STS, 5 de Marzo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo núm. 1436/1996 y acumulados, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia de fecha 25 de mayo de 1999, por la que desestimó el recurso interpuesto por el Procurador D. José Luis Salas Rodríguez de Paterna, en nombre y representación de Compañía Mercantil CONSUELO NUÑEZ-FLORES MENCÍA, S.A., contra los acuerdos del Ministerio de Fomento de 4 de septiembre, 24 de abril y 21 de mayo, todos de 1996, sobre solicitud de cambio de uso de zona verde, sobre construcción de Estación de Servicio en p.k. 543,150 de la C.N. 430 y terminación de obras de dicha Estación.

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Mercantil CONSUELO NUÑEZ-FLORES MENCÍA, S.A., recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha tuvo por preparado mediante providencia de fecha 16 de junio de 1999 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de julio de 1999, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que se declarase haber lugar al mismo, casándose y anulándose la sentencia recurrida y se decidiera sobre las peticiones no resueltas por la sentencia de instancia de conformidad a la súplica de la demanda y por la que estimando los motivos segundo a octavo, se resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.

La Sala, por providencia de 26 de enero de 2001, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 28 de marzo de 2001 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 5 de abril de 2001, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se declarara no haber lugar al recurso y se impusieran las costas al recurrente.

Por providencia de fecha 9 de diciembre de 2003, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 24 de febrero de 2003, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Constituye el objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de mayo de 1999, que desestima los recursos contencioso- administrativos acumulados interpuestos contra las resoluciones del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha de 4 de septiembre de 1996, 24 de abril de 1996 y 21 de mayo de 1996, que se declaran ajustadas a derecho.

El primer motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, censura que la sentencia de la Sala de instancia impugnada incurre en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre dos de los recursos contencioso-administrativos presentados, registrados con los ordinales 117/97 y 1436/96, que tenían por objeto la impugnación del Acuerdo del Jefe de la Unidad de Carreteras de Albacete de 21 de mayo de 1996 y el Acuerdo del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha de 4 de septiembre de 1996, en el apartado quinto, que a la peticionaria del cambio de uso de zona verde en la estación de servicio construida en la carretera Nacional 430, Autovía de Levante, en el punto kilométrico 543,150 margen derecha, en el término municipal de Hoya-Gonzalo, en la provincia de Albacete, ordenaba la demolición y excavación hasta el terreno natural, siendo transportados sus materiales al vertedero, de la explanada adicional de 5 metros no prevista en el proyecto autorizado.

Debe rechazarse que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha incurra en incongruencia omisiva vulnerando el artículo 63 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa y el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Del examen de los fundamentos jurídicos y del fallo de la sentencia se desprende que el órgano jurisdiccional ha examinado para enjuiciar el sometimiento al principio de legalidad administrativa la resolución del Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras de Albacete de 21 de mayo de 1996, que reitera el reconocimiento de no conformidad de la terminación de las obras de construcción de la referida estación de servicio por no ajustarse en su ejecución al proyecto aprobado, por haber pavimentado el espacio que en el interior de la zona de afección estaba destinado a zona verde, y en la que se le ordenaba procediera al transporte al vertedero de la pavimentación realizada con zahorra artificial y la delimitación con bordillo de todo el contorno de la zona verde, que se reproduce en el Acuerdo del Jefe de la Demarcación de Carreteras de 4 de septiembre de 1996, que es consecuencia directa de la orden de reconstrucción de la zona verde, que se encuentra perfectamente delimitada e identificada en los planos del proyecto presentado por el interesado el 12 de enero de 1994, para restablecer la legalidad infringida.

La sentencia considera de forma expresa ajustadas a derecho las medidas acordadas por el Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras y por el Jefe de la Demarcación de Carreteras impugnadas por no adecuarse la construcción ejecutada al proyecto presentado e incumplirse lo establecido en el apartado 8 de las condiciones generales de la autorización, aunque el fallo hubiera debido ser objeto de aclaración porque incurre en error material cuando identifica los recursos contencioso-administrativos acumulados y las resoluciones administrativas impugnadas, que no alteran el pronunciamiento ni provocan indefensión.

El derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución, garantiza el derecho a obtener de los Tribunales de Justicia una resolución motivada fundada en derecho, que resuelva la controversia jurídica, de modo que el juez, como observa el Tribunal Constitucional en las Sentencias 125/1992 y 56/1996, incurre en incongruencia omisiva cuando no da respuesta a cuestiones planteadas que de haber sido consideradas en la decisión pudieran haber podido determinar un fallo distinto al pronunciado.

El derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales que garantiza el artículo 24 de la Constitución, engarzado en el derecho a la tutela judicial efectiva, y que constituye el marco constitucional integrador del deber del juez de dictar una resolución razonable y motivada que resuelva en derecho las cuestiones planteadas en salvaguarda de los derechos e intereses legítimos que impone el artículo 120 de la Constitución, exige como observa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/2001, de 12 de febrero, la exposición de un razonamiento suficiente, aunque no obligue al juez a realizar una exhaustiva descripción del proceso intelectual que le lleve a resolver en un determinado sentido ni le impone un concreto alcance o intensidad argumental en el razonamiento, de modo que el juez incurre en incongruencia cuando efectúa razonamientos contradictorios o no expresa suficientemente las razones que motivan su decisión, pero no cuando se pueden inferir de la lectura de la resolución jurisdiccional los fundamentos jurídicos en que descasa su fallo.

Conforme es doctrina de esta Sala, advertida en la sentencia de 10 de marzo de 2003 (R.C. 7083/1997) "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

La alegación de que la sentencia incurre también en incongruencia porque la denegación administrativa del cambio de uso de zona verde a zona pavimentada, no se funda en las previsiones o proyectos de ampliación o variación de la carretera, plasma una defectuosa técnica casacional, y carece de fundamento para ser examinada al amparo del motivo de casación establecido en el artículo 88.1 c) de la Ley procesal matriz de la jurisdicción contencioso-administrativa, al imputarse directamente la infracción del artículo 23.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, que debe articularse al amparo del artículo 88.1 d) de la referida Ley jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

El segundo motivo de casación que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en que el Tribunal al acordar por Auto tener por impugnados a los efectos procesales procedentes los documentos presentados por el Abogado del Estado con su escrito de conclusiones no acordando su inadmisión y su devolución a la parte, carece de relevancia casacional al no acreditarse que la Sala de instancia en la administración de las pruebas le haya causado indefensión material con menoscabo del derecho de defensa.

El derecho a utilizar los medios de prueba para su defensa que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución no confiere a la parte el derecho a la admisión y práctica de todas las pruebas propuestas, sino sólo de aquéllas que se consideren por el órgano judicial pertinentes, tras su examen mediante la expresión de un juicio razonado, no pudiendo invocarse lesión de este derecho si la admisión o inadmisión de una prueba propuesta se ha realizado sin seguir las reglas procedimentales, si no ha sido objeto de valoración por el juzgador o si no ha sido relevante para la modificación del sentido del fallo jurisdiccional

Debe asimismo desestimarse la prosperabilidad del tercer motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, porque la admisión por la Sala del escrito de contestación a la demanda presentado extemporáneamente por el Abogado del Estado, pero antes de haberse declarado por precluido el trámite en aplicación del artículo 121 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, no se ha acreditado que haya provocado indefensión a la parte actora.

El cuarto motivo de casación planteado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa considera que la sentencia de la Sala de instancia infringe el artículo 23.1 de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988 y el artículo 82 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por carecer la Unidad de Carreteras de competencia para ordenar la demolición de la zona pavimentada ejecutada en la construcción de la estación de servicio fuera de la zona de afección, por lo que no precisa de autorización administrativa.

La sentencia de instancia declara que la denegación de la ejecución del aparcamiento es conforme a derecho, al enclavarse en su mayor parte en el interior de la zona de afección definida en el artículo 23.1 de la Ley de Carreteras, con la argumentación que ésta Sala debe acoger, de ser irrazonable la pretensión de desagregar la zona pavimentada, que constituye un elemento esencial inherente a la prestación del servicio de expedición de carburantes, no siendo necesaria la creación de un área pavimentada conexa a la estación de servicio que permitiera la creación de la zona de recreo que, vinculada a la instalación de un establecimiento de restauración, supusiera la consolidación de un área de servicio, según se refiere en el fundamento jurídico cuarto en los siguientes términos:

a) Se alega que el aparcamiento está fuera de la zona de afección. De los documentos obrantes en el expediente se deduce que si bien una parte está fuera de dicha zona, otra está dentro, habiendo quedado acreditado que lo que figuraba como zona verde en el proyecto del interesado comenzaba a 95 m. del eje de la calzada derecha y terminaba a 124 m. desde dicho eje. Así se hace constar en el informe de fecha 3 de diciembre de 1996 del Ingeniero Jefe (folio 131). Según dispone el artículo 23.1 de la Ley de Carreteras, de 29 de julio 1988 n. 25 (RCL 1988/1655), la zona de afección se mide desde la arista exterior de la explanación a una distancia de 100 m., siendo evidente que los ramales de enlace que sirven para encauzar el tráfico por diferentes calzadas forman parte de la explanación, pues fueron expropiados por el Ministerio, ejecutados por él y son dominio público que facilitan el tráfico entre diversas calzadas. Los 100 m., de la zona de afección de la autovía, que han de medirse desde la arista exterior de la explanación, equivalen a 112 m., medidos desde la arista exterior de la calzada, comprobándose que dos terceras partes de la zona verde están dentro de la citada zona (folio 105).

b) Se indica que la simple pavimentación del terreno situado en la zona de afección no requiere licencia. Tampoco puede aceptarse dicha alegación porque, a tenor de lo dispuesto en el artículo 21.2 de la Ley de Carreteras, "para ejecutar en la zona de afección cualquier tipo de obras o instalaciones, fijas o provisionales, cambiar el uso o destino de las mismas (...), se requerirá la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de otras competencias concurrentes" (en el mismo sentido se expresa el artículo 83.1 del Reglamento). c) Se alega que ya existe autorización por la Comunidad Autónoma, argumento que no puede aceptarse, bastando con reiterar aquí lo dicho sobre la concurrencia competencial, y el diferente carácter que dicha autorización se refiere, en modo alguno relativa a la salvaguarda de la seguridad vial.

d) Se sostiene error del Jefe U.C. de Albacete, al entender éste que el proyecto iniciado preveía una zona verde en la parte posterior de la estación de servicio. Nuevamente, hemos de desestimar este motivo por varios motivos: primero, queda acreditado que con fecha 12-1-1994, el interesado solicita la construcción de una glorieta, la modificación de la traza del camino agrícola y la construcción de una zona verde en la parte posterior de la estación de servicio. En la demanda se reconoce (apartado VII) que se ha modificado el proyecto originario con lo cual las obras ejecutadas no pueden estar conformes con él. En efecto, se dice que "el particular tiene derecho a que se le modifique el proyecto presentado cuantas veces estime necesario y la Administración ha de autorizarlo si no es ilegal"; segundo, con fecha 19 de abril de 1996, la parte actora solicita, ante la falta de definición que el proyecto aprobado presenta respecto al grado de desarrollo de la zona verde posterior a las marquesinas, incluir en el plano de planta un mayor detalle de la zona verde, consistente en colocar una franja perimetral de 2 m. de ancho delimitada con bordillo recto y preparada para la plantación de césped. Asimismo se dispone de una isleta central y el resto de la zona se pavimenta con 14 cm., de zahorra artificial y un doble tratamiento artificial. Con este tratamiento de la zona, sostiene el recurrente, que se mejora suficientemente el movimiento de los vehículos pesados, por cuanto éstos en su desplazamiento por los puntos de suministro de gasóleo necesitan un sobreancho pavimentado que facilite sus maniobras, y que aminore por consiguiente los peligros derivados de trayectorias complicadas. Es decir, el actor pretende justificar su solicitud de cambio de zona verde a pavimentada y, después, niega que estuviese proyectada tal zona verde.

.

El quinto motivo de casación formulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que se fundamenta en que la denegación de la autorización de cambio de uso debe fundarse necesariamente en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera en un futuro no superior a diez años, en aplicación del artículo 23.2 y 4 de la Ley de Carreteras que es incongruente con el motivo de casación expuesto con anterioridad, debe igualmente desestimarse.

La exigencia de previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para efectuar en la zona de afección cualquier tipo de obras e instalaciones, cambiar el uso o destino de las mismas, que establece el apartado dos del artículo 23.2 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, está condicionada a preservar los intereses subyacentes en la delimitación de esta zona, vinculados al uso racional en la explotación y la defensa del conjunto de carreteras que integran el sistema viario y a la seguridad vial, y atender las demandas y las necesidades de los usuarios según refiere la Exposición de Motivos de la referida norma legislativa, y no exclusivamente, como pretende la defensa letrada de la parte actora, realizando una interpretación asistemática del apartado cuarto del artículo 23 de la Ley de Carreteras, a si el cambio de zona propuesto dificulta e interfiere los proyectos de ampliación o variación de las carreteras.

La Sala de instancia expone con acierto que las razones de protección de la seguridad vial y la obligación de que las obras de la estación de servicio se ejecuten según el proyecto presentado y las condiciones impuestas en la autorización, sin interrumpir ni dificultar la circulación por la carretera, que establece el artículo 71.4 del Reglamento General de Carreteras, impiden la legalización de la zona pavimentada.

Atendiendo a este razonamiento que refiere la sentencia de la Sala de instancia, debe rechazarse el motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción del artículo 70.2 de la Ley jurisdiccional, que imputa al Jefe de la Unidad de Carreteras haber incurrido en desviación de poder al ordenar la demolición y excavación de un foso junto al camino agrícola a más de 124 metros de la arista exterior de la calzada, y que el bordillo delimitador de la zona verde se construya mediante un bordillo elevado, con la finalidad, que se califica de "espúrea", de impedir el acceso al restaurante.

La Demarcación estatal de Carreteras de Albacete no ha incurrido en desviación de poder, que constituye un límite a la actuación de las Administraciones Públicas que preserva que el ejercicio de sus potestades no persiga fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, como refiere la sentencia impugnada en su fundamento jurídico quinto, al ampararse las resoluciones administrativas en la preservación de intereses públicos conectados a la protección de la seguridad vial y al cumplimiento de la Ley de Carreteras y del Reglamento General de Carreteras, ni ha conculcado la jurisprudencia de esta Sala sobre la aplicación de esta técnica de control de la actividad administrativa.

La Sala de instancia justifica con acierto cual es el interés público que persigue la Administración al ordenar la ejecución de un bordillo elevado que delimite la zona verde y evite su utilización como elemento diferenciador de un área de servicio, según se refiere en el fundamento jurídico quinto en éstos razonados términos:

En suma, se trata de evitar la creación de una zona de recreo que cumpla la función de área de servicio, tal y como la definen el artículo 2.8 de la Ley de Carreteras y 56 del Reglamento, sin reunir los requisitos de publicidad y concurrencia, que para las mismas se requieren a tenor de lo dispuesto en el artículo 62 del Reglamento. En el mismo sentido se ha expresado la sentencia de esta Sala, de fecha 2 de abril de 1998 (RJCA 1998/1452), denegando la autorización de construcción de hotel restaurante con conexión específica con la autovía, al considerar que la misma, al instalarse en las inmediaciones de una estación de servicio, constituiría un área de servicio, cuya formación le competía a la Administración del Estado y que, por mor del artículo 19 de la Ley, no podría ubicarse donde se pretendía.

.

Como refiere esta Sala en la sentencia de 30 de enero de 2004 (RC 6889/1998) la apreciación de desviación de poder implica la concurrencia de una causa ilícita reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo de la norma y el subjetivo propuesto por la Administración, que se aparta de aquél en ejercicio desviado de potestades administrativas y de modo contrario o incompatible con el interés general, cuya dificultad probatoria ha motivado que pueda deducirse de presunciones basadas en datos acreditados con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano, puesto que no puede fundarse en opiniones meramente subjetivas, ni en suspicacias, ni en conjeturas sin apoyo suficiente, ni en cábalas no fundamentadas de forma bastante.

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha no infringe el artículo 28 de la Ley de Carreteras, que establece que el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo puede limitar los accesos a las carreteras estatales y establecer con carácter obligatorio los lugares en los que tales accesos pueden construirse, ni los artículos 101 y 102 del Reglamento General de Carreteras que desarrollan este precepto legal, ni el artículo 68 del Reglamento General de Carreteras, que prescribe que salvo que se ubiquen en un área de servicio, los accesos a estaciones de servicio situados junto a la autopista, autovía o vía rápida se realizarán siempre a través de una vía de servicio, al declarar como hecho probado en su fundamento jurídico quinto, que, según se observa de la fotografía 21 del reportaje fotográfico aportado por la actora en periodo probatorio, la estación de servicio enlaza directamente con los ramales de entrada de Hoya-Gonzalo a través de una glorieta o rotonda, sin que exista entre medio área de servicio alguna, habiendo desaparecido con la construcción de la estación de servicio y la glorieta la vía de servicio que identificaba la parte recurrente, lo que motiva la desestimación del séptimo motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. SÉPTIMO.- El octavo motivo de casación articulado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que denuncia la incompetencia del Jefe de la Unidad de Carreteras para dictar las resoluciones de 24 de abril de 1996 y de 21 de mayo de 1996, en base al artículo 73.7 del Reglamento General de Carreteras, debe ser rechazado atendiendo al carácter de actos de mera inspección que tienen por objeto la comprobación de la ejecución de las obras de construcción de la estación de servicio, y que se inscriben en un iter procedimental complejo para servir de soporte a la resolución definitiva de declaración de conformidad de las obras, al aceptarse por la Sala la consideración jurídica que refiere la sentencia en su fundamento jurídico tercero en los siguientes términos:

Se invoca también la falta de competencia del Jefe de la Unidad de Carreteras de Albacete para denegar la conformidad de las obras al proyecto, bajo el argumento de que la delegación se otorgó al Jefe de Demarcación.

Esta alegación no puede prosperar dado que en la autorización de construcción de estación de servicio, de 17 de diciembre de 1991 (doc. 1), la Dirección General de Carreteras dispone, de un lado, en la condición general n. 6, que no podrá abrirse a la explotación la estación de servicio sin que la Unidad de Carreteras haya reconocido de conformidad el replanteo de las obras y la terminación de éstas en lo que concierne al cumplimiento de estas condiciones, y, de otro lado, las condiciones 8ª, 9ª y 10ª de dicha autorización atribuyen a la Unidad de Carreteras la vigilancia de las obras.

.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Compañía Mercantil CONSUELO NUÑEZ-FLORES MENCÍA, S.A. contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de mayo de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1436/1996; con imposición de las costas procesales causadas en este recurso a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.