STS, 17 de Junio de 2003

PRO. MIR. FIR. DE OURENSE (Asociación para la Defensa de los Médicos y Farmacéuticos Internos Residentes de Ourense) interpuso el 19 de noviembre de 1999 recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista.

Por medio de otrosí se solicitó la suspensión de la vigencia del citado Real Decreto, la cual fue denegada mediante auto de 17 de julio de 2000, confirmado en súplica por otro de 2 de noviembre de 2000.

Se han personado en concepto de demandados Asociación de Médicos Especialistas con Formación MIR (ASEFMIR), Asociación de MESTHOS de les Illes Balears (AMIB) y Asociación Hipócrates 96.

En el escrito de demanda se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Bajo el epígrafe de «hechos»

El recurso sostiene que el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista, publicado en el Boletín Oficial del Estado el 25 de septiembre de 1999 no es conforme a derecho.

Realiza a continuación un examen del Título de Médico Especialista vía «MIR», de su naturaleza, vías de acceso, derechos que otorga y diferencias con los mal llamados «MESTOS».

Entre otros aspectos, se destaca que en 1984 para coordinar y uniformar el elenco de vías de acceso al Título Especialista se creó la vía de acceso única y común denominada MIR mediante Real Decreto 127/1984. Tras un examen teórico-práctico tipo oposición de carácter estatal el residente sigue un plan específico y reglado de formación sometido a evaluaciones continuadas periódicas, superado con éxito el cual accede al título de Médico Especialista. Este complejo sistema formativo hace de los residentes unos especialistas con un altísimo grado de profesionalidad.

Al margen de este sistema de acceso quedan los licenciados que no se han presentado a la oposición o bien aquellos que no han superado la citada prueba, los cuales pertenecen al colectivo de los mal llamados MESTOS (Médico Especialista sin Titulación Oficial). Los MESTOS pueden definirse como aquellos licenciados en Medicina y Cirugía que, al margen de la vía de acceso legalmente prevista en el Real Decreto 127/1984 y sin tener el título de especialista, han accedido a un puesto del sistema público de salud mediante contratación discrecional y directa por parte de la Administración en situaciones de necesidad urgente o amparándose en relaciones familiares de amistad o confianza.

El nivel de experiencia y profesionalidad de este colectivo es abrumadoramente inferior al de los especialistas vía MIR. Se da la paradójica situación en que los MIR se ven abocados al paro forzoso al estar ocupadas muchas de esas plazas por médicos no especialistas contratados directamente por la Administración.

Efectúa también un análisis histórico de la cuestión haciendo referencia a los antecedentes normativos del Real Decreto impugnado y al enquistamiento del problema de los MESTOS en el sistema sanitario español. Destaca, entre otros aspectos, que son ya tres las ocasiones en que la Administración ha facilitado al colectivo de MESTOS integrado en el sistema público de salud el acceso de forma excepcional al título de médico especialista. Tras el Real Decreto 127/1984 fueron dos las normas que posibilitaban dicho acceso excepcional (Real Decreto 1776/1994, de 5 de agosto, y Real Decreto 931/1995, de 9 de junio).

Sin embargo, estas normas daban cobertura legal a situaciones nacidas con anterioridad al Real Decreto 127/1984, mientras que el Real Decreto ahora impugnado da cobertura legal a situaciones nacidas con posterioridad y producidas al margen de lo dispuesto en el citado Real Decreto 127/1984.

Los destinatarios del Decreto impugnado accedieron a sabiendas de que su situación dentro del sistema era interina y provisional, conscientes de que no estaban formándose para convertirse en especialistas.

La Administración ha amparado durante este tiempo una situación que supone un riesgo constante para la salud de los ciudadanos, incumpliendo el artículo 43 de la Constitución, al ser incapaz de garantizar que la calidad de la asistencia recibida de los no especialistas sea la expresamente prevista en la ley.

Se refiere a continuación al procedimiento de acceso al título según el Real Decreto recurrido y a la vulneración de principios generales del Derecho.

El procedimiento de acceso excepcional es mucho más sencillo que el previsto para los MIR, está exento de cualquier atisbo de ánimo selectivo y se limita a facilitar un simple mecanismo de verificación de expedientes y cualificación profesional de determinados médicos que llevan ya un mínimo de cinco años desempeñando labores asistenciales dentro del sistema público de salud.

Dado que el acceso a puestos en el sistema nacional de salud queda reservado y condicionado a la posesión del Título de Especialista, la norma recurrida afecta gravemente al principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos.

Al margen de la oportunidad de la norma y de la necesidad de dotar a los conocimientos de estos médicos de un respaldo legal que les permita seguir desempeñando labores asistenciales, la forma elegida por la Administración vulnera derechos y principios generales del Derecho, tales como el de igualdad y generalidad de la norma y se aparta de la trayectoria normativa anterior relativa a la expedición de títulos.

No se trata de enjuiciar la oportunidad o necesidad de la regulación, sino la infracción de los principios de igualdad, de generalidad de la norma, de protección de la salud y de interdicción de la arbitrariedad.

Bajo el epígrafe «fundamentos de derecho».

En los fundamentos primero a quinto se refiere a la competencia, legitimación, admisibilidad del recurso, procedimiento y costas, las cuales deberán imponerse a la Administración demandada si la Sala entiende que ha sostenido su acción con mala fe o temeridad.

Arbitrariedad formal de la norma: falta de motivación razonable o de justificación de la norma. Perversión de la finalidad última de la norma: la preservación de la salud de los ciudadanos. Derechos adquiridos por los MESTOS y necesidad de cobertura legal.

La finalidad de la norma es dar solución a los problemas personales de un colectivo de profesionales que no pueden seguir manteniéndose en las situaciones de hecho en las que accedieron a los puestos de trabajo, pero sin garantizar que los ciudadanos van a recibir una atención médica de personas formadas con arreglo a unos baremos oficiales controlados por la Administración, al menos igual a la establecida por la vía MIR.

El problema de los MESTOS se agravó con la Directiva 93/16/CEE y se agudizó con las denuncias de los MIR. La Administración, ha arbitrado una norma aparentemente moderada, pero olvida que mediante el procedimiento previsto no se cumplen las exigencias de respeto a la igualdad, seguridad jurídica y servicio a los intereses generales con objetividad (artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución).

La exposición de motivos pone de manifiesto la no oficialidad de la formación de estos médicos. Sin embargo, es cuestionable que la Administración afirme que este colectivo ha recibido una formación y que ésta pueda ser equiparable a la recibida por los verdaderos especialistas.

La doctrina administrativista considera ilegales los Reglamentos que se apartan de una apreciación exacta de los hechos.

El riesgo del procedimiento seguido en relación con la calidad de la asistencia médica fue puesto de manifiesto por numerosas Comisiones Nacionales de Especialidades Médicas en el trámite de alegaciones (folios 94 y siguientes del expediente). Es especialmente significativa la postura de la Comisión Nacional de la Especialidad en Cirugía Cardiovascular (folio 98).

La Administración, acuciada por la existencia del problema de los MESTOS, ha arbitrado un sistema de acceso al Título a la medida de los destinatarios, eximiéndolos de cumplir los requisitos legales vigentes impuestos por la legislación comunitaria.

El reconocimiento de la experiencia de los no especialistas puede ser perfectamente reflejada en cualquier otro título que no sea el de especialista, como ocurrió en Francia mediante la Ley 95-116, de 4 de febrero de 1995, tal como afirma el Informe de la Secretaría General Técnica de la Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación Científica del Ministerio de Educación.

El título de especialista, además, faculta al portador para optar a plazas del sistema público de salud.

Las normas que actualmente regulan la concesión de títulos reservan la misma a aquellas personas que realmente hayan cursado las enseñanzas o programas específicos que conduzcan a su obtención. Así, por ejemplo, el Real Decreto 1496/1987, artículo 2, y Real Decreto 1564/1982, artículo 2.

Principios generales del Derecho vulnerados por la norma. Doctrina constitucional sobre la igualdad de la ley.

El Real Decreto vulnera los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Hace un resumen de la jurisprudencia en relación con los requisitos para que se pueda considerar vulnerado el derecho fundamental a la igualdad ante la ley (que los supuestos de hechos sean iguales: acceso al Título de Médico Especialista; que hayan sido objeto de un trato diferente: desde 1984 los Especialistas han accedido por la vía MIR establecida en el Real Decreto 127/1984, mientras que el Real Decreto impugnado convalida una vía de acceso de hecho que no ha estado reglada y sujeta a control; que exista justificación objetiva y razonable: los motivos aducidos en el Real Decreto son vagos y carentes de comprobación objetiva y la Administración se ha visto desbordada por una situación de hecho creada por ella misma).

Cita las sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 21 de mayo de 1996 y 26 de julio de 1996 sobre garantías de calidad de la asistencia sanitaria.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de mayo de 1993 y la del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 1991 sobre el principio de igualdad ante la Ley. En esta última se resuelve un supuesto en el que en los solicitantes pretendían obtener la Titulación de Médico Especialista alegando que otros solicitantes la habían obtenido en iguales circunstancias. El Tribunal Supremo niega que el principio de igualdad pueda obligar a mantener actos contrarios a Derecho.

Cita también la sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de marzo de 1987.

Vulneración de los principios de generalidad de la Ley e igualdad en el acceso a cargos públicos.

Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 30 de marzo de 1981, que exige que la singularidad de la ley tenga un fundamento objetivo y razonable.

El Real Decreto impugnado infringe los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

Se crea una vía de acceso paralela, diferente y excepcional al título de especialista médico, que a su vez faculta para el acceso a la categoría de funcionario o asimilado dependiente del INSALUD. La Administración vulnera el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución.

El nuevo sistema infringe el principio de igualdad y generalidad de la norma al dar trato igual a situaciones desiguales y permitir la entrada de la discrecionalidad en un sistema de acceso a la función pública profesional inspirada hasta ahora en los principios de igualdad, mérito y capacidad.

La regulación actual del acceso a la especialidad se encuentra recogida en el Real Decreto 127/1984 y en el Real Decreto 931/1985, regulador del acceso al Título de Especialista en Medicina Familiar y Comunitaria.

El Real Decreto 931/1995 recoge los requisitos establecidos por la Directiva 86/457/CEE, refundida en la Directiva 93/16/CEE. Las citadas Directivas obligan a los Estados miembros a subordinar a partir de 1 de enero de 1995 el ejercicio de las actividades de medicina general en los sistemas públicos de Seguridad Social a la posesión de diplomas, certificados o títulos. Los licenciados en medicina pueden acudir a convocatorias específicas de plazas de formación en medicina familiar y comunitaria que se producen con carácter previo a la convocatoria anual de plazas de especialista vía MIR.

Los MESTOS han podido concentrar los derechos de los verdaderos especialistas, y tienen que maquillar su denominación con formas no oficiales de presentación.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 2 de diciembre de 1998. La sentencia se afirma que sólo circunstancias extraordinarias pueden justificar la contratación de un médico no especialista para puesto que requiera especialidad.

Cita la sentencia de 11 de enero de 1996 sobre necesidad del título de Médico Especialista.

La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de enero de 1994 considera que infringe el principio de igualdad la equiparación a los MIR del médico que completó su formación en una institución ajena a la Seguridad Social y fuera de las condiciones establecidas por la normativa.

Vulneración del mandato del artículo 43 de la Constitución: el derecho a la salud y la obligación pública de preservar la salud de los ciudadanos.

El Decreto recurrido va a provocar un riesgo de que se produzca un descenso en la calidad de los servicios de asistencia médica a los ciudadanos. El Decreto no se promulga con la finalidad de mejorar la calidad de la asistencia sanitaria. Se trata de solventar un problema de encaje de médicos en el sistema y de solucionar errores acumulados durante años.

Por lo tanto, en la norma no se han tenido en cuenta las consideraciones de tipo sanitario o la elevación de la calidad.

Vulneración de la normativa comunitaria por no adecuarse el Real Decreto a los requisitos fijados en la Directiva Comunitaria 93/16/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar a la libre circulación de los médicos y reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos.

Cita el considerando decimoquinto de la Directiva. Y el artículo 24.1, que establece los requisitos mínimos para el acceso a la formación especializada. Cita, asimismo, el artículo 26.

El marco jurídico de la Directiva no puede ser ignorado por la Administración española. El Decreto recurrido olvida todas y cada una de las exigencias comunitarias al establecer el sistema excepcional de acceso a la especialidad.

En el expediente no son pocos los enjuiciamientos y valoraciones negativas de órganos administrativos acerca de la adecuación a la legislación comunitaria de la norma recurrida. Cita el informe de la Subdirección General de Coordinación Administrativa de la Dirección General de Atención Primaria y Especializada (folio 387 del expediente).

Cita el Informe de la Asesoría Jurídica de la Citada Subdirección (folio 394 del expediente).

El Consejo de Estado reconoce que los requisitos exigidos por el proyecto no se corresponden exactamente con los que se contienen en la Directiva.

Cita el Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Cultura (folio 347 del expediente), especialmente crítico. En el citado informe se alude a la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto C-277/93.

Arbitrariedad material de la norma: el sistema instaurado de acceso abre la puerta a la arbitrariedad y a la discrecionalidad por parte de la Administración en la ejecución y desarrollo del Reglamento.

La norma ha establecido un sistema de acceso que la Administración puede poner en práctica con total discrecionalidad. El sistema tiene como rasgo fundamental la excepcionalidad, la subjetividad y la discrecionalidad. No se encuentra objetividad ni de criterios de actuación ni en los órganos creados (Comisión Mixta y Tribunales).

Este riesgo fue puesto de manifiesto por, entre otros organismos, la Dirección General de Recursos Humanos del INSALUD (página 406 del expediente).

Cita el artículo 9.3 de la Constitución y la doctrina administrativista sobre el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare que el Real Decreto 1497/1999 no es conforme a Derecho y se anule, dejándolo en consecuencia sin efecto, así como todos los actos y disposiciones que se ejecuten o dicten en su desarrollo.

En el escrito de contestación a la demanda del abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La convocatoria de plazas MIR tenía en cuenta esencialmente las posibilidades de la Administración para crear plazas formativas de especialidad en función de las instalaciones hospitalarias existentes y controladas. Se niega, en consecuencia, que dichas plazas se programaran en función de las necesidades del sistema sanitario público.

La norma enjuiciada no es arbitraria. Al promulgarse el Real Decreto de 1984 el Estado no negaba que una persona pudiera adquirir una buena especialización por vías distintas de la prevista. Entendía que sólo por las vías que señalaba podía tener garantías de que efectivamente la especialización se adquiría con calidad y por consiguiente sólo podía dar refrendo al título cuando dicha especialización había tenido lugar por la vía establecida.

Precisamente porque el Estado quería tener la garantía, había de canalizarse la especialización a través del sistema público de sanidad y en establecimientos que tuvieran determinadas garantías.

Ello produjo la consecuencia de que, pudiendo ser necesarios muchos más especialistas, sin embargo las plazas de MIR que se convocaban eran inferiores a la demanda planteada por los licenciados en Medicina. Entonces fue necesario crear unas pruebas selectivas de acceso a las plazas MIR para evitar la arbitrariedad.

El examen de acceso al MIR constituye una prueba objetiva de acceso para garantizar que las plazas se darán por principios de mérito y capacidad. Esta forma de acceso no constituye, como parece indicarse en la demanda, un título añadido.

Muchos licenciados en Medicina quedaron fuera del sistema MIR. Algunos porque no quisieron participar en los exámenes. Otros porque participaron y sin embargo no tenían plaza para formarse en la especialidad. De estos últimos muchos entraron en instituciones públicas o privadas sanitarias. Algunos entraron en las mismas instituciones públicas sanitarias que tenían el sistema MIR, con la única diferencia de que no participaron en las plazas formales del sistema. Se asociaron y sometieron a la tutela de un profesor especialista para hacer las prácticas y adquirir una formación suplementaria con la cual se pudiera llegar materialmente a las mismas condiciones de especialización.

El ejercicio de la función médica no está habilitada por el título de especialista sino por el de licenciado, incluso el de las especialidades. El título de especialista simplemente permite su uso como tal.

Ha habido muchos licenciados en Medicina que por no poder entrar en el sistema MIR llegaron a especializarse en Medicina con formación teórica y práctica equivalente y a veces superior a la de quienes habían pasado por el sistema MIR.

Unas veces por culpa de los profesionales y otras por culpa de la propia sociedad un licenciado en Medicina puede ser reconocido o tratado como Médico especialista aunque no utilice formalmente el título de tal. El Estado se ha dado cuenta de que hay miles de licenciados en Medicina, perfectamente especializados y formados, con gran experiencia en la especialidad, que carecen de la misma sin que se les pueda reprochar, pero que no tienen derecho a usar el título de especialista, aun siendo reconocido como tal por la sociedad.

Se da una anomalía que convierte el título de especialista en papel mojado. Esa anomalía tiene su origen en la imposibilidad de satisfacer en 1984 toda la demanda. La solución al problema es una solución requerida por la situación preexistente. Se trata de volver a darle un sentido al título de Médico especialista, que de otra manera queda en entredicho. Se trata de dar el título de Especialista a quien lo merezca. La solución del Real Decreto está fundada y es requerida por una realidad preexistente y además parece sumamente correcta y respetuosa con los derechos de todos sin violar los principios que de contrario se invocan.

No se vulnera el principio de igualdad ni el derecho de nadie porque el título de especialista se puede otorgar a aquellas personas que acrediten que han obtenido una formación teórica al menos equivalente a la recibida en el sistema MIR, con carácter excepcional. Además de esa formación teórica se exige haber realizado una actividad profesional práctica en la especialidad superior en casi en el doble a la exigida por el sistema MIR. A esos dos requisitos se añade el sometimiento a una prueba ante una Comisión con un Tribunal especializado e imparcial del Estado. Se va a dar el título a aquellas personas que reúnan unas condiciones teóricas y prácticas equivalentes e incluso necesariamente superiores a las de quienes han seguido el sistema MIR. Se exige acreditar un nivel formativo igual al seguido en el sistema MIR e incluso algo superior, pensando en compensar que el sistema MIR ha estado más controlado por los órganos de la Administración.

No puede entenderse que haya vulneración del derecho a la salud de los ciudadanos, ya que las personas que van a recibir el título por este sistema excepcional está acreditado que por lo menos tienen el nivel de formación mínimo exigible por el sistema MIR y algo más.

Tampoco puede decirse que se violen Directivas Comunitarias que establecen genéricamente el deber de otorgar títulos que garanticen la formación adecuada.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.

En el escrito de contestación a la demanda presentado por Asociación Hipócrates-96 se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Se dan por reproducidas las alegaciones formuladas por el abogado del Estado.

La norma impugnada no es arbitraria. Que la exposición de motivos no recoja las circunstancias históricas que concurren en el caso es lógico, pues no es su función. Dichas circunstancias constan sobradamente en el expediente y son conocidas en la opinión hasta el punto de haber dado lugar a dos resoluciones parlamentarias en forma de Proposiciones no de Ley. El acceso al Título de Especialista, como se infiere de los requisitos exigidos por los artículos 1, 2 y 3 del Real Decreto tiene lugar en forma supervisada, acreditada, controlada y evaluada según baremos de calidad y se hace, precisamente, como el recurrente niega que ocurra, caso por caso. No existe, por tanto, arbitrariedad o formal alguna.

En cuanto a la supuesta infracción del principio de igualdad, el Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto que dicho principio no implica en todos casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador. En el presente caso la justificación objetiva y razonable para que el Real Decreto establezca una vía excepcional por una sola vez para acceder al título de médico especialista radica en el carácter excepcional del colectivo de médicos a los que se aplica. El colectivo de MESTOS se encuentra por razones históricas en una situación excepcional y distinta al resto de Médicos especialistas. Por eso necesita una regulación específica. Para evitar que ésta resulte discriminatoria el Real Decreto impugnado exige unos requisitos de formación y experiencia tan rigurosos, cuando no más, que los exigidos a los MIR, adaptados a su especial situación.

El Real Decreto impugnado, según el demandante, vulnera el derecho a la igualdad negativa. Según el demandante, no da un tratamiento desigual a sujetos que se encuentran en supuesto de hecho igual, sino que trata igual a sujetos que se encuentran en una situación desigual. Esta igualdad, aunque el demandante lo manifiesta, no se encuentra en el procedimiento seguido para obtener el título, sino en la obtención final del título. Esta igualdad final no es contraria al artículo 14 de la Constitución pues la igualdad no pretende evitar la desigualdad entre quienes son iguales, sino promoverla entre desiguales. Además, concurren criterios objetivos y razonables que justifican el trato diferente en situaciones diferentes.

No se vulneran los principios de generalidad de la ley e igualdad en el acceso a los cargos, que son confundidos por el demandante. El Decreto no viola el principio de generalidad, puesto que la norma se refiere a los médicos que se encuentran en determinada situación claramente especificada en el mismo, ni el de igualdad, por las razones que se han expuesto.

El demandante confunde el Título de Especialista, único regulado por el Real Decreto, y el puesto de trabajo de Médico especialista, único al que podían referirse a las previsiones del artículo 23 de la Constitución en relación con artículo 103 de la misma. Un título no equivale al puesto de trabajo al que este título puede dar acceso. A nadie se le ha ocurrido aplicar el artículo 23 de la Constitución a la obtención de diplomas académicos o no académicos. Además, la disposición adicional segunda del propio Decreto lo subraya expresamente y en ello insistió el Consejo de Estado en su dictamen favorable. Lo que el Real Decreto regula es el acceso al título y nada más y por ello la antigüedad en el puesto de trabajo sólo se computará desde la obtención del título y no desde el desempeño sin título de un puesto de trabajo.

Se opone a la presunta vulneración del derecho a la salud. Los requisitos exigidos por la norma impugnada garantizan la formación y experiencia de los médicos. Los médicos que pueden beneficiarse del Real Decreto de hecho están ejerciendo la profesión de especialista desde hace muchos años. Lo que pretende la norma impugnada es garantizar que en el colectivo de MESTOS sólo puedan continuar haciéndolo aquellos que tras acreditar un ejercicio y una formación profesional especializada, al menos tan rigurosa como la exigida en el sistema MIR, superan una prueba teórico-práctica oficial bajo control administrativo que demuestre su perfecta capacitación.

Niega la vulneración de los requisitos fijados en la Directiva 93/16/CEE.

Se cumple la primera exigencia de la tenencia del título de licenciado en medicina (artículo 24.1 a en relación con artículo 23 de la Directiva).

Se cumple la exigencia de que la formación comprenda enseñanzas teóricas y prácticas (artículo 24.1 b de la Directiva). La tercera exigencia es que se realice a tiempo completo y con control de las autoridades u organismos competentes (artículo 24.1 c en relación con el anexo I.1 de la Directiva), de manera que implique una participación personal del médico candidato especialista en la actividad y en las responsabilidades de los servicios de que se trate. Esto se cumple al exigirse en el Real Decreto un ejercicio profesional efectivo dentro del campo propio y específico de una especialidad mediante un periodo mínimo equivalente al 170% del periodo de formación establecido para el MIR y además poseer una formación especializada equivalente a la establecida para la especialidad de acuerdo al programa vigente en su momento, con los demás requisitos que se especifican, acreditando todo esto mediante los correspondientes certificados de control.

La cuarta exigencia es que se realice en un centro universitario, en un centro hospitalario y universitario o, en su caso, en un establecimiento sanitario autorizado a tal fin, algo expresamente previsto en el Reglamento, que se refiere a servicios o unidades de dicha especialidad, centros sanitarios públicos o integrados o acreditados o servicios o unidades concertadas.

El demandante tacha la norma impugnada de arbitrariedad material por considerar que no se establecen en la misma criterios objetivos. La norma, sin embargo, establece un procedimiento general con elementos objetivos y formales que son una garantía y prevé, además, una serie de criterios objetivos para tomar decisiones.

Cita el artículo 2.7 del Decreto y el papel de la Comisión Mixta.

Cita el artículo 3.2 del Decreto en relación con el papel del Tribunal que ha de evaluar la aptitud de cada candidato.

La valoración se hace con criterios eminentemente objetivos fijados por la Subsecretaría de Sanidad y Consumo a propuesta del Consejo Nacional de Especialidades Médicas mediante resolución publicada en el Boletín Oficial del Estado.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime la demanda.

En escrito de contestación a la demanda presentado por Asociación de MESTHOS de les Illes Balears (AMIB) se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones.

Se niegan las manifestaciones de la demanda relativas a la falta de cualificación y capacitación de los MESTOS.

La norma no es arbitraria. La carencia de especialistas en el sistema sanitario público fue atendida por los MESTOS que eran contratados con la finalidad de garantizar el mandato del artículo 43 de la Constitución. Son rechazables las manifestaciones respecto a su falta de capacitación. La cuestión afecta a miles de médicos que están debidamente censados en la organización colegial. La justificación de la norma tiene su origen en Proposiciones no de Ley aprobadas por el Congreso de los Diputados el 7 de octubre de 1997 y por el Senado en fecha 8 de abril de 1997.

En cuanto al principio de igualdad, la norma impugnada no lo vulnera. Establece un procedimiento excepcional para los médicos que reúnan los requisitos exigidos, entre los que está el de acreditar un ejercicio profesional durante un periodo de tiempo que representa un porcentaje superior al de la duración establecida para obtener la especialidad a través del sistema MIR, acreditar una formación equivalente a la establecida para la especialidad, que debe haber sido organizada en centros públicos, integrados o acreditados para la docencia, y justificar documentalmente estos requisitos, sometiéndose a una prueba teórico-práctica y defensa del currículum ante un Tribunal integrado por cinco expertos especialistas titulados. Se trata de un procedimiento selectivo y de control que determinará que los médicos estén capacitados para obtener el Título de Médico Especialista.

La finalidad de la norma no permite entender que se vulnera el principio de igualdad, pues se limita a dar un trato específico a médicos formados al margen del sistema de formación especializada del MIR. La norma valora el tiempo de ejercicio y la formación de solicitante, examinado a posteriori por un Tribunal.

La actora pretende que los médicos que superasen los requisitos obtengan una credencial para realizar actividades médico-asistenciales sin la consideración de especialistas. Esto constituiría una vulneración del artículo 14, ya que no existe razón para que médico que ha superado el tiempo de ejercicio profesional exigido y ha acreditado la formación solicitada no pueda acceder al Título de Especialista. En la disposición adicional segunda se otorga un trato de favor a los especialistas vía MIR. Un especialista que en el seno del Real Decreto 1497/1999 acredite un ejercicio como especialista durante un período, por ejemplo, de 10 años, no podrá hacer valer esta antigüedad a efectos de concurso de pruebas selectivas al acceder a plazas de facultativos especialistas.

No se vulnera la Directiva invocada. La norma contiene en esencia los requisitos a que se refiere aquella. La Directiva no impide que cada Estado miembro establezca el sistema o sistemas para acceder a dichos Títulos. Según consta en el mismo Real Decreto se garantizan los requisitos mínimos de formación. El Real Decreto impugnado no pretende desbancar el sistema de formación previsto por el Real Decreto 127/1984, sino establecer un mecanismo excepcional para dar una solución a las consecuencias de la implantación del sistema de formación previsto en este último.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

En el escrito de contestación a la demanda presentado por Asociación de Médicos Especialistas con Formación MIR (ASEFMIR) se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones.

El Real Decreto 127/1984 establece vías distintas para hacer la formación de médico especialista y obtener el título, entre ellas la que establece el artículo 5.6, párrafo segundo, que afecta a los miembros de la Asociación que contesta a la demanda. Dicho título profesional se reconoce en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, cuya impugnación se pretende en la demanda.

La demandante analiza el Real Decreto exclusivamente en relación con los MESTOS, pero después impugna totalmente la citada disposición, sin citar ningún argumento de impugnación de la disposición adicional tercera, que es la que da validez profesional al título de médico especialista que poseen los miembros de la Asociación representada en el escrito.

Se adhiere plenamente a las alegaciones formuladas en el escrito de contestación a la demanda presentado por la Abogacía del Estado.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime la pretensión de la demandante.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 3 de mayo de 2002. Por necesidades del servicio se fijó nuevamente el día 11 de junio de 2003, en que tuvo lugar.

Planteamiento del recurso

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por PRO. MIR. FIR. DE OURENSE (Asociación para la Defensa de los Médicos y Farmacéuticos Internos Residentes de Ourense) contra el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional para el acceso al título de especialista.

La Asociación demandante solicita que se declare la nulidad del Real Decreto impugnado fundándose en diversas argumentaciones, las cuales, a efectos sistemáticos, pueden ser sintetizadas en los siguientes apartados (que se corresponden sustancialmente con los fundamentos jurídicos sexto a undécimo de su escrito de demanda), a cuyo orden nos atendremos en el examen de dichas argumentaciones:

1) Falta de justificación razonable del Real Decreto (por inadecuación a los hechos, inadecuación al fin de la norma e inadecuación de la solución adoptada para resolver el problema tratado).

2) Vulneración del principio de igualdad.

3) Vulneración del principio de generalidad de la Ley y de mérito y capacidad en el acceso a los cargos públicos.

4) Vulneración del derecho a la salud.

5) Vulneración de la normativa comunitaria.

6) Arbitrariedad de la norma.

Denuncia de falta de justificación razonable del Real Decreto por inadecuación a los hechos

Alega, en primer término, la Asociación recurrente, que el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional para el acceso al título de especialista, incurre en arbitrariedad formal.

A su juicio, dicho defecto, determinante de su nulidad, se manifiesta en planos distintos. En primer lugar, el preámbulo no refleja la realidad de los hechos, pues, tratándose realmente de resolver el problema, creado por la propia Administración, de la existencia de un elevado colectivo de médicos que ejercen especialidades en centros públicos sin titulación, se afirma indebidamente que los mismos tienen una formación equivalente a la de los especialistas.

Este argumento debe ser desestimado.

No se aprecia, en primer término, que entre la regulación contenida en la norma, tal como aparece justificada en el preámbulo (impropiamente llamado exposición de motivos por más de una de las partes) y la realidad de la materia que pretende regularse exista una discordancia tal que justifique la apreciación de una causa de nulidad fundada en la falta de adecuación a los presupuestos de hecho a los que debe entenderse subordinada la habilitación legal para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

En efecto, tras describir muy sumariamente el curso seguido por la regulación del acceso al título de Médico Especialista en España y la instauración del sistema MIR por el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, se dice que «circunstancias de índole histórica y de carácter interno, así como las propias normas europeas, han venido condicionando la estructura de la profesión médica en España, a la que afectan determinados problemas puntuales originados por un número inusualmente elevado de alumnos en las Facultades de Medicina durante la década de los años setenta y por una capacidad formativa del sistema sanitario inicialmente limitada. Ambos aspectos han sido ya suficientemente corregidos, pero las diferencias producidas con anterioridad determinaron que un cierto número de médicos no pudiera acceder a la formación especializada oficial. Ello, unido a la necesidad que en esa época existía de médicos especialistas en nuestro sistema sanitario, hizo que licenciados en Medicina accedieran a distintos hospitales, centros sanitarios y unidades docentes, iniciando una formación médica especializada no oficial, pero que bajo la supervisión de los correspondientes jefes de las unidades podría haber resultado equiparable, en determinados casos, a la establecida para cada especialidad».

Puede ser discutible la explicación que se da en el preámbulo -y especialmente lo que, según la Asociación recurrente, se omite-, en cuanto a la mayor o menor objetividad del acceso de los licenciados en Medicina para cubrir de hecho plazas de especialista; en cuanto a las verdaderas razones que originaron esta situación; y en cuanto a la valoración de que la actividad de aquéllos suponía iniciar una formación médica especializada no oficial equiparable a la establecida para cada especialidad.

Sin embargo, la orientación de la norma, que luego se refleja en su regulación, acorde con estas consideraciones del preámbulo, es la de abordar una situación excepcional partiendo de una asimilación al sistema general de especialización de determinados licenciados en Medicina pertenecientes a un colectivo que efectivamente se halla en una situación a la que es conveniente poner fin en atención al interés general. No se afirma que su formación sea equiparable a la de los especialistas, sino que simplemente se dice que «en determinados casos», dicha formación «podría haber resultado equiparable» a la establecida en cada especialidad. Con esto se anuncia que se rechaza una equiparación automática, lo que resulta coherente con el establecimiento de determinados requisitos de tiempo y condiciones de formación, prueba teórico-práctica y evaluación.

Estos requisitos, independientemente de su acierto y de su ajuste a Derecho, que no es el caso examinar ahora, no permiten afirmar, en el grado necesario para estimar viciada de nulidad la actividad reglamentaria del Gobierno, que se ha desenfocado la realidad en modo tal como para hacer perder su legitimación -fundada en la razonable adecuación a los presupuestos de hecho contemplados por la norma- al ejercicio de la potestad reglamentaria cuyo producto se manifiesta en la norma impugnada.

Corroboran estas apreciaciones el hecho, recogido en el preámbulo y ampliamente reflejado en el conjunto del procedimiento de aprobación, de que «la situación planteada ha transcendido de los ámbitos estrictamente docentes y sanitarios, de forma tal que tanto el Congreso de los Diputados, en Proposición no de Ley aprobada el 7 de octubre de 1997, como el Senado, en moción aprobada el 8 de abril de 1997, instaron al Gobierno para que, de modo excepcional, manteniendo y consolidando el sistema de residencia como la única vía ordinaria de acceso al título de Médico Especialista, articulara las medidas reglamentarias que resultaran procedentes para que el colectivo de médicos antes indicado pudiera obtener dicho título, manteniendo los criterios de calidad formativos alcanzados por el sistema de formación médica especializada, regulados en el Real Decreto 127/1984».

La regulación efectuada responde, en términos generales, a la preocupación manifestada en las citadas Proposiciones no de Ley y el procedimiento seguido se ajusta, también en líneas generales, especialmente en cuanto se refleja en la amplia participación en la elaboración del Proyecto, a las recomendaciones contenidas en las mismas. Este extremo, ciertamente, no ha sido negado por la parte demandante.

Las Proposiciones parlamentarias, en cuanto se hacen eco de una situación necesitada de solución según los representantes de la soberanía popular, contribuyen a despejar cualquier duda, más allá de las posibles imprecisiones u omisiones del preámbulo, acerca de la inicial y básica justificación de la regulación llevada a cabo en función de los presupuestos de hecho tenidos en cuenta para su aprobación.

Denuncia de falta de justificación razonable del Real Decreto por inadecuación al fin de la norma

Como segundo aspecto en el que el Real Decreto impugnado incurre en arbitrariedad desde del punto de vista formal, la parte demandante viene a sostener que la norma impugnada se presenta con el fin de atender a la calidad de la asistencia sanitaria (lo que por otra parte constituye fin obligado del ejercicio de las potestades públicas en la materia, en atención a los artículos 43 y 103 de la Constitución), pero establece una regulación que supone una disminución de dicha calidad, por lo que el fin de la norma no se adecua a su justificación y por ello incurre en un motivo de nulidad, pues es sabido que el fin ajustado al Ordenamiento constituye también un título legitimador indispensable para el ejercicio de cualquier potestad administrativa.

Este argumento debe ser desestimado.

El control de la potestad reglamentaria, como de cualquier potestad discrecional, nos obliga a distinguir el nervio de la decisión adoptada, para advertir si se trata de cuestiones necesitadas de un parecer experto, por la vía del conocimiento científico, de la experiencia o de la especial información, caso en el que deberemos recordar las limitaciones que aconseja el respeto a la llamada discrecionalidad técnica; o si la decisión tiene un núcleo propiamente discrecional o de configuración normativa, por razón de la apreciación de criterios de oportunidad reconocida legalmente o de la necesidad de realizar una selección de prioridades por los órganos competentes para ello en un sistema democrático. En este caso nuestro control no puede ir más allá del examen de los presupuestos de hecho, de los aspectos reglados del acto, de la competencia, de la causa y del fin, contrastando estos elementos mediante el test de razonabilidad de la decisión.

En la cuestión que se plantea no puede esta Sala, a la vista de la regulación operada, y de los elementos de justificación ofrecidos (que se concretan especialmente en el parecer de diversos organismos que emiten su informe en el expediente administrativo) afirmar que la regulación operada contradiga el fin de la norma por ir objetivamente encaminada a disminuir la calidad de la asistencia médica o permitir este efecto aun siendo razonablemente evitable. Este Tribunal no puede, a la vista de las circunstancias y de las diversas opiniones emitidas en el expediente, afirmar con la suficiente certeza esta consecuencia, pues hacerlo así comportaría una valoración técnica que no nos resulta fácilmente asequible y que no se desprende de forma suficientemente clara de los elementos de justificación que obran en el procedimiento, pues no existe unanimidad en los informes emitidos y la controversia planteada en los ambientes médicos es notorio que dista también de la unanimidad.

La valoración de si los elementos de formación que pueden acreditar quienes se acojan al mecanismo de especialización contemplado en el Real Decreto impugnado permite asimilarlos a los especialistas que acceden a esta situación por el procedimiento ordinario tiene, por su parte, un contenido técnico indiscutible, que el Real Decreto no niega, puesto que somete la valoración definitiva a un Tribunal compuesto por especialistas, en una prueba teórico-práctica posterior al acreditamiento del periodo de desempeño de la función a la que se atribuyen los efectos formativos que se discuten.

La simple comparación entre los dos procedimientos de acceso a la especialidad, el ordinario vía MIR y el extraordinario contemplado en el Real Decreto impugnado, puede quizá poner de manifiesto un mayor grado de exigencia en el primero; pero ello no supone que el segundo comporte necesariamente una disminución de calidad en el sistema. Entre otras razones, por cuanto, en consonancia con lo que afirma el preámbulo del Real Decreto, la mayor exigencia para el acceso a la fase de formación en el sistema MIR puede haber estado originada no necesariamente por el designio de atender a exigencias objetivas de calidad, sino para poner límite a la cuantiosa demanda de los licenciados en Medicina en relación con la capacidad formativa limitada de las instituciones hospitalaria, sanitarias y docentes públicas.

Finalmente, admitido, como hace la parte demandante, que la presencia de un numeroso colectivo de médicos no especialistas en funciones de tal plantea un problema real para el sistema sanitario, debe reconocerse un ámbito de decisión razonable al Gobierno para instrumentar los procedimientos para resolver dicha situación, velando no sólo por la capacitación individual de los concretos titulados, sino también por el buen funcionamiento del sistema en su conjunto, que exige adoptar las medidas necesarias para poner término a dicha situación.

El carácter extraordinario del sistema articulado en el Real Decreto y los requisitos a los que se vincula la obtención de la especialidad por esta vía no permiten a esta Sala, tampoco desde esta perspectiva, considerar que la norma, al tratar de resolver el problema existente, se desvíe claramente del fin impuesto por el Ordenamiento Jurídico de proteger la salud de todos mediante los procedimientos racionalmente más adecuados para garantizar la mejor asistencia médica posible dentro de los medios de que nuestra sociedad dispone. Los médicos a los que se facilita el acceso a la especialidad, dados los requisitos exigidos, son profesionales que habrán venido desempeñando durante un tiempo considerable las tareas propias de la especialidad.

Denuncia de falta de justificación razonable del Real Decreto por inadecuación de la solución adoptada para resolver el problema tratado

Como tercer aspecto en el que el Real Decreto impugnado incurre en arbitrariedad desde el punto de vista formal, afirma la parte recurrente que el reconocimiento de la experiencia de los no especialistas puede ser perfectamente reflejada en cualquier otro título que no sea el de especialista, como ocurrió en Francia mediante la Ley 95-116, de 4 de febrero de 1995, tal como afirma el Informe de la Secretaría General Técnica de la Dirección General de Enseñanza Superior e Investigación Científica del Ministerio de Educación.

El argumento no puede ser estimado.

Esta Sala no aprecia elementos de justificación suficientes para estimar que la fórmula sugerida por la parte recurrente presente tales elementos de razonabilidad frente a la seguida por el Real Decreto impugnado que determine la nulidad de éste por razón de la inadecuación de la solución operada.

En efecto, reconocida la existencia del problema objetivamente existente consistente en la presencia de un volumen notable de médicos no especialistas en actividades propias de las especialidades y que van a requerir en el futuro la correspondiente titulación, no se advierte de forma suficientemente clara que la habilitación de quienes acrediten una formación suficiente mediante un título secundario y provisional evite los inconvenientes de la fórmula de especialización por la vía extraordinaria adoptada sin tener a su vez inconvenientes o desventajas, entre ellos los propios de toda fórmula con efectos provisionales y del otorgamiento de titulaciones con efectos limitados y llamadas a su extinción.

Vulneración del principio de igualdad

Sostiene la parte recurrente que el Real Decreto impugnado vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, pues ante supuestos iguales (acceso al título de Médico Especialista) otorga un tratamiento diferente (la vía MIR establecida en el Real Decreto 127/1984, frente a la vía de hecho excepcional convalidada en el Real Decreto impugnado) sin que exista justificación objetiva y razonable (los motivos aducidos en el Real Decreto son vagos y la Administración se ha visto desbordada por una situación de hecho creada por ella misma).

La argumentación debe ser desestimada.

La perspectiva jurídica que plantea esta argumentación ha sido abordada y resuelta por la sentencia de 6 de octubre de 2000, recurso contencioso-administrativo número 374/1999, en un proceso seguido por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, a cuyo criterio debemos atenernos en aras del principio de unidad de doctrina.

Únicamente formularemos las salvedades de que esta Sección quizá no comparte en todos sus matices las valoraciones de la expresada sentencia (formuladas, por lo demás, en obiter dicta [afirmaciones incidentales] y carentes de verdadera transcendencia para el enjuiciamiento de la cuestión) en el sentido de que «en el ámbito de lo puramente coloquial puede asistir razón a los recurrentes» y de que «los recurrentes olvidan que en casi todas las carreras profesionales ha ocurrido algo similar, si no peor, estableciendo por oportunidad y con justificación fáciles sistemas de acceso a categorías o puestos de trabajo hasta entonces reservados a quienes habían sufrido "sacrificios", y "pruebas" de evidente entidad, y en favor de quienes habían seguido un régimen "más llevadero", o de quienes casi no habían seguido ninguno»; y que dicha sentencia fue dictada en el ámbito del proceso especial de protección de los derechos fundamentales.

Esta última circunstancia, sin embargo, no altera sustancialmente los términos del razonamiento, puesto que también en este proceso se invoca la infracción de preceptos que integran el derecho fundamental de igualdad.

Según la sentencia que se acaba de citar la cuestión plateada consiste en determinar si el Real Decreto impugnado, 1497/1999, de 24 de septiembre, vulnera o no el principio de igualdad constitucionalmente proclamado en los artículos 14 y 23.2 de la Constitución, sobre igualdad, en general, y sobre igualdad desde la perspectiva de acceso a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, respectivamente.

Según la expresada sentencia, los recurrentes, como ocurre también en este proceso, dan una respuesta afirmativa a la existencia de una vulneración del principio de igualdad con apoyo, en esencia, en que, partiendo de que el Real Decreto impugnado establece un procedimiento excepcional de acceso al título de médico especialista, al margen de la denominada vía MIR, para los denominados MESTOS (médicos especialistas sin titulación especial) que no requiere, a diferencia de lo que sucede con los que accedieron por la vía MIR (Médicos Internos Residentes), una preparación específica, un examen teórico-práctico, tipo oposición, de carácter estatal en el que se evalúa el nivel de conocimiento de todas las materias impartidas durante la enseñanza universitaria y el expediente académico, la superación de dicha prueba, y la formación continuada durante tres, cuatro o cinco años, según la especialidad, en un centro o unidad docente, en el servicio concreto de la especialidad que hayan podido elegir y cuyos cometidos son similares a los de cualquier otro médico, con guardias, consultas, intervenciones, atención y asistencia al enfermo y prescripción de fármacos, entre otros, pues les basta a los MESTOS, para el acceso al título de especialista, el ejercicio profesional efectivo como médico, la posesión de una formación especializada, y una prueba teórico-práctica con evaluación de la actividad profesional y formativa de los aspirantes, apreciado todo por un Tribunal evaluador, según el Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, objeto de este recurso jurisdiccional, lo que, además, según los actores, puede afectar a la calidad de la asistencia médica, bien entendido que el acceso de estos MESTOS a un puesto del sistema público de la salud tuvo lugar por vía de contratación discrecional y directa por parte de la Administración y que ocasiona para los MIR pérdida de puestos de trabajo.

En definitiva, sigue diciendo la sentencia, lo que invocan los recurrentes es un trato igual para situaciones desiguales, sin justificación objetiva y razonable, o, dicho de otro modo, que los especialistas vía MIR y los MESTOS, por caminos bien diferentes, llegan a la misma meta de la especialidad, que ha exigido para los primeros un régimen complejo, sacrificado y largo, y para los segundos otro más sencillo, que es el que se establece en el Real Decreto impugnado.

Con la citada sentencia cabe sentar, sin embargo, que, desde el punto de vista de los artículos que mencionan los recurrentes, 14 y 23.2 de la Constitución, el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución impide tratar desigualmente a los iguales, pero no excluye la posibilidad de que se trate igualmente a los desiguales -que es lo que aquí sucede-, porque de dicho precepto no puede derivarse ningún derecho subjetivo genérico a un trato normativo desigual, tal como pusieron de relieve sentencias del Tribunal Constitucional 128/1987, 19/1989 y 16/1994. La sentencia 36/1999 afirma, en cuanto a la discriminación por indiferenciación -que es lo que en este recurso se invoca-, que aquel precepto no ampara la falta de distinción entre supuestos desiguales, ni el hipotético derecho a imponer o a exigir diferencias de trato (sentencias 86/1985, 19/1988, 135/1992 y 308/1994), por ser ajena al ámbito de tal precepto -del que el artículo 23.2 de la Constitución es derivación- la llamada discriminación por indiferenciación, por lo que la quiebra de tal principio de igualdad debe ser rechazada.

Podemos añadir la cita de las sentencias del Tribunal Constitucional 75/1983, fundamento jurídico 2º, 52/1987, fundamento jurídico 3º; 136/1987, fundamento jurídico 6º; 48/1989, fundamento jurídico 5º, 308/1994, fundamento jurídico 5º, 36/1999, fundamento jurídico 4º, 241/2000, fundamento jurídico 5º, y 88/2001, de 2 de abril, fundamento jurídico 2, las cuales recogen la expresada doctrina sobre discriminación por indiferenciación, y extraer la conclusión de que corresponde a la discrecionalidad del poder público el reconocimiento de las diferencias que estime relevantes introduciendo en la regulación de las mismas las particularidades que estime adecuadas. No puede, sin embargo, exigirse una diferencia de trato amparándose en el principio de igualdad, que sólo proscribe el tratamiento desigual, sin suficiente justificación, de situaciones idénticas. En suma, la Constitución no reconoce el derecho a la exclusión por diferencia no apreciada como relevante por la norma o, en palabras del Tribunal Constitucional (sentencia 88/2001, de 2 de abril, fundamento jurídico 2º), «el artículo 14 de la Constitución reconoce el derecho a no sufrir discriminaciones, pero no el hipotético derecho a imponer o exigir diferencias de trato».

Con posterioridad a la sentencia que se toma como precedente, el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas ha dictado la sentencia de 16 de mayo de 2002, Comisión c. Reino de España, C232-1999, sobre incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva 93/16/CEE, del Consejo, de 5 de abril de 1993. En dicha sentencia se afirma que no es proporcionado exigir para evitar abusos el examen MIR a los médicos que presenten a homologación títulos de especialista obtenidos en otro Estado miembro, pues sólo es posible exigir una formación complementaria respecto de materias no cubiertas por el respectivo título.

El Real Decreto impugnado establece una regulación idéntica en cuanto al resultado obtenido por los que siguen la vía MIR y los que optan por el procedimiento extraordinario.

Aun cuando existan diferencias entre uno y otro colectivo, el tratamiento diferenciado de ambas situaciones no puede exigirse amparándose en el principio de igualdad que consagra la Constitución.

Denuncia de vulneración del principio de generalidad de la Ley y de mérito y capacidad en el acceso a los cargos públicos

Sostiene la parte demandante que el nuevo sistema infringe el principio de igualdad y generalidad de la norma al dar trato igual a situaciones desiguales y permitir la entrada de la discrecionalidad en un sistema de acceso a la función pública profesional inspirada hasta ahora en los principios de igualdad, mérito y capacidad.

El argumento debe ser desestimado.

La alegación sobre infracción del principio de generalidad de la Ley está en estrecha relación con la infracción del principio de igualdad, que ha sido ya considerada en un fundamento anterior. El Real Decreto impugnado es una norma que establece un sistema extraordinario de acceso a la condición de especialista, pero no puede ser calificada por ello como una norma singular, puesto que regula con carácter general la situación de quienes se hallan en determinada situación y cumplen los requisitos que en la misma se establecen.

La alegación relativa a la infracción del artículo 23.2 de la Constitución, según el cual los ciudadanos tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes, no puede verse afectada en relación con el sistema de otorgamiento del título de médico especialista en sí mismo, ya que éste no constituye una función o cargo público.

Sólo podría invocarse dicho principio en la medida en que la condición de especialista se exige, de acuerdo con la normativa comunitaria, para tener acceso a plazas de especialistas médicos en la Sanidad Pública.

Desde esta perspectiva, no puede decirse que el Real Decreto, por el hecho de establecer un medio extraordinario de acceso a la condición de especialista fundada en la exigencia de requisitos objetivos, aun cuando puedan ser menos rigurosos que los exigidos por el sistema de acceso ordinario a la especialidad, establezca una discriminación en perjuicio de quienes se hayan acogido a este último sistema.

Basta, para llegar a esta conclusión, con considerar que de su disposición adicional segunda se desprende que los nuevos especialistas quedarán relegados en los concursos de acceso a plazas públicas frente a los MIR ya existentes, puesto que la antigüedad en el puesto de trabajo sólo se computará desde la obtención del título y no desde el desempeño sin título de un puesto de trabajo. La obtención del título de especialista por medio del Real Decreto, por otra parte, exige un tiempo de formación notablemente más dilatado que el exigido por la vía MIR, de donde se infiere, en definitiva, que ésta otorga una ventaja relativa de orden temporal para el acceso a especialidades públicas frente a los especialistas que se hayan acogido al Real Decreto impugnado.

Dicha disposición adicional ordena que «En la fase de concurso de las pruebas selectivas para el acceso a plazas de facultativos especialistas, la antigüedad como especialista de quienes hayan accedido al título al amparo de lo previsto en el presente Real Decreto, se computará desde la fecha de obtención de dicho título».

Denuncia de vulneración del derecho a la salud

La presunta infracción del derecho a la salud consagrado en la Constitución sólo podría apreciarse si se demostrase que el Real Decreto impugnado supone el desconocimiento del deber impuesto a los poderes públicos de «organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios» (artículo 43 de la Constitución). Para ello sería menester que se hubiese acreditado que la normativa aprobada, considerado el sistema sanitario en su conjunto, supone una degradación injustificada de la eficacia del sistema sanitario.

Sin embargo, ya hemos razonado que el carácter extraordinario del sistema articulado en el Real Decreto y los requisitos a los que se vincula la obtención de la especialidad por esta vía no permiten a esta Sala considerar que la norma, al tratar de resolver el problema existente, se desvíe claramente del fin impuesto por el Ordenamiento Jurídico de proteger la salud de todos mediante los procedimientos racionalmente más adecuados para garantizar la mejor asistencia médica posible dentro de los medios de que nuestra sociedad dispone.

La alegada vulneración de la normativa comunitaria

La parte demandante propugna la declaración de nulidad del Real Decreto impugnado alegando la vulneración de la normativa comunitaria por no adecuarse el Real Decreto a los requisitos fijados en la Directiva Comunitaria 93/16/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar a la libre circulación de los médicos y reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos.

Principios generales sobre aplicación del Derecho europeo Para resolver esta cuestión, deben tenerse en cuenta los siguientes principios:

1. El principio de primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho interno se proclama por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (la sentencia de 9 de marzo de 1978, Simmenthal, 106/1977 declara que «El Juez nacional encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de esas normas, dejando inaplicada, si es preciso, y por su propia autoridad, cualquier disposición contraria de la legislación nacional, incluso posterior, sin que sea necesario solicitar o esperar la eliminación previa de esta última, por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional» y la sentencia de 4 de abril de 1974, Comisión c. Francia, 167/1973, declara que el Ordenamiento comunitario engendra derechos en favor de los particulares que las autoridades internas deben proteger, y que, por consiguiente, «cualquier disposición contraria del derecho nacional les resulta, por ello, inaplicable»); en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (cfr., entre otras muchas, sentencias de la Sala Tercera de 17 de abril de 1989 y de la Sala Cuarta de 13 de junio de 1991 y de 13 de julio de 1991); y en la del Tribunal Constitucional (cfr. sentencia de 14 de febrero de 1991, la cual declara que, a partir de su adhesión «España se halla vinculada al derecho de las Comunidades Europeas, originario y derivado, que constituye un Ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisprudenciales»).

2. El control de la potestad reglamentaria que atribuye a los Tribunales el artículo 106 de la Constitución confiere a esta Jurisdicción la facultad de anular las disposiciones generales que «incurrieran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico» (artículo 70.2 de la Ley de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), cuando, en relación con los artículos 26 y 27 de la misma, aquellas no resulten «conformes a Derecho» o -término equivalente- incurran en ilegalidad. La infracción de las normas de Derecho comunitario europeo, en virtud del principio de primacía de éste sobre el Derecho interno, constituye una de las infracciones del Ordenamiento jurídico en que pueden incurrir dichas disposiciones, como acredita el hecho de que figure entre los motivos en que puede fundarse el recurso de casación con arreglo al artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción (sentencia de esta Sala de 10 de diciembre de 2002).

3. En nuestro Derecho la infracción del Ordenamiento jurídico en que incurra un reglamento lleva aparejada la sanción de nulidad. No es posible modular los efectos de la misma distinguiendo entre los conceptos de nulidad o anulabilidad. Las disposiciones administrativas disconformes con el Ordenamiento jurídico son nulas de pleno Derecho -con la notas de insubsanabilidad, efectos ex tunc [desde aquel momento] e invalidez erga omnes [frente a todos]-, a tenor de un principio tradicional en nuestro Ordenamiento que hoy se engarza con el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley reflejado en los artículos 9.1 y 97 de la Constitución y se recoge en el 62.2 de la Ley 30/1992 («También serán nulas de pleno Derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales»), en el mandato del artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial («Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa») y en su lógica consecuencia del carácter no decisorio que sobre la cuestión planteada en el proceso a quo tiene el planteamiento al Tribunal superior en grado, una vez firme la sentencia, de la cuestión de ilegalidad de un reglamento en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (artículo 126.5), como forma de garantizar la falta de aplicación inmediata del reglamento nulo.

4. Esta Sala ha declarado la nulidad de normas reglamentarias directamente impugnadas por incompatibilidad con el Derecho comunitario europeo (sentencias de 15 de marzo de 1999, 26 de enero de 2000 y 10 de diciembre de 2002). Las dos primeras aplican el efecto directo vertical de las Directivas, del que seguidamente se hablará.

5. Dentro del sistema de fuentes del Derecho comunitario europeo, las Directivas imponen, en principio, al Estado una obligación de resultado, dejándoles la posibilidad de elegir la forma y los medios de cumplimiento (artículo 249 del Tratado). Al contrario de lo que ocurre con los reglamentos, requieren, por tanto, la intervención normativa de los Estados miembros para su transposición o aplicación. Los efectos jurídicos de la Directiva quedan así vinculados a la norma de transposición y aquélla carece, en principio, en virtud de esta intermediación normativa establecida para armonizar la unificación del Derecho comunitario con el respeto a la competencia normativa de los Estados miembros, de efecto directo (sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de mayo de 1980, Comisión c. Bélgica, 102/1979 y 19 de enero de 1982, Becker, 8/1981).

6. No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en todos casos en que las disposiciones de una Directiva parecen ser, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, dichas disposiciones pueden ser invocadas contra cualquier disposición nacional no conforme a la Directiva, si no se han adoptado dentro del plazo prescrito medidas de aplicación. Este efecto se conoce como eficacia directa vertical, así llamada porque sólo opera en las relaciones entre los ciudadanos y el Estado y puede ser opuesta por aquéllos frente a éste, pero no por éste frente a aquéllos. Este carácter obligatorio de la Directiva para los Estados se deduce de los artículos 5 [hoy, 10] y 189 [hoy, 249] del Tratado, que, en virtud del efecto útil de la Directiva, fundamentan el derecho del particular a invocar en su favor una Directiva no ejecutada, e impiden al Estado miembro sustraerse a las obligaciones que la Directiva le impone (sentencias de 5 de abril de 1979, Ratti, 148/1978, 19 de enero de 1982, Becker, 8/1981, 26 de febrero de 1986, Marschall, 152/1984, 20 de septiembre de 1988, Moormann 190/87, y 26 de septiembre de 2000, IGI-Investimenos Imobiliários, SA, c. Fazenda Pública, C-134/99).

7. Las Directivas carecen de efecto directo horizontal (eficacia directa en las relaciones entre particulares: sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/1984, 14 de julio de 1994, Faccini Dori, C-91/1992, y 7 de marzo de 1996, El Corte Inglés, C-192/1994). Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha establecido que la Directiva debe ser tenida en cuenta en la aplicación del Derecho del Estado miembro consagrando el principio de interpretación a la luz del Derecho comunitario. Según el Tribunal, la obligación de los Estados miembros de alcanzar el resultado que la Directiva prevé y el deber, conforme al artículo 5 [hoy, 10] del Tratado, de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar su cumplimiento se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales. De ello se desprende que, al aplicar el Derecho nacional, ya sean disposiciones anteriores o posteriores a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarlas está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma atenerse al párrafo tercero del artículo 189 [hoy 249] del Tratado (sentencias de 10 de abril de 1984, Von Colson y Kamann, 14/1983, apartado 26 y 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106-1989, apartado 8).

8. La reservas formuladas en la Directivas no alteran el carácter directamente aplicable de los preceptos de la misma cuando no tienen por efecto conferir carácter condicional a sus mandatos (sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 20 de junio de 2002, Radiosistemi Srl, C-388/2000 y C-429/2000, apartado 63).

9. La incompatibilidad entre un reglamento interno y una Directiva comunitaria dotada de efecto directo vertical, determinante de la nulidad de pleno Derecho del primero, sólo puede apreciarse cuando existe una clara contradicción entre los preceptos suficientemente precisos de la Directiva y las determinaciones del reglamento y debe ponderarse teniendo en cuenta la realidad de hecho sobre las que éste se proyecta y la finalidad que persigue. La naturaleza de la Directiva como norma que apela a la intermediación legislativa del Estado miembro exige reconocer un margen cualitativo y temporal en favor de la libertad de configuración normativa que corresponde a los poderes de éste.

Examen de los preceptos del Real Decreto 1497/1999 en contraste con la Directiva 93/16/CEE del Consejo

1. El artículo 24.1 a) en relación con artículo 23 de la Directiva exige la conclusión y convalidación de seis años de estudios en el marco del ciclo de formación como médico, que la normativa impugnada presupone al exigir que los interesados hubieran obtenido el título español de Licenciado en Medicina, o el reconocimiento u homologación a aquél de un título extranjero (artículo 1. 1).

   Las verdaderas dudas se plantean acerca del cumplimiento del requisito de que la formación comprenda enseñanzas teóricas y prácticas [artículo 24.1 b) de la Directiva], puesto que se exige «Poseer una formación especializada equivalente a la establecida para la especialidad, de acuerdo al programa vigente en su momento, realizada en servicios o unidades de dicha especialidad, cuyo carácter formativo queda reconocido excepcionalmente mediante este Real Decreto a sus exclusivos efectos, en centros sanitarios públicos o integrados en el Sistema Nacional de Salud, o acreditados para la docencia, o, en las especialidades del apartado segundo del Anexo del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, conjuntamente en centros sanitarios de tales características y en centros universitarios».

   Esta Sala considera, sin embargo, que es aceptable entender que, en el contexto del procedimiento regulado en el Real Decreto, y mediante una intepretación acorde con las exigencias de la Directiva, sólo se acepta la formación en unidades de la especialidad que haya suministrado tanto conocimientos teóricos como prácticos. El Real Decreto (artículo 2.3) exige, en efecto, como requisito de acreditación que el interesado presente certificaciones de los jefes de servicio o responsables de las unidades asistenciales de la especialidad solicitada acreditativas del ejercicio profesional efectivo dentro del campo propio y específico de la especialidad y certificaciones de los gerentes o representantes legales de los centros acreditativas de la existencia de una relación profesional retribuida en la que se especificará, entre otros extremos, la adscripción efectiva del interesado a la unidad y finalmente, títulos, diplomas, certificaciones o informes pormenorizados de las actividades de formación especializada, en los que consten las materias sobre las que versaron, su duración, y las actividades desarrolladas, expedidos por los órganos correspondientes de los centros sanitarios o universitarios. La Comisión Mixta puede excluir no sólo a los solicitantes que no acrediten el ejercicio profesional exigido en el artículo 1.1 a), sino también a los que no hubieran completado la documentación requerida. Cabe concluir que la única interpretación admisible es la de que el aspecto teórico de la formación constituye también un elemento esencial para superar la evaluación.

2. La formación como especialista exige, según la Directiva, que se lleve a cabo en un centro universitario, en un centro hospitalario y universitario o, en su caso, en un establecimiento sanitario autorizado a tal fin [artículo 24.1 d)]. Este requisito no se desconoce en el Real Decreto, que se refiere a servicios o unidades de la especialidad, centros sanitarios públicos o integrados o acreditados o servicios o unidades concertadas [1.1 d)].

3. La Directiva exige que la especialización se realice a tiempo completo y con control de las autoridades u organismos competentes [artículo 24.1 c) en relación con el Anexo I.1 de la Directiva], de manera que implique una participación personal del médico candidato especialista en la actividad y en las responsabilidades de los servicios de que se trate [artículo 24.1 e)]. Estos requisitos pueden estimarse cumplidos por el Real Decreto, el cual recaba un ejercicio profesional efectivo en virtud de una relación retribuida dentro del campo propio y específico de una especialidad mediante un periodo mínimo equivalente al 170% del periodo de formación establecido para el MIR y además poseer una formación especializada equivalente a la establecida para la especialidad de acuerdo al programa vigente en su momento, con efectiva integración en la unidad y los demás requisitos que se especifican, acreditando todo esto mediante los correspondientes certificados, títulos y diplomas.

Conclusiones sobre la compatibilidad entre el Real Decreto 1497/1999 y la Directiva 93/16/CEE del Consejo

Del examen efectuado se deducen las siguientes conclusiones:

1. Alguno de los preceptos citados por la parte recurrente (especialmente el contenido del artículo 24 de la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos), son aplicables en relación con el Real Decreto impugnado y tienen un carácter incondicional y suficientemente preciso para entender que producen un efecto directo vertical que permite invocarlos frente a una norma aprobada reglamentariamente por las autoridades españolas. No afecta a este efecto el hecho de que la Directiva haya sido objeto de transposición mediante disposiciones anteriores, puesto que la obligación de cumplimiento de la misma afecta genéricamente, según la jurisprudencia europea, a las disposiciones anteriores y posteriores a la misma.

2. No afecta a este carácter incondicional el artículo 43 de la Directiva 93/16/CEE del Consejo. Este precepto prevé que, en caso de que en la aplicación de la Directiva se planteen a un Estado miembro dificultades graves en determinadas materias, la Comisión examinará dichas dificultades en colaboración con dicho Estado y obtendrá el dictamen del Comité de altos funcionarios de la salud pública y presentará al Consejo las propuestas pertinentes. De este precepto se infiere que la existencia de dificultades en su aplicación puede conducir en último término a una modificación o adaptación de la normativa comunitaria para solventar las dificultades existentes, pero no tiene como finalidad conferir carácter condicional a la aplicación de sus mandatos o eximir de su cumplimiento mediante la comunicación de las dificultades antedichas.

3. La apertura del procedimiento previsto en el artículo 43 de la Directiva y las sucesivas incidencias experimentadas durante la tramitación del Real Decreto impugnado, con opiniones oficiales eventualmente contrarias a su compatibilidad con aquélla, no son en sí demostrativas de su contradicción con la norma comunitaria. Como ha quedado expuesto, el procedimiento de transposición de la Directiva -que no puede estimarse agotado, cuando subsisten situaciones de hecho que requieren una solución, por las normas primeramente dictadas-, constituye un proceso complejo en el que el Estado miembro goza de un cierto margen de discrecionalidad para elegir la forma y los medios encaminados al cumplimiento de la obligación de resultado prevista en aquélla. El iter [camino] del expediente administrativo demuestra que el proyecto inicial fue objeto de modificaciones para aproximar su contenido a la Directiva comunitaria.

4. Es menester, en consecuencia, entender que esta Sala tiene facultades para enjuiciar, en el ejercicio de sus potestades, la compatibilidad entre el reglamento impugnado, en su versión definitivamente aprobada por medio de Real Decreto, y la Directiva alegada. Esta Sala, conforme a lo razonado en el fundamento de Derecho anterior, no aprecia la existencia de una contradicción abierta y patente entre la Directiva de contraste y el Real Decreto impugnado, pues las dudas existentes en cuanto a su compatibilidad en determinados puntos concretos -en su momento señalados- pueden ser salvadas acudiendo al principio comunitario de interpretación de las normas internas a la luz del Derecho comunitario.

5. El procedimiento de colaboración con la Comisión ha cristalizado en la inclusión de un nuevo apartado en el artículo 9 de la Directiva de contraste, efectuada mediante la Directiva 2001/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo -de 14 de mayo de 2001, por la que se modifican las Directivas 89/48/CEE y 92/51/CEE del Consejo, relativas al sistema general de reconocimiento de las calificaciones profesionales, y las Directivas 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE y 93/16/CEE del Consejo, relativas a las profesiones de enfermero responsable de cuidados generales, odontólogo, veterinario, matrona, arquitecto, farmacéutico y médico-.

Este nuevo apartado 2 bis del artículo 9 dispone que:

Los Estados miembros reconocerán los títulos de médico especialista expedidos en España a los médicos que hubieran recibido una formación especializada antes del 1 de enero de 1995 y que no responda a los requisitos mínimos de formación previstos en los artículos 24 a 27, si están acompañados de una certificación expedida por las autoridades competentes españolas que acredite que el interesado ha superado la prueba de competencia profesional específica organizada en el marco de las medidas excepcionales que figuran en el Real Decreto 1497/99, con el fin de verificar la posesión por el interesado de un nivel de conocimientos y competencias comparable al de los médicos que ostentan los títulos de médico especialista que figuran, para España, en el apartado 3 del artículo 5 y el apartado 2 del artículo 7

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Esta modificación, por sí misma, no constituye un argumento válido para demostrar que el reglamento impugnado, en su nacimiento, incurría en incompatibilidad radical con la Directiva 93/16/CEE del Consejo -la cual sería insubsanable en virtud de los efectos radicales de la nulidad de pleno Derecho-. La existencia de dificultades de adaptación y la voluntad de despejar en lo posible toda duda que pueda suscitarse sobre la oposición entre la norma interna y la Directiva comunitaria, acudiendo al procedimiento de colaboración que la propia Directiva suministra, constituyen elementos informadores admisibles y lógicos del proceso de transposición de una norma comunitaria cuya naturaleza misma pretende armonizar la uniformidad del Derecho comunitario con la libertad de configuración normativa que corresponde a los poderes del Estado miembro.

Arbitrariedad de la norma

Alega la parte demandante que el sistema instaurado de acceso abre la puerta a la arbitrariedad y a la discrecionalidad por parte de la Administración en la ejecución y desarrollo del Reglamento, pues, a su juicio, el sistema tiene como rasgo fundamental la excepcionalidad, la subjetividad y la discrecionalidad.

El argumento no puede ser estimado.

La previsión de órganos que actúan en la selección y calificación con criterios de discrecionalidad técnica resulta inevitable, habida cuenta de la naturaleza de la materia sobre la que deben pronunciarse. No se advierte que tales órganos tengan una composición que pueda calificarse de arbitraria.

Por otra parte, la valoración se hace con criterios eminentemente objetivos fijados por la Subsecretaría de Sanidad y Consumo a propuesta del Consejo Nacional de Especialidades Médicas mediante resolución publicada en el Boletín Oficial del Estado.

Finalmente, la norma establece un procedimiento general sujeto a reglas estrictas que se sujetan al principio de garantía.

Costas

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,