STS, 3 de Junio de 2003
| Ponente | D. Antonio Martí García |
| ECLI | ES:TS:2003:3796 |
| Número de Recurso | 1234/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 1234/99, interpuesto por la Diputación General de Aragón, que actúa representada por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra la sentencia de 14 de diciembre de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 289/95, en el que se impugnaba el Decreto 237/94 de 28 de diciembre, de la Diputación General de Aragón, que regula la autorización para la creación, modificación, traslado y cierre de centros, servicios y establecimientos sanitarios.
Siendo parte recurrida, el Colegio de Médicos de Zaragoza, que actúa representado por el Procurador D. Juan Carlos Estévez y Fernández Novoa.
Por escrito de 8 de marzo de 1994, el Colegio de Médicos de Zaragoza, interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Real Decreto 237/94 de 28 de diciembre, de la Diputación General de Aragón, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 14 de diciembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor:" PRIMERO.- Estimar el presente recurso contencioso administrativo nº 289/95 y declarar la nulidad del Decreto 237/1994, de 28 de diciembre de la Diputación General de Aragón, por el que se regula la autorización para la creación, modificación, traslado y cierre de centros, servicios y establecimientos sanitarios. SEGUNDO.- No hacer especial imposición de las costas procesales".
Una vez notificada la citada sentencia, la Diputación General de Aragón, por escrito de 11 de enero de 1999, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 21 de enero de 1999, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa se case la sentencia recurrida, en base a los siguientes motivos de casación:"PRIMERO.- Planteamiento del recurso. SEGUNDO.- Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de reglamentos autonómicos. TERCERO.- Infracción del artículo 35.1.40 del Estatuto de Autonomía de Aragón."
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación, alegando en síntesis, que el Decreto impugnado es un Reglamento Ejecutivo, y que conforme a la reiterada doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, su aprobación exigía el dictamen previo del Consejo de Estado, como adecuadamente señala la sentencia recurrida.
Por providencia de 20 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el día veintisiete de mayo del año dos mil tres., fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el Decreto 237/94 impugnado, valorando en su Fundamento de Derecho Tercero, lo siguiente: "TERCERO.- De acuerdo con los criterios que anteceden la única conclusión posible en el supuesto enjuiciado es la declaración de nulidad de la disposición general controvertida. En efecto, el preámbulo del Decreto impugnado se expresa en los siguientes términos: "El Estatuto de Autonomía de Aragón, en su art. 35.1.20, atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de sanidad e higiene, así como la potestad legislativa, normativa y la función ejecutiva en el ejercicio de dicha competencia; asimismo, el art. 36.1.e) establece la capacidad de desarrollo legislativo y la ejecución, en el marco de la legislación básica, en materia de coordinación hospitalaria en general incluida la de la Seguridad Social. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, constituye la respuesta normativa básica al mandato constitucional sobre protección de salud, desarrollando entre otros, dos principios fundamentales, el primero relativo al concepto positivo de salud establecido como derecho antes que privilegio, siendo un bien del individuo y de la Comunidad cuya protección compete a los poderes públicos. El segundo principio se refiere al modelo previsto por la Ley General de Sanidad, constituido por el protagonismo de las Comunidades Autónomas, como Administraciones suficientemente capaces y con la necesaria perspectiva territorial, en el ámbito sanitario. Surge así, el Sistema Nacional de la Salud, concebido como el conjunto de los servicios de salud de las distintas Comunidades Autónomas, cuya responsabilidad y gestión se atribuye a éstas. En concreto el art. 29 de la referida Ley 14/1986, exige autorización administrativa previa para la instalación, funcionamiento y modificaciones de los centros y establecimientos sanitarios, cualesquiera que sea su nivel y categoría o titular". Previamente, según consta en el expediente, se emitió informe por el Letrado Jefe de la Asesoría Jurídica de la DGA en el que, entre otros extremos, se dice: "2.- La Ley 14/86.... constituye la norma básica en la materia cuyo desarrollo y ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón. De manera especial debe tenerse en cuenta el Capítulo V.... del Título Primero... donde el art. 29 exige autorización administrativa previa para la instalación, funcionamiento y modificaciones de los centros y establecimientos sanitarios, cualquiera que sea su nivel y categoría o titular....". A su vez, el art. 2 de la citada Ley 14/86 previene: "1.- Esta Ley tendrá la condición de norma básica en el sentido previsto en el art. 149.1.6. de la Constitución y será de aplicación a todo el territorio del Estado, excepto los arts. 31.1.b) y c), y 57 a 69, que constituirán derecho supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que hayan dictado normas aplicables a la materia qué en dichos preceptos se regula. 2.- Las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo y complementarias de la presente Ley en el ejercicio de las competencias que les atribuyen los correspondientes Estatutos de Autonomía". Queda patente con lo anterior que el Decreto que se impugna, en el que se introducen importantes modificaciones respecto del Decreto 1/1987, de 14 de enero, esencialmente referidas a la regulación de las consultas profesionales médicas, es manifestación de la potestad reglamentaria de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de las competencias que jurídicamente le pertenecen y que, en particular, responde a la necesidad de desarrollo de la indicada norma básica, con rango de ley. Se trata, por tanto, de un reglamento ejecutivo de una norma básica que precisa para su elaboración del dictamen del Consejo de Estado, tal y como se desprende de los artículos de inicial referencia y de la doctrina del Tribunal Supremo reseñada, de manera que su omisión, determina un pronunciamiento de nulidad como se ha anticipado, que hace innecesario entrar a considerar otros defectos de procedimiento, también alegados en la demanda, así como los diversos argumentos que la parte demandante expone desde al perspectiva de la legalidad material, solución esta que coincide con la adoptada por la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1.992 (ARZD. 622/92) en la que declara la nulidad, por idéntico motivo, de un Decreto autonómico dictado sobre consultas médicas privadas, en desarrollo de la citada Ley 14/86. Sin que el pronunciamiento de nulidad que se adopta encuentre obstáculo en la alegación de la parte demandada en el sentido de que el Decreto 237/94 es una norma de desarrollo de la Ley de las Cortes de Aragón 2/1989, de 21 de abril, del Servicio Aragonés de la Salud, ya que aunque así fuera también sería preciso el dictamen previo del Consejo de Estado, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo asimismo citada".
En el primer motivo de casación, la parte recurrente, al amparo del apartado d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se limita a señalar la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de los reglamentos autonómicos y a continuación, en los apartados A) a E), cita respectivamente las sentencias de 24 de noviembre de 1989, 5 de mayo de 1992, 7 de mayo de 1992, 21 de enero de 1992 y 25 de octubre de 1994, del Tribunal Supremo, que según refiere, declaran, bien, el carácter voluntario del dictamen del Consejo de Estado cuando se trata de materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, bien, que insisten en la generalización de la dispensa del requisito del dictamen del Consejo de Estado, cuando se trata de Reglamentos dictados por las Comunidades Autónomas, sobre materias reguladas por normas no estatales de su exclusiva competencia, o incluso que, no estiman preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los reglamentos regionales que viniesen a completar una Ley Básica del Estado.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
De una parte, porque, en este recurso de casación, esta Sala ha de partir de que el Decreto impugnado tiene el carácter de reglamento ejecutivo de una norma básica, ya que así lo ha calificado, la sentencia recurrida con toda clase de argumentos, motivos y razones, y la parte recurrente, no solo no ha cuestionado esa calificación que hace la sentencia recurrida, sino que en su exposición parece aceptarlo, cuando invoca, para defender su tesis, la doctrina del Tribunal Supremo relativa a la no exigencia de dictamen del Consejo de Estado, cuando se trata de los Reglamentos dictado por las Comunidades Autónomas en materia de su competencia. Y de otra, porque partiendo de esa realidad de que el Decreto impugnado es un reglamento ejecutivo dictado, entre otros, en desarrollo de la Ley General de Sanidad, Ley 14/86, es claro, que la reiterada jurisprudencia de esta Sala, exige, como la sentencia recurrida refiere, el dictamen previo del Consejo de Estado, bastando citar al respecto las sentencias del Tribunal Supremo, de 23 de noviembre de 1999, , 20 de diciembre de 1999, 17 de enero de 2000, 7 de marzo de 2000, 30 de septiembre de 1999, 23 de enero de 2001, 25 de febrero de 2002, 13 de noviembre de 2001, 4 de mayo de 1999, 25 de mayo de 1999 y 2 de enero de 2002, todas ellas posteriores a las que ha citado el recurrente, y que rectificando en parte la doctrina anterior, en base entre otras a las sentencias del Tribunal Constitucional 56/90 de 29 de marzo y 204/92 de 26 de diciembre, exigen el dictamen del Consejo de Estado, cuando se trata de reglamentos ejecutivos de las Comunidades Autónomas, dictados en desarrollo de una norma estatal, o, incluso en desarrollo de una norma autonómica, a salvo, claro está, del supuesto en que las Comunidades Autónomas, en virtud de su potestad de autoorganización tengan un órgano consultivo semejante, que no es el supuesto de autos.
Y por todo ello no se puede aceptar, que la sentencia recurrida, haya infringido, como se alega, la doctrina jurisprudencial cuando exige el dictamen previo del Consejo de Estado para la elaboración de un reglamento ejecutivo en desarrollo de una norma estatal, Ley 14/86, General de Sanidad, por parte de una Comunidad Autónoma que no tiene órgano consultivo semejante al Consejo de Estado.
En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88 del apartado d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 35.1.40 del Estatuto de Autonomía, alegando que: "El artículo 35.1.40 del vigente Estatuto de Autonomía de Aragón atribuye a nuestra Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de sanidad e higiene. Y en el art. 35.2 se dispone que: " en el ejercicio de estas competencias corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva, que ejercerá respetando lo dispuesto en los artículos 140 y 149.1 de la Constitución y en el presente Estatuto".
Y procede rechazar tal motivo de casación.
Pues además de que el Decreto impugnado se dicta en desarrollo de la Ley 14/86, como refiere la sentencia recurrida y no se ha cuestionado y además se desprende de la propia lectura del Decreto, en todo caso no tiene incidencia alguna, como la propia sentencia recurrida refiere el artículo 35 citado, pues conforme a la jurisprudencia citada, incluso en el caso de que se trata de un reglamento ejecutivo dictado en desarrollo de una norma autonómica de la Comunidad Autónoma ha de solicitar el dictamen previo del Consejo de Estado para la validez de tal reglamento, como así expresamente además lo ha declarado esta Sala, en sentencias de 17 de diciembre de 1995, en la de 25 de febrero de 2002, recaída en el recurso de casación 117/96, dictada en recurso extraordinario de revisión, y en la de 30 de octubre de 1999, recurso 1523/95, que recoge doctrina anterior, y confirma el nuevo criterio que pone fin a las vacilaciones anteriores.
Las valoraciones anteriores obligan, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la Diputación General de Aragón, que actúa representada por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, contra la sentencia de 14 de diciembre de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 289/95, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Antonio Martí García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el mismo día de la fecha.
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