerarse un error de calificación jurídica, sostener, como se ha hecho por los órganos resolutorios en la vía administrativa, que el referido acuerdo sea una mera comunicación informativa de la legalidad vigente en la materia.

El mismo error de calificación jurídica debe predicarse respecto de la sentencia impugnada que entiende que el escrito de 27 de octubre de 1993, no contenía un compromiso vinculante para la Administración, cuando claramente se deduce lo contrario de su lectura.

Pero es que además, debemos señalar que en Sentencia de esta misma fecha, ha sido desestimado el recurso de casación número 8005/2000, formulado por la Administración General del Estado contra la sentencia también desestimatoria, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en 31 de octubre de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 1707/98, en materia de declaración de lesividad, relativa a anulación de procedimiento de apremio como consecuencia de considerar que en los Acuerdos de octubre de 1993, que han quedado reflejados en los Antecedentes se alberga un compromiso transaccional con cesión "pro soluto" de las subvenciones concedidas para el desguace.

Es de resaltar que en el Fundamento de Derecho Quinto de la referida sentencia de instancia, que quedó transcrito en el Antecedente Octavo, se declara que "En cuanto a la existencia del convenio, queda patente en las resoluciones de octubre de 1993, el otorgamiento formal de exoneración del cumplimiento de las Ordenes de 28 de abril de 1986 y 25 de noviembre de 1987, realizada por el Director del Departamento de Recaudación de la AEAT, condicionada a la afectación al Tesoro Público de las subvenciones en favor de las entidades suspensas para la cancelación de la deuda que mantenían con la Hacienda Pública, así como la exoneración referida a la percepción de ayuda financiera de la CEE, para el proyecto de constitución de sociedad mixta en el sector pesquero..."

Por tanto, la sentencia de referencia entiende que la exoneración referida a la percepción de subvención por constitución de sociedad mixta en el sector pesquero, formaba parte de la existencia de un convenio que "queda patente en las resoluciones de octubre de 1993", sin perjuicio de que posteriormente se centre en el acto administrativo declarado lesivo, es decir el de 18 de octubre de 1996, dejando sin efecto el procedimiento de apremio seguido contra las entidades hoy recurrentes, llegando a la conclusión de que "En definitiva se produjo una cesión en pago, en los acuerdos consentidos por la Administración, realizados en el seno de un procedimiento concursal, por lo que los acuerdos ejecutivos de la Administración, posteriores a la aprobación del Convenio General en la suspensión de pagos, eran improcedentes, de ahí que la resolución de la Dependencia Regional de Recaudación de la AEAT de 18 de octubre de 1996 fue ajustada al Ordenamiento Jurídico al anular los actos ejecutivos, lo que conlleva por las mismas razones la desestimación del presente recurso."

Si no fuera suficiente con la apreciación de la prueba llevada a cabo en la sentencia de instancia indicada, acerca de la existencia de un proceso de negociación, ha de señalarse ahora que al unirse al ramo de la prueba de la parte actora, testimonio del recurso contencioso-administrativo número 1707/98 -correspondiente a la declaración de lesividad a la que hemos hecho referencia- figura a los folios 423 y ss, fotocopia de un fax cursado, en 27 de octubre de 1993, por la Dependencia Regional de Recaudación a Manuel, como representante de PESCAVEN, con el siguiente texto: "Conforme a la conversación telefónica mantenida, adjunto acompaño las modificaciones del documento de fecha 26 de octubre". Y en el documento adjunto figura el siguiente texto "Párrafo tercero. En el momento en que por parte de la Secretaría General de Pesca Marítima o de la Comisión de las Comunidades Europeas, o cualquier organismo nacional o comunitario, se exija certificación de estar al corriente en sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, la Hacienda Pública procederá a la exoneración prevista en las OO.MM. de 28 de abril y 25 de noviembre de 1987, al objeto de que las sociedades puedan percibir la mencionada subvención o ayuda financiera.". Y también figura unido a los autos, fotocopia de otro fax cursado, también en 27 de octubre de 2003, por la Delegación Especial en Andalucía de la Agencia Estatal Tributaria a "PESCAVEN ( Manuel )", adjuntando el texto de 27 de octubre de 1993.

De esta forma, el escrito del Jefe de la Unidad Regional de Recaudación, de 27 de octubre de 1993 -curiosamente formalizado al día siguiente de los acuerdos otorgando la certificación de exoneración para las subvenciones concedidas al desguace-, lejos de ser "enigmático", como lo califica el TEAC en su resolución, es no solo de claro significado, como antes dijimos, sino además de contenido plenamente coherente con el demostrado marco transaccional en el que se integra, no debiendo olvidarse que, tal como reconoce el TEAC en su resolución, la afectación de las subvenciones al desguace "colocó a la Hacienda Pública en una posición de acreedor privilegiado frente a los restantes, por lo que la lesividad del acuerdo del día 18 anterior era bastante relativa, pues no hay garantía alguna de que en vía ejecutiva se hubiere podido recaudar, al menos a corto plazo, una cantidad más elevada" (recuérdese que frente a una quita del 90% y un aplazamiento de 8 años para el pago del resto, la Hacienda Pública hizo efectivos el 40% de sus créditos).

Pero no solo cabe hablar de coherencia. Es que apreciada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, la existencia de transacción y cesión "pro soluto", y confirmada dicha apreciación por esta Sala, resultan consecuencia obligada de ello, tanto la extinción del procedimiento de apremio, como la expedición de la certificación solicitada.

Por ello, no es que estemos ante supuestos no iguales, como sostiene la sentencia impugnada, sino ante el anverso y reverso de un convenio transaccional que genera la consecuencia, por lo que ahora respecta, del compromiso de emisión de la certificación de exoneración, por otra parte obligada, al extinguirse la deuda.

Dicho lo anterior, no podemos aceptar la alegación del Abogado del Estado en el sentido de que el escrito de 27 de octubre de 1993 no contiene destinatario alguno y es un mero acto interno de la Administración, porque si no fuera suficiente el significativo dato obrante en los autos que acabamos de ofrecer acerca de la comunicación cursada al representante de PESCAVEN, ha de señalarse que el Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, al resolver, en 23 de diciembre de 1997, recurso de reposición contra el acto de denegación de la exoneración respecto de la subvención para la constitución de la sociedad hispano argentina, reconoce que la solicitud de dicha exoneración, formulada por las recurrentes en 24 de junio de 1997, se basaba en los siguientes hechos:

"(... )

  1. Escrito de 27 de octubre de 1993 del Jefe de la Unidad Regional de Recaudación de la AEAT según el cual, en relación con la solicitud de certificación de exoneración, "en el momento en que por parte de la Secretaría general de Pesca Marítima o de la Comisión de la CEE o cualquier organismo nacional o comunitario se exija certificación de estar al corriente en sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, la Hacienda Pública procederá a la exoneración prevista en las OOMM de 28-4-86 y 25- 11-87, al objeto de que las sociedades puedan percibir la mencionada subvención" (..). Difícilmente se podía alegar la existencia de dicho escrito si no había sido comunicado a las recurrentes.

La consecuencia de todo lo razonado no puede ser otra que la de la estimación de los motivos alegados.

CUARTO

Al admitir los motivos indicados, y sin necesidad de entrar en el estudio del primero de ellos, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo en el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate y ello no puede hacerse, sino estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., anulando la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 19 de octubre de 2000 y los Acuerdos del Director del Departamento de Recaudación de 23 de diciembre de 1997 y 25 de marzo de 1998 y reconociendo a las sociedades demandantes el derecho a que se les emita y entregue las certificaciones de exoneración en cuanto a las obligaciones frente a la Seguridad Social que fueron comprometidas en el escrito de Jefe de la Unidad Regional de Recaudación, de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de Andalucía, de 27 de octubre de 1993.

QUINTO

No procede la imposición de costas en el presente recurso de casación y en cuanto a las de instancia, cada parte abonará las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

PRIMERO

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por D. Isacio Calleja García, Procurador de PESCAVEN I,S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., contra la Sentencia de la Sección Séptima, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de febrero de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1479/2000, sentencia que se casa y anula. Sin costas.

SEGUNDO

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo nº 1479/2000, interpuesto por la representación procesal de PESCAVEN I, S.A. y PESCAVEN DOS, S.A., anulando la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de 19 de octubre de 2000 y los Acuerdos del Director del Departamento de Recaudación de 23 de diciembre de 1997 y 25 de marzo de 1998 y reconociendo a las sociedades demandantes el derecho a que se les emita y entregue las certificaciones de exoneración en cuanto a las obligaciones frente a la Seguridad Social que fueron comprometidas en el escrito de Jefe de la Unidad Regional de Recaudación, de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de Andalucía, de 27 de octubre de 1993. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias Ponce Manuel Martín Timón PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.