STS, 6 de Julio de 2005

Ponente:RODOLFO SOTO VAZQUEZ
Número de Recurso:169/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución: 6 de Julio de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ESTABLECIMIENTOS SANITARIOS. AUTORIZACIÓN. DECRETO. Tanto la Ley General de Sanidad como la de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud , básicas en la materia, autorizan al Gobierno para dictar las disposiciones complementarias que sean precisas sobre calificación, registro y autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, tema que constituye el objeto explícito del R.D. 1.277/03, y que desde luego no constituye materia idónea para ser reglada mediante ley formal. Se desestima la demanda. Se desestima la apelación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Julio de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso Contencioso-Administrativo directo interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE ENFERMERIA DE VALENCIA, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Katiuska Marín Martín, contra el Real Decreto 1277/03, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia por ministerio de la Ley.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 17 de diciembre de 2.003 por la representación procesal del Colegio Oficial de Enfermería de Valencia se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso- administrativo directo contra el Real Decreto 1277/03, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios.

Mediante escrito de 26 de abril de 2.004 por la Procuradora Doña Katiuska Marín Martín en representación del Colegio Oficial de Enfermería de Valencia se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, se dicte Sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre o, en su defecto, de no admitirse íntegramente esta pretensión, la nulidad del artículo 1.1. a) y el apartado referente a todo el catalogo de la oferta asistencial del Anexo II del citado Reglamento.

SEGUNDO

En 17 de junio de 2004 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, previos los trámites de Ley, dicte Sentencia por la que sea desestimado el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Enfermería de Valencia contra el Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho.

TERCERO

No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba en el presente recurso, se dió traslado a las partes para que presentaran sus respectivos escritos de conclusiones. Evacuado dicho trámite y tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalosé el día veintinueve de junio de dos mil cinco para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La impugnación que el Colegio Oficial de Enfermería de Valencia hace del R.D. 1.277/03 se basa en cuatro argumentos, de los cuales dos de ellos pueden inscribirse dentro de los motivos de carácter formal. Su análoga naturaleza permite el estudio conjunto de los mismos.

Se alega en primer lugar que el R.D. mencionado excede de la habilitación legal concedida por la Ley General de Sanidad, desde el momento en que su artículo primero indica que tiene por objeto regular las bases generales del procedimiento de autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, siendo así que el artículo 29 de la Ley precitada únicamente se refiere a los "centros y establecimientos sanitarios", de suerte que el concepto de "servicios" cuya definición -artículo 2º- los configura como unidad asistencial con organización diferenciada y dotada de los recursos técnicos y profesionales capacitados, es extraño a la habilitación otorgada por la Ley de 25 de abril de 1.986.

Y en segundo término se aduce que resulta irregular la pretensión de dotar de carácter básico al R.D. referido (Disposición Final Primera, con las contadas excepciones que estipula), puesto que la regulación que establece excede del contenido meramente técnico y no se acomoda a la necesidad de que la normativa básica a que se refiere el artículo 149.1 de la Constitución revista el carácter de ley formal.

Ninguno de ambos argumentos pueden ser estimados.

Este Tribunal ignora por qué razón la actora pretende limitar el carácter complementario y de desarrollo normativo del R.D. 1.277/03 a la Ley de 25 de abril de 1.986, y en concreto a su artículo 29. La simple lectura del preámbulo del mismo, incluso de sus primeros párrafos, ya pone de manifiesto que el reglamento impugnado se propone desarrollar y complementar dos disposiciones con carácter de ley formal: la ya mencionada General de Sanidad y la Ley 16/03, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, que precisamente regula con carácter básico las garantías mínimas de seguridad exigibles para la regularización y autorización, por parte de las Comunidades Autónomas, de la apertura y puesta en servicio de centros, servicios y establecimientos sanitarios en su respectiva demarcación territorial. Añadiéndose en el párrafo tercero del mismo preámbulo, que constituye la finalidad del R.D. 1.277/03 la regulación de las bases de autorización de dichos centros, servicios y establecimientos sanitarios de conformidad con lo preceptuado en las Leyes de 25 de abril de 1.986 y 28 de mayo de 2.003.

Luego, es evidente que ningún exceso de habilitación legal se produce por el motivo invocado.

Tampoco puede llegar a comprender esta Sala a que tipo de doctrina constitucional se refiere la actora cuando alega que ésta no reconoce que se pretenda dotar de carácter de normativa básica en la materia que regula al Real Decreto cuestionado. Ciertamente que el argumento se formula en términos absolutamente genéricos, sin descender con el debido detalle al caso que nos ocupa; pero, de todas formas, lo cierto es que la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta Sala han reconocido en muchas ocasiones el carácter básico -a los efectos del artículo 149.1 de la Constitución- de disposiciones que adoptan la forma de Real Decreto, siempre que se ajusten a los requisitos que en este caso, precisamente, concurren.

En efecto: refiriéndonos únicamente a la doctrina constitucional que sirve de término de contraste a la demandante, la noción de legislación básica a que se refiere el artículo 149 ha de ser entendida en sentido material, no siendo absolutamente necesario que revista el carácter de ley formal cuando: a) bien careciendo de legislación postconstitucional sobre el tema, el Gobierno regule una materia básica, siempre que de la legislación preconstitucional pueda inferirse claramente cuales sean las bases establecidas sobre la misma (S. 32/83); b) bien cuando existiendo normas postconstitucionales que definan lo que resulta básico sobre una materia determinada, la posterior regulación complementaria por vía de reglamento viniese autorizada en virtud de una habilitación legal y esa posterior regulación se refiera a un aspecto de dicha materia cuya naturaleza haga inadecuada e innecesaria su regulación en virtud de ley formal (SS 77/85 y 203/03).

Tanto la Ley General de Sanidad (artículo 29.2) como la de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (Disposición Final 5ª), básicas en la materia, autorizan al Gobierno para dictar las disposiciones complementarias que sean precisas sobre calificación, registro y autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, tema que constituye el objeto explícito del R.D. 1.277/03, y que desde luego no constituye materia idónea para ser reglada mediante ley formal.

SEGUNDO

El tercer argumento en pro de la anulación del R.D. o, subsidiariamente, del artículo 1.1.a y del catálogo de la oferta asistencia del Anexo II del mismo, es de carácter netamente apodíctico: según la actora el reglamento impugnado contraviene la exigencia de reserva de ley establecida en el articulo 36 de la Constitución con respecto al ejercicio de las profesiones tituladas. Y ello es así, porque aunque reconoce que aparentemente se dirige a establecer un procedimiento de autorización administrativa para el establecimiento y regulación de centros, servicios y establecimientos sanitarios por las Comunidades Autónomas, la clasificación, denominación y definición común de todos los centros sanitarios públicos o privados y el Catálogo y Registro General de los mismos (artículo 1.1.), afirma, sin embargo, que el Anexo II del mismo entra de lleno en los límites del ejercicio de las profesiones sanitarias, cuya regulación está reservada a las normas con rango de ley.

No basta con convertir estos escuetos términos en el apoyo legal del motivo. Al no especificar que concretos extremos el Anexo II incurre en el exceso denunciado, este tercer argumento ha de ser igualmente desechado; si bien consideraremos el tema específico referente a dicho Anexo al tratar del último motivo de impugnación, referido, más específicamente, a la quiebra que ocasiona en la naturaleza reglada de la autorización administrativa y limitación que supone para las atribuciones profesionales de los enfermeros.

TERCERO

La cuarta causa de impugnación del R.D. viene a recoger sustancialmente las observaciones formuladas por el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería, en la página 407 del expediente administrativo, con motivo del trámite de audiencia otorgado en la tramitación de dicha disposición.

En primer lugar se reprocha la delimitación que se hace de las funciones profesionales del enfermero, situándole bajo la supervisión de otro profesional y con sometimiento a éste, y se citan hasta cuatro ejemplos referidos a las Unidades Asistenciales contempladas en el Anexo II, cuya anulación en bloque se solicita incluso con carácter subsidiario a la del R.D. en general, pese a que el Anexo se refiere a un total de 102 Unidades Asistenciales.

Pues bien: no se alcanza en absoluto que relación guarda el reproche que se formula a las Unidades nº 2 (enfermería) y nº 3 (enfermería obstétrico-ginecológica), que se refieren, respectivamente, al desarrollo de las funciones y actividades de las que el personal de enfermería es responsable a tenor de su titulación, y a la responsabilidad de las matronas en cuanto a las atenciones que han de prestarse a la mujer con motivo del embarazo, parto y puerperio, así como al recién nacido. Ninguna relación médico-enfermería se establece en las mismas.

En cuanto a las Unidades 65 y 81 ("hospital de día" y "extracción de sangre para donación"), el Anexo II define a la primera como aquella donde bajo la supervisión de un médico especialista se lleva a cabo el tratamiento o el cuidado de los enfermos que, debiendo ser sometidos a diagnóstico o tratamiento que puedan requerir durante un período corto asistencia médica o de enfermería, no precisan de internamiento hospitalarios. La segunda se conceptúa como aquella en la que se verifican extracciones de sangre por personal de enfermería bajo la responsabilidad de un médico, sea en salas publicas, privadas o incluso en un vehículo.

Ninguno de los apartados indicados puede considerarse que limite, constriña o minusvalore las funciones profesionales de los enfermeros titulados.

El objeto del R.D. que ahora consideramos se circunscribe a formular las definiciones precisas para encuadrar lo que se considera como centros, servicios o establecimientos sanitarios y los profesionales que en ellos desempeñan su labor, sin que en absoluto afecte al campo de la competencia profesional que a estos últimos corresponde, como explícitamente se afirma en el preámbulo y en el artículo 1.4 del mismo.

Por otra parte resulta, por lo menos, infundado pretender que de los dos únicos conceptos definitorios en los que conjuntamente se menciona a médicos y enfermeros pudiese desprenderse que en ellos se establece una merma de las facultades profesionales que corresponden estos últimos, cuya definición y ámbito de competencia vienen establecidas en la Ley 44/ 03, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (artículo 7.2 a) en el sentido de atribuirles la dirección, evaluación y prestación de los cuidados de Enfermería orientados a la promoción, mantenimiento y recuperación de la salud, así como a la prevención de enfermedades y discapacidades.

Pero el considerar como responsable último al médico, licenciado sanitario, en los servicios de extracción de sangre, o el establecer la supervisión del mismo en la asistencia que hayan de recibir quienes, aun en los casos de breves estancias hospitalarias, requieran cuidados médicos o de enfermería, no solamente no menoscaba las competencias profesionales de los diplomados en esta última especialidad, sino que entra directamente en las competencias atribuidas a los licenciados sanitarios en medicina (artículo 6.1 y 6.2.a) de la misma Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias), que comprenden la indicación y realización de las actividades la prevención, restablecimiento y atención integral de la salud de todo paciente, así como el diagnóstico, tratamiento, terapéutica y rehabilitación de los mismos.

No se trata por tanto de establecer una relación de subordinación jerárquica que disminuya o coarte la libertad de actuación de los diplomados en enfermería en cuanto al campo de actuación que les es propio, sino de reconocer la responsabilidad que en la supervisión del diagnóstico, tratamiento y terapéutica del paciente corresponde a los técnicos sanitarios de grado superior atendiendo a la ocurrencia de posibles eventualidades patológicas para cuya resolución se encuentran más calificados, cuando no la necesidad de una consideración integral y personalizada del diagnóstico y terapéutica aplicables.

CUARTO

Tampoco es cierto que la aceptación de lo regulado en la Unidad Asistencial 101 suponga quebrar el principio de autorización administrativa y convierta en meramente discrecional la habilitación para el ejercicio de las llamadas "terapias no convencionales". Lo que el apartado correspondiente supone no es otra cosa que la consideración del ejercicio terapéutico por medios no convencionales (acupuntura, homeopatía y similares), atribuyendo a un profesional licenciado en medicina la responsabilidad de la corrección del tratamiento empleado, sin alterar ni suponer titulaciones o capacidades para el ejercicio de esa terapia no convencional, ni trazar pautas para su ejercicio.

Finalmente, no puede ser objeto de consideración lo alegado con referencia a la escasa oportunidad del R.D. 1.277/03 a la vista de la próxima regulación de las especialidades de enfermería que se anuncia. La misión de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo no es juzgar de la mayor o menor oportunidad de los actos que se someten a su conocimiento, sino de su conformidad o disconformidad con el Derecho.

QUINTO

No hay méritos para hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el R.D. 1.277/03, de 10 de octubre, por ser dicha disposición conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.