STS, 22 de Febrero de 2006

Ponente:SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA
Número de Recurso:54/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:22 de Febrero de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"ESPECIALIDADES MÉDICAS. CIRUGÍA ORAL. CAMBIO DE DENOMINACIÓN. RIESGO DE CONFUSIÓN. Se impugna un Real Decreto en cuanto modifica la denominación de la especialidad médica de cirugía maxilofacial por cirugía oral y maxilofacial. La ""cirugía oral"" es un concepto amplío que abarca a todas las partes que dan soporte a dicha cavidad como la lengua, los labios, el paladar, las glándulas salivales, cuyas patologías deben ser atendidas en toda su extensión y complejidad por estos especialistas. En primera instancia se rechaza la demanda. Se desestima la apelación."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIASANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIACELSA PICO LORENZO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Febrero de dos mil seis.

Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el recurso contencioso administrativo número 54 de 2003, interpuesto por el Procurador Doña María Jesús González Díez, en nombre y representación del Ilustre Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, contra el Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , por el que se actualiza la regulación de la formación médica especializada, publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 14 de febrero de 2003. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El dieciocho de marzo de dos mil tres, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día nueve abril de dos mil tres, y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En veintitrés de mayo de dos mil tres, se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte a la Procuradora Doña María Jesús González Díez, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España, entendiéndose con ella las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción , ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma y disponiendo la formación de pieza separada para la tramitación de la suspensión solicitada.

SEGUNDO

El veintinueve de septiembre de dos mil tres, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, y al mismo tiempo se tuvo por personada y parte a la Procuradora doña Monserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de Sociedad Española de Cirugía Bucal, en calidad de codemandado, entendiéndose con ellos, las sucesivas actuaciones.

En fecha doce de diciembre de dos mil tres, el Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial presenta escrito solicitando se le tenga por personado en el presente recurso en concepto de codemandado, dictando la Sala Diligencia de Ordenación de fecha cuatro de febrero de dos mil cuatro, teniéndole por comparecido y parte codemandada.

TERCERO

El veintisiete de abril de dos mil cuatro, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda y dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

CUARTO

Contestada la demanda en legal forma, se dio traslado al codemandado Sociedad Española de Cirugía Bucal, por medio de su representación, para que en el término de veinte días contestase la demanda. Por escrito de cinco de enero de dos mil cinco, por el Procurador Don Jacinto Gomez Simon, en nombre de la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial, se contestó la demanda. Por Auto de veinticinco de febrero de dicho año la Sala acuerda, el recibimiento a prueba del presente recurso. Las partes presentaron sendos escritos proponiendo la prueba que a su derecho interesaba, que fueron admitidas por la Sala por providencia de veintiuno de abril siguiente.

QUINTO

Por providencia de veintisiete de junio de dos mil cinco, se concedió al recurrente diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. En providencia de cinco de septiembre de dos mil cinco, se concede, asimismo a los demandados el plazo de diez días a fin de que presenten escritos de conclusiones. Por diligencia de ordenación de siete de noviembre de dos mil cinco, se tienen por evacuados los escritos de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno corresponda.

SEXTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día quince de febrero de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Constituye el objeto de este recurso la impugnación que efectúa el Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España frente al Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , por el que se actualiza la regulación de la formación médica especializada, y, en concreto, y como expone en el suplico de la demanda para que se declare la nulidad del apartado 1 del art. 1 del Real Decreto citado que se refiere al cambio de la denominación... de determinadas especialidades médicas y que se expresa en estos términos en lo que nos interesa: "Las especialidades médicas de Cirugía Maxilofacial, Cirugía Plástica y Reparadora, Rehabilitación y Traumatología y Cirugía Ortopédica, que figuran en el apartado primero del anexo del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , por el que se regula la formación médica especializada y la obtención del título de Médico Especialista, pasan a denominarse, respectivamente, Cirugía Oral y Maxilofacial, Cirugía Plástica, Estética y Reparadora, Medicina Física y Rehabilitación y Cirugía Ortopédica y Traumatología".

En el bien entendido que el recurso se circunscribe exclusivamente al cambio de la denominación de la especialidad médica de Cirugía Maxilofacial que pasa a denominarse Cirugía Oral y Maxilofacial.

SEGUNDO

Con carácter previo hemos de hacer referencia a la presencia en el proceso de la Sociedad Española de Cirugía Bucal que se personó en los autos mediante escrito de treinta y uno de julio de dos mil tres en condición de demandada, invocando como título para su comparecencia el art. 19 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción , teniéndosele por comparecido y parte codemandada mediante Providencia de veintinueve de septiembre siguiente. Con fecha quince de septiembre de dos mil cuatro la mencionada sociedad contestó la demanda, solicitando en el suplico de su escrito que se desestimase el recurso en cuanto se refería a los motivos expuestos en el fundamento de Derecho I de la demanda, y se estimase en cuanto a los motivos de los fundamentos de Derecho II y III, por ser lo procedente en Derecho.

Es decir, que como denuncia la también codemandada y personada en los autos, Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial al contestar la demanda, quien comparece como codemandada, y que bien pudo recurrir el Real Decreto impugnado si lo consideró contrario a sus intereses, al no hacerlo así, pretende ahora desde esa posición procesal en la que únicamente podría apoyar la desestimación del recurso, exactamente lo contrario, es decir, su estimación y la nulidad de la disposición general combatida en el aspecto en que lo refuta la Corporación recurrente. De ahí que la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial solicite de la Sala que ante la falta de legitimación de la Sociedad Española de Cirugía Bucal para defender desde su posición procesal la estimación del recurso se inadmitan sus pretensiones, y se le condene en costas por lo que considera una postura procesal temeraria.

El art. 21.1.b) de la Ley de la Jurisdicción vigente considera parte demandada a "las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante".

En consecuencia nadie que no se halle en esa posición puede comparecer en el proceso como parte demandada o codemandada como ha ocurrido en este caso. La Sociedad Española de Cirugía Bucal compareció en el proceso invocando su condición de demandada y manifestando que la estimación de la pretensión de la parte recurrente podría afectar los derechos e intereses legítimos de la entidad que representaba y de sus miembros. Partiendo de esa afirmación la Sala aceptó su personación y le tuvo por parte demandada, si bien al contestar la demanda se aparta de esa posición y solicita la anulación del Real Decreto, convirtiéndose de ese modo en parte recurrente y no demandada.

Ese cambio de posición procesal es contrario a la Ley, de modo que si bien la Sala no puede inadmitir el proceso en relación con quien no es demandante en el mismo, si puede desconocer la posición de la demandada que no postula el rechazo del recurso sino que por el contrario pretende su estimación.

En este sentido de proscripción del cambio de postura procesal en el recurso citamos lo declarado por la Sección Primera de esta Sala en Auto de veintidós de enero de dos mil uno , que desestimó el recurso de queja interpuesto contra el Auto de 29 de octubre de 1999 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, dictado en el recurso núm. 5047/95 , y que declaró bien denegada la preparación del recurso de casación.

En el fundamento de Derecho tercero de la resolución citada, expusimos lo que sigue: "El recurso de queja no puede prosperar, ya que aún cuando la figura del coadyuvante ha desaparecido con la nueva Ley Jurisdiccional y la legitimación para el ejercicio de acciones frente a la Administración se regule de forma que englobe a los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos, sin embargo, ello no implica la posibilidad de que dichos interesados puedan personarse en un recurso interpuesto por otro interesado fuera del supuesto contemplado en el apartado 21.1.b) de la Ley . En efecto, el artículo 19 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa regula la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, estableciéndose en los artículos 31 y siguientes , al demandante, como la única persona que puede pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación. De otro lado, es el artículo 21 de la Ley , el que regula la figura del interesado en el proceso, cuya personación se produce después de haberse iniciado éste, y cuyos derechos o intereses legítimos son contrarios a los del demandante, ya que pueden quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

Por tanto, en lo único que ha cambiado la regulación actual es en la desaparición de la figura del coadyuvante, entendiendo que todo el que se persone en el recurso como titular de un derecho subjetivo o interés legítimo para sostener la conformidad a Derecho de la disposición, acto o conducta de la Administración, actúa como codemandado, pero si con la Ley Jurisdiccional de 1956 no se acogía la figura del coadyuvante del demandante, con la actual tampoco se permite la posibilidad de personarse como tercero interesado con pretensiones contrarias al acto recurrido y en apoyo de las tesis del demandante.

En este sentido se ha pronunciado esta Sala en Autos de 16 de julio de 1996, 31 de enero de 1997 y 18 de mayo de 1998 recaídos en los recursos núms. 845/94, 100/95 y 2751/96 , y en la Sentencia de 25 de febrero de 1999 recaída en el recurso núm. 478/93 , cuya doctrina, aún cuando referida a la figura del coadyuvante del demandante, puede ser trasladada a la nueva regulación conforme se ha visto más arriba, según la cual: "Por mucha amplitud que constitucionalmente se haya reconocido al concepto de interesado, es lo cierto que en la vigente legislación reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -art. 30 L.J.C.A . - la figura del coadyuvante solamente está prevista en nuestro ordenamiento en defensa de la Administración que actúa como demandada o como demandante en el proceso de lesividad. De ahí que no quepa admitir la intervención (...) en el concepto que solicita de coadyuvante del demandante, ya que de accederse a lo que ahora pretende, además de lo dicho, se desconocería el régimen de plazos para recurrir", (auto de 16 de julio de 1996 ) "ni puede reconocérsele otra actividad procesal que la enderezada a defender la legalidad de los actos impugnados en el proceso ni, en consecuencia, legitimación para interponer recurso de casación contra una sentencia desestimatoria de las pretensiones ejercitadas contra aquellos". (Sentencia de 27 de febrero de 1999 )".

Por último, debe indicarse que no se lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva proclamada en el artículo 24 de la Constitución porque no pueda personarse en un proceso contencioso- administrativo ya iniciado con pretensiones contrarias al acto o disposición recurridos por cuanto en tanto que titular de un derecho o interés legítimo ha tenido oportunidad de recurrirlo directamente como demandante dentro de los plazos establecidos por la Ley para recurrir".

En consecuencia la Sala ha de desconocer la presencia en el proceso de quien compareció como demandada si bien pretendió la estimación del recurso adoptando a posteriori la postura mantenida por el recurrente, declaración que se debió efectuar en su momento pero que se hace ahora y que se llevará al Fallo de la Sentencia.

TERCERO

Entrando ya en la consideración del fondo del asunto la Corporación recurrente plantea un primer motivo de nulidad de la disposición general que recurre por vulneración del art. 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno .

Señala que el art. 24 citado de la Ley de 27 de noviembre de 1997 establece el procedimiento de elaboración de los Reglamentos, y expone que "junto al correspondiente proyecto se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad del mismo así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar". Añade a lo anterior que el Proyecto del Real decreto que recurre "no incluye mención alguna respecto de la necesidad u oportunidad del mismo y sí sobre otras modificaciones operadas, razón por la cual, por esta simple razón, debe decretarse la nulidad del mismo en la forma solicitada en el suplico" y concluye diciendo que "esta omisión no es baladí; esta parte desconoce la razón por la que se ha decidido cambiar la denominación de la especialidad. Ninguna se aporta, por lo que, ante tal relevante silencio, tampoco puede analizarse su corrección. Es más, a falta de explicación, no cabe sino presumir que la decisión es arbitraria y, consecuentemente, nula".

En relación con la vulneración del artº 24.1.a) de la Ley del Gobierno , opone el Sr. Abogado del Estado que la sola lectura del precepto evidencia que el informe se refiere a la necesidad y oportunidad de aquél, es decir, del Reglamento en su conjunto y no de todas y cada una de sus concretas previsiones normativas.

En términos similares se opone a esta pretensión de carácter formal la codemandada Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial si bien ésta añade la cita del apartado f) del art. 24 de la Ley del Gobierno que pone en relación con el apartado a) del mismo precepto, así como la Sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 7 de julio de 2004 .

No lleva razón el Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos al plantear esta pretendida causa de nulidad del Reglamento puesto que el procedimiento seguido en la elaboración del Real Decreto recurrido resulta conforme a Derecho.

El art. 24 de la Ley del Gobierno que regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos en el apartado a) que expresamente cita la demanda como incumplido, expone que "la iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar" y el apartado f) del mismo precepto al que se remite la Sociedad codemandada, a su vez, manifiesta que "junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas".

Expuesto lo anterior, si se examina el expediente administrativo se comprueba que se han cumplido los mandatos que se contienen en esos apartados del art. 24.1 de la Ley del Gobierno . Así, en la memoria del Proyecto que aparece al folio 249 del expediente, elaborada por la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económicos y Presupuestarios de la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad y Consumo, y en el apartado I de la misma, que se rubrica como presentación, se afirma que "la experiencia adquirida durante los años transcurridos desde la aprobación del citado Real Decreto (se refiere al Real Decreto 127/1984, de 11 de enero ), aconseja la actualización de la regulación de la formación médica especializada en determinados aspectos concretos, tales como la denominación de algunas especialidades, la aprobación de los programas de formación o la realización de estancias formativas, en la línea en que se ha solicitado por los propios colectivos interesados" y en el apartado II que refiere a la necesidad y oportunidad del proyecto tal y como señala el apartado a) del núm. 1 del art. 24 de la Ley 50/1997 , expone que "al margen de la necesidad de proceder a la actualización de la normativa reguladora de la formación médica especializada, cabe señalar que el Proyecto está contemplado (conjuntamente con la regulación de las Áreas de Capacitación Específica de las Especialidades Médicas) en el programa normativo del Ministerio de Sanidad y Consumo para el año 2001". La misma memoria contiene un apartado III de consideraciones generales en el que se hace un extenso resumen del iter de los distintos Proyectos y del procedimiento seguido de acuerdo con lo dispuesto por los apartados 2 y 3 del propio art. 24 de la Ley de 27 de noviembre de 1997 , y en el que se remite a la nota elaborada por la propia Dirección General, que también aparece en el expediente, y en la que se justifican las razones para asumir o rechazar cada una de las observaciones realizadas, y concluye la exposición con el apartado C) que dedica a la memoria económica a la que también se refiere el apartado a) del núm. 1 del art. 24 de la Ley 50/1997 y en el que se lee que "el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público... por todo ello no se adjunta memoria económica sobre el Proyecto".

Junto a lo expuesto en la nota antes referida, a la que se remite la memoria, y preparada por la misma Dirección General, se dice en cuanto al cambio de denominación, y para discrepar de las alegaciones del Consejo General recurrente, que mantiene que la oposición del mismo al cambio de denominación se justificaba en las Directivas Europeas y en que la actual denominación es la tradicional de tal especialidad en España, se rebaten esas afirmaciones por la Administración en los párrafos siguientes, diciendo que "respecto de las Directivas Europeas hay que significar que la denominación que recogen para la especialidad española es, precisamente, la de Cirugía Oral y Maxilofacial" ( artículo 7.2 de la Directiva 93/16/CEE y Anexo VI. C de la Directiva 2001/19/CEE )". Y "en cuanto a la denominación tradicional de la especialidad en España cabe señalar que, como se indica en el propio informe, tal especialidad aparece en España en el año 1977, con la denominación, precisamente, de "Cirugía Oral y Maxilofacial" (Real Decreto 1137/1977, de 1 de abril )". Y cierra esa justificación la nota exponiendo que "por último, cabe señalar que el cambio de denominación ha sido expresamente solicitado por la Comisión Nacional de la Especialidad y sobre tal cambio ha emitido informe favorable el Consejo Nacional de Especialidades Médicas".

En cuanto a la cita que realiza la codemandada de la Sentencia de 7 de julio de 2004 de esta Sala , y a la que ya nos hemos referido, no viene sino a corroborar cuanto hemos dicho que resulta del expediente y que nos conduce inexorablemente a rechazar esta alegación de la Corporación demandante, y ello porque no ofrece la menor duda a la Sala que el procedimiento de elaboración de los reglamentos a que se refiere el art. 24 de la Ley del Gobierno ha sido suficientemente cumplido en este supuesto sin que se haya incurrido en arbitrariedad alguna puesto que se han respetado los trámites esenciales establecidos.

CUARTO

La segunda de las cuestiones que plantea el recurso como motivo de nulidad del Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , por el que se actualiza la regulación de la formación médica especializada, y referida al cambio de denominación de la especialidad médica de Cirugía Maxilofacial por la de Cirugía Oral y Maxilofacial, se funda en la vulneración por esa norma de la Ley Orgánica de Universidades, Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre .

Basa su alegato en que la denominación elegida causa confusión con otros títulos de especialistas que pudieran existir, o en relación con la capacitación que se pudiera presumir que el título concede.

Considera que esa regla de no confusión está contenida en la Ley mencionada, y así se refiere al Título VI, que establece los requisitos generales en relación con las enseñanzas y los títulos, y, en concreto, el art. 34 que prevé que "Los títulos universitarios que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los planes de estudios que deban cursarse para su obtención y homologación, serán establecidos por el Gobierno, bien por su propia iniciativa, previo informe del Consejo de Coordinación Universitaria, o a propuesta de este Consejo" y agrega a lo anterior el contenido del art. 87 de la misma norma legal que dispone, al referirse a la integración del sistema español en el espacio europeo de enseñanza superior, que "en el ámbito de sus respectivas competencias el Gobierno, las Comunidades Autónomas y las Universidades adoptarán las medidas necesarias para la plena integración del sistema español en el espacio europeo de enseñanza superior" y completa ese argumento tendente a evitar la confusión entre títulos con el art. 88 de la Ley Orgánica de Universidades que para "promover la más amplia movilidad de estudiantes y titulados españoles en el espacio europeo de la enseñanza superior" impone al Gobierno "adoptar las medidas que aseguren que los títulos oficiales expedidos por las Universidades españolas se acompañen de aquellos elementos de información que garanticen la transparencia acerca del nivel y contenidos de las enseñanzas certificadas por dicho título".

Esos principios generales que extrae de la Ley Orgánica de Universidades se concretan en la misma norma para los títulos de especialista para profesionales sanitarios al afirmar la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley que "corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministros de Educación, Cultura y Deporte y de Sanidad y Consumo, y de acuerdo con lo previsto en las disposiciones de la Unión Europea que resulten aplicables, la creación, cambio de denominación o supresión de especialidades y la determinación de las condiciones para su obtención, expedición y homologación. La disposición adicional decimonovena de esta Ley resultará aplicable a la denominación de dichos títulos de especialista". Y finalmente la Disposición Adicional decimonovena cierra ese propósito de no confusión, según la Corporación recurrente, cuando asegura en su final que "no podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas" y entre ellas las relativas a los títulos.

De lo expuesto deduce que la nueva denominación de la especialidad de Cirugía Maxilofacial que establece el real 139/2003 precisamente como consecuencia de añadir a la misma la expresión oral entra en conflicto con otras denominaciones existentes y que pueden ser utilizadas en España, como son las de Cirugía Oral y Maxilofacial existentes en otros Estados de la Unión Europea que no son equivalentes, y lo mismo ocurre, además, con la denominación de una de las especialidades de la Odontología, Cirugía Oral, ya reconocida en muchos países europeos y que se podría implantar en España de conformidad con lo dispuesto en las Directivas Comunitarias en materia de Odontólogos y que permite presumir (de forma errónea) que el titular dispone de formación en materia odontológica de la que realmente carece.

Tampoco este alegato relativo a la vulneración de la Ley Orgánica 6/2001 de Universidades puede asumirse ya que no existe la pretendida confusión entre especialidades.

QUINTO

Para alcanzar esta conclusión es preciso hacer un resumen de cuanto ha acontecido a lo largo de varias décadas en relación con la denominación de las especialidades médicas que mantienen el litigio representadas por las Corporaciones y Sociedades que comparecieron en el proceso en defensa de sus respectivos intereses profesionales, advirtiendo que, en todo caso, y como hemos expuesto la competencia para el cambio de denominación de las especialidades la posee en exclusiva el Gobierno y que esa denominación en definitiva ha de ponerse en relación con la formación exigida para la obtención del título de que se trate.

La Ley de 20 de julio de 1955, sobre "Enseñanza, título y ejercicio de las Especialidades Médicas",-posteriormente relegada a rango reglamentario en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional cuarta por la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la reforma educativa , y finalmente derogada por el Real Decreto 127/1984 - reguló por primera vez en nuestra patria la obtención del correspondiente título de Médico Especialista, y enumeró las distintas especialidades médicas establecidas, entre las que no figuraba la cirugía oral y maxilofacial ni la cirugía maxilofacial.

Habría que esperar hasta el Real Decreto 1133/1977 para que con carácter propio aparezca la especialidad médica de Cirugía Oral y Maxilofacial. La ambivalencia entre las dos denominaciones de la especialidad se pone perfectamente de manifiesto en este primer Real Decreto de creación y reconocimiento de la especialidad, porque en lo que podríamos llamar exposición de motivos del Real Decreto, se afirma que "en el transcurso de los últimos años la cirugía maxilofacial ha alcanzado un alto nivel de desarrollo científico que la configura como una disciplina médica específica en los países desarrollados, siendo su enseñanza objeto de especial atención en las Facultades de Medicina y Centros Hospitalarios cualificados. Por ello dentro del actual contexto de las Ciencias Médicas se hace preciso atribuir a dicha especialidad una entidad propia y, al propio tiempo, reconocerle tal naturaleza dentro del marco jurídico de las especialidades médicas", mientras que en el texto del Real Decreto en el artículo primero se utiliza la denominación de Cirugía Oral y Maxilofacial al crearla como especialidad médica, y de igual forma en el artículo tercero se dice que "la obtención y expedición del título de médico especialista en Cirugía Oral y Maxilofacial se ajustará a las normas y requisitos establecidos en la vigente legislación de especialidades médicas", es decir, que ya en la norma de creación de la especialidad de modo indistinto se utilizan ambas denominaciones para referirse a la misma. Poco más de un año después el Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , por el que se regula la obtención de títulos de especialidades médicas reconoce en el art. 3º las especialidades médicas existentes, y entre ellas, la que denomina Cirugía Maxilofacial, sin que en él exista justificación alguna en orden al cambio de denominación de la especialidad mencionada.

Siguiendo con la evolución de la cuestión que nos ocupa es necesario referirse a la Orden del Ministerio de Universidades e Investigación de 11 de febrero de 1981 , por la que se "establecen Equivalencias entre las Especialidades existentes con anterioridad al Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , y sus nuevas Denominaciones, y se recoge el sistema transitorio de Concesión del Título de Especialista a quienes hayan iniciado su formación antes de 1 de enero de 1980", Orden que en su art. 1º dispone que "se declaran equivalentes entre sí las especialidades y títulos anteriormente existentes con las nuevas denominaciones que a continuación se enumeran: Cirugía Oral y Maxilofacial. Cirugía Maxilofacial".

Pues bien, esa Orden como resulta de su propia denominación, tiene entre sus finalidades establecer las equivalencias entre las especialidades existentes con anterioridad al Real Decreto 2015/1978, de 15 de julio , y sus nuevas denominaciones designio que cumple en este supuesto estableciendo la equivalencia entre la especialidad de Cirugía Oral y Maxilofacial con la de Cirugía Maxilofacial. Como es público y notorio la idea de equivalencia no expresa otra cosa más que la de ser igual una cosa a otra en la estimación, valor, potencia o eficacia, de modo que ambas guardan igualdad entre sí, como expresa el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Esa Orden, por tanto, equipara ambas especialidades que habilitan a quienes ostentan la misma para desempeñar cuantas funciones o tareas son propias de ella de acuerdo con la formación que reciben para tal fin y las áreas del cuerpo humano a que alcanzan sus conocimientos y preparación.

El Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , regulador de la Formación Médica Especializada y la obtención del título de Médico Especialista, inauguró una nueva forma de entender la formación de especialistas y en su anexo en el apartado 1º que enumeraba aquellas especialidades que requieren básicamente formación hospitalaria incluyó la que denominaba Cirugía Maxilofacial, mientras que llevó al apartado 3º y entre las especialidades que no requieren formación hospitalaria la de Estomatología.

El art. 7 del Real Decreto 127/1984 dispuso en su apartado 2 que "los programas, propuestos por las correspondientes Comisiones Nacionales de Especialidad y ratificadas por el Consejo Nacional de Especialidades Médicas, serán aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, previo informe de Sanidad y Consumo" y en el primero de sus apartados declaró que "los programas de formación médica especializada deberán especificar los objetivos cualitativos y cuantitativos que ha de cumplir el aspirante al título a lo largo de los períodos de formación que se establezca con carácter general".

En desarrollo de ese precepto reglamentario con la misma fecha ambos, veinticinco de abril de mil novecientos noventa y seis, aparecieron los programas elaborados por las Comisiones Nacionales de las especialidades de Cirugía Maxilofacial y de Estomatología, siendo aprobados mediante Resolución de la data citada, por la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación del Ministerio de Educación y Ciencia, departamento ministerial competente para ello.

De los mismos destacamos que en relación con el primero y para la obtención de la especialidad se exige como requisito previo la licenciatura en medicina y una formación posterior en los contenidos del programa de la especialidad durante cinco años. En cuanto a lo que se denomina en el programa "definición de la especialidad y campo de acción", es la especialidad médico-quirúrgica que se ocupa de la prevención, estudio, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la patología de la cavidad bucal y de la cara, así como de las estructuras cervicales, relacionadas directa o indirectamente con las mismas.

"El campo de acción ha partir de la concepción integral de este conjunto orgánico interrelacionado, sustentado sobre rigurosos criterios embriológicos y anatomofuncionales, por lo que debe entenderse que la actuación y responsabilidad profesional de esta especialidad es absoluta, tanto con respecto a terapéuticas médicas específicas como en relación al empleo de técnicas quirúrgicas. El pleno desarrollo de esta especialidad entiende la necesidad de actuaciones concretas y protocolizadas con otras especialidades que, con medios terapéuticos o diagnósticos diferentes empleados por las mismas, puedan aportar mejores resultados al estudio o tratamiento de nuestros pacientes. Teniendo en cuenta la diversidad patológica que puede presentarse a este nivel regional, el contenido de la misma englobará la patología infeccioso-inflamatoria, traumática, tumoral y malformativa congénita o adquirida, junto con cuantas posibilidades reconstructivas vecinas o a distancia puedan emplearse".

"Las áreas de formación son:

-Los conocimientos básicos de la Cirugía General.

-Los conocimientos necesarios de la Odonto-Estomatología.

-La formación completa en Patología Médica Oral y Maxilofacial.

-La formación completa en Patología Quirúrgica Oral y Maxilofacial ".

Y además de lo anterior destacamos de los objetivos teóricos del programa que deberá conocer el residente los temas siguientes: "-Conceptos generales sobre oclusión dentaria. Movimientos mandibulares, bruxismo, masticación, funciones de la cavidad oral. "Exodoncia. "Inclusiones dentarias. "Transplantes y reimplantes dentarios. "Cirugía Preprotésica e implantes osteointegrados. "Papel de la ortodoncia en las malformaciones congénitas craneofaciales pre y postquirúrgica. -Materiales Odontológicos. Equipamiento. Así como "Criterios Generales sobre: "Odonto-Estomatología Legal y Forense. Odonto-Estomatología Preventiva y Comunitaria. Odontopediatría. Ortodoncia. Patología y terapéutica dentales. Caries. Endodoncia. Periodoncia. Prótesis quirúrgicas buco-faciales".

En cuanto a los objetivos prácticos del programa de formación de la especialidad destacamos lo siguiente: " A lo largo de los cinco años de formación, el especialista en Cirugía Maxilofacial, deberá llevar a cabo los grupos de técnicas quirúrgicas y las rotaciones indicadas.

Los mínimos cuantificados por grupos de técnicas quirúrgicas y realizadas por los médicos residentes son los siguientes: Exodoncias de dientes y/o sus raíces. Cirugía preortodóncica, preprotésica y periodóntica. Técnicas quirúrgicas de la ATM".

Y por último y en este programa destacar lo dispuesto para las rotaciones tanto fijas como optativas a las se han de someter los licenciados en medicina aspirantes a la especialidad a la que nos referimos y que se describen del siguiente modo: " Rotaciones. La formación en Cirugía Maxilofacial tiene una duración de cinco años, durante los cuales, los médicos residentes efectuarán dos tipos de rotaciones: obligatorias y opcionales.

Primer año. Los médicos residentes rotarán por el Servicio de Cirugía General del hospital donde cursen la especialidad, debiendo integrarse en los equipos de guardia.

Segundo año. Se incorporarán al Servicio de Cirugía Maxilofacial.

Tercero, Cuarto y Quinto año. Continuarán con la formación específica teórico-práctica en la especialidad. Durante los mismos, alternativamente, deberán rotar al menos un mes por los servicios de Otorrinolaringología y Cirugía Plástica y Reparadora, con el condicionante de no poder realizar dichas rotaciones en el mismo año. Los periodos de tiempo asignados a cada una de estas especialidades podrán ser aumentados hasta 2 meses.

A lo largo de estos años, los Médicos Residentes, podrán realizar alguna rotación optativa de un mes, o bien una rotación de un máximo de tres meses por otro servicio acreditado de Cirugía Maxilofacial, para el aprendizaje y realización de técnicas quirúrgicas concretas de la especialidad.

Rotaciones fijas. Cirugía General. Unidad de Cuidados Intensivos. Urgencias. Otorrinolaringología. Cirugía Plástica y Reparadora.

Rotaciones Optativas. Anatomía Patológica. Neurocirugía. Cirugía Pediátrica. Traumatología y Cirugía Ortopédica. Oftalmología. Cirugía Vascular. Cirugía Experimental. Otros servicios o unidades de Cirugía Maxilofacial".

El programa para la especialidad de Estomatología exige como requisito previo para optar a la misma la licenciatura en medicina y una formación posterior en las materias propias de la especialidad de tres años. En cuanto a la definición de la especialidad y campo de acción la describe el programa en el número 2 diciendo que: "La Estomatología es la especialidad médico- quirúrgica que se ocupa del conocimiento de las estructuras estomatognático-faciales y de sus anejos: de sus relaciones con el resto de la economía humana, tanto en salud como en enfermedad, y de los procedimientos diagnósticos, preventivos y curativos que tienden a mejorar, mantener y restablecer su integridad anatómica y funcional.

La Estomatología, como toda especialidad médica, tiene su razón de ser en la satisfacción de las necesidades específicas de la sociedad, lo que se garantiza mediante una formación adecuada. El campo de acción de esta especialidad abarca tanto al individuo aislado como a la comunidad, y por su contenido establece relaciones.

  1. Con la Medicina en general y, de modo más acentuado, con las especialidades que en algún modo guardan relación con el aparato estomatognático, sus anejos y las estructuras topográfica y funcionalmente relacionadas.

  2. Con las actividades humanas cuyo ejercicio comporta riesgo al aparato estomatognático.

  3. Con las profesiones guiadas a mejorar la calidad de vida y de las relaciones sociales, especialmente con las pedagógicas, puesto que la base de la prevención se apoya en la práctica de hábitos higiénicos y dietéticos que se adquieren mediante educación sanitaria, que es muy importante en la edad escolar.

  4. Con la Odontología y con las profesiones relacionadas con la salud mental.

  5. Con la industria relacionada con la Odontología/Estomatología".

    En cuanto a los contenidos los describe el programa del siguiente modo:

    "

  6. Saberes antropologíco-médicos, con especial hincapié en el aparato estomatognático, sus anejos y estructuras relacionadas.

  7. Saber patológico, tanto general como específico de las formaciones anatómicas antedichas, en sus diversos aspecto, así como de las relaciones e interacciones con el resto del organismo.

  8. Saber y quehacer clínico, dirigido a permitir el diagnóstico, pronóstico, planificación del tratamiento y el manejo apropiado de los pacientes.

  9. Saberes específicos, científicos y tecnológicos, requeridos en los distintos niveles de prevención y modalidades terapéuticas.

  10. Desarrollo de capacidades senso-psico-motoras adecuadas para capacitar al especialista en la ejecución óptima de los aspectos clínicos y de laboratorio involucrados en la práctica de la especialidad".

    Y por lo que hace a los objetivos educativos, punto 4 del programa, los define en dos áreas:

    "1.- Área cognoscitiva. Los médicos especialistas en estomatología deberán:

    1.1 Demostrar conocimientos teóricos de la especialidad in totum.

    1.2. Ser capaces de reunir e interpretar la información clínica y exploratoria complementaria necesaria para establecer correctos diagnósticos estomatológicos.

    1.3. Ser capaces de diseñar y establecer planes de tratamiento estomatológico adecuados a cada caso.

    1.4. Ser capaces de planificar acciones comunitarias dentro su campo.

    1.5. Poder organizar su propia formación continuada.

    1.6. Ser capaces de aplicar sus conocimientos a la ejecución de planes de investigación.

    1. - Area Psicomotriz. Los médicos especialistas en Estomatología deberán:

    2.1. Demostrar haber realizado las capacitaciones mínimas específicas fijadas en su plan de estudios.

    2.2. Saber ejecutar los planes de tratamiento requeridos, tanto en sus procedimientos clínicos como de laboratorio".

    Y en el punto 5 establece las materias educativas de las que destacamos por su interés y a los efectos que nos importan las siguientes:

    " PATOLOGIA ORAL. Objetivos intermedios: al final de su período de aprendizaje, el médico especialista en formación estará capacitados para:

    - Diagnosticas y pronosticar la patología oral y maxilofacial, y la sistemática con repercusión oral.

    -Tratar médicamente la patología oral.

    Contenidos:

    - Patología y clínica oral y máxilofacial.

    -Repercusión oral de la patología sistémica.

    - Práctica clínica médica.

    ODONTOLOGÍA CONSERVADORA.

    Objetivos intermedios: Al final de su período de enseñanza/aprendizaje, el médico especialista en formación estará capacitado para:

    -Diagnostica la patología dentaria.

    -Tratar correctamente los tejidos duros de los dientes.

    -Efectuar correctamente tratamientos pulpares.

    Contenidos:

    -Patología y clínica dentaria.

    -Operatoria dental.

    -Endodoncia.

    -Materiales de uso en Odontología conservadora.

    PROTESIS ESTOMATOLOGICA.

    Objetivos intermedios: Al final de su período de aprendizaje, el médico especialista en formación estará capacitado para:

    -Diagnosticar y pronosticar un estado edéntulo.

    -Planificar, diseñar y ejecutar la prótesis necesarias para la restauración protética estomatognática.

    Contenidos:

    -Diagnóstico y pronóstico en prótesis estomatológica. Técnicas de reposición dentaria dirigidas al total y parcialmente desdentado.

    -Prótesis especiales.

    -Técnicas protésicas de laboratorio.

    -Materiales de uso en prótesis estomatológica.

    ORTODONCIA.

    Objetivos intermedios: Al final de su período de aprendizaje, el médico especialista en formación estará capacitado para:

    - Diagnosticar las maloclusiones infantiles.

    -Dominar, cuantomenos una técnica fija y otra removible de amplia aplicación terapéutica.

    Contenidos:

    -Patología y clínica del crecimiento maxilofacial y maloclusiones.

    -Técnicas terapéuticas ortodóncicas y ortopédicas.

    -Técnicas de laboratorio.

    -Materiales de uso en Ortodoncia.

    PERIODONCIA.

    Objetivos intermedios: Al final de su período de aprendizaje, el médico especialista está capacitado para:

    -Diagnosticas y pronostica la patología periodontal.

    -Tratar un paciente periodontal en fase básica.

    -Realizar técnicas quirúrgicas específicas.

    Contenidos:

    -Patología y clínica periodontal.

    -Terapéutica periodontal.

    -Materiales de uso en Periodoncia.

    CIRUGIA BUCAL.

    Objetivos intermedios: Al final de su período de aprendizaje, el médico especialista en formación estará capacitado para:

    -Realizar todo tipo de técnicas anestésicas loco-regionales estomatológicas.

    -Realizar todo tipo de técnicas de cirugía bucal ( exodoncias simples, de dientes retenidos, quistes, cirugía prepotésica, etc).

    Contenidos:

    -Anestesia loco-regional.

    -Anestésicos.

    -Técnicas de cirugía oral".

    Para completar la visión de conjunto de la cuestión a resolver ha de hacerse también referencia a la vertiente que se relaciona con la profesión sanitaria de los licenciados en Odontología que se crea en España mediante la Ley 10/1986, de 17 de marzo , y en nombre de la cual también acciona la Corporación recurrente.

    La Ley citada dispuso en su art. 1 lo que sigue: "se regula la profesión de Odontólogo para la que se exigirá el título universitario de Licenciado que establecerá el Gobierno a propuesta del Consejo de Universidades. 2. Los Odontólogos tienen capacidad profesional para realizar el conjunto de actividades de prevención, diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de los maxilares y de los tejidos anejos. 3. Los Odontólogos podrán prescribir los medicamentos, prótesis y productos sanitarios correspondientes al ámbito de su ejercicio profesional. 4. La titulación, planes de estudio, régimen de formación y especialización de los Odontólogos se acomodarán a los contenidos, niveles y directrices establecidos en las normas de la Comunidad Económica Europea".

    Conviene precisar que esta norma legal en su Disposición Adicional Primera expuso que en modo alguno limitaba "la capacidad profesional de los Médicos y, concretamente, de los especialistas en Estomatología y Cirugía Maxilo-Facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente, además de las señaladas en el artículo primero de esta Ley ".

    El desarrollo normativo de la Ley se llevó a cabo por medio del Real Decreto 970/1986, de 11 de abril , que estableció el título oficial de Licenciado en Odontología y las Directrices Generales de los correspondientes Planes de Estudio a cuyo contenido nos remitimos, destacando que el Odontólogo es un licenciado universitario distinto del médico, y que está habilitado per se para tener la condición de especialista en las materias que le son propias y que describe el Real Decreto citado en el art. 2 , y que para ello ha de cursar y conocer las materias que se relacionan en el cuadro de materias troncales que recoge el Real Decreto. Mientras que, tanto el Estomatólogo como el Cirujano Oral y Maxilofacial o el Cirujano Maxilofacial, son médicos, que posteriormente adquieren su especialidad mediante tres y cinco años, respectivamente, de formación posterior hasta obtener el título de especialista.

    El periplo por lo que se refiere al Derecho interno se cierra con el Real Decreto recurrido, que como sabemos introduce de nuevo la denominación de la especialidad médica de Cirugía Oral y Maxilofacial que, posteriormente, utiliza la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias cuando en el art. 6.2.c ) expresa al referirse a los dentistas que "corresponde a los Licenciados en Odontología y a los Médicos Especialistas en Estomatología, sin perjuicio de las funciones de los Médicos Especialistas en Cirugía Oral y Maxilofacial, las funciones relativas a la promoción de la salud buco-dental y a la prevención, diagnóstico y tratamiento señalados en la Ley 10/1986, de 17 de marzo , sobre odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud bucodental".

SEXTO

Expuesto lo que antecede estamos ya en condiciones de afirmar que la denominación de la especialidad que recupera el Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , no incurre en la confusión que se le imputa frente a la especialidad médica de Estomatólogo y la profesión sanitaria de Odontólogo.

Ya afirmamos en su momento que en la denominación de las especialidades la competencia la posee el Gobierno de la Nación tal y como han ido determinando las distintas normas que se han ocupado de la materia y como expresa categóricamente la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, cuando asegura en el art. 16 que "corresponde al Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte y de Sanidad y Consumo, previo informe de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, del Consejo Nacional de Especialidades en Ciencias de la Salud y de la organización u organizaciones colegiales que correspondan, el establecimiento de los títulos de Especialistas en Ciencias de la Salud, así como su supresión o cambio de denominación".

El ejercicio de esa competencia ha de hacerse sometiéndose al procedimiento establecido en las normas correspondientes y no debe ser arbitrario, sino racional y lógico, y el control de legalidad del ejercicio de esa competencia corresponde a los Tribunales, y, en este caso, a esta Sala del Tribunal Supremo.

Ahora bien este control de legalidad también está sometido a límites, como son los que nuestra función nos impone, de modo que no puede ir más allá de la comprobación del cumplimiento del procedimiento en la elaboración de la disposición general promulgada, y que la misma es conforme a Derecho, y, en este supuesto, y dada la vulneración que se le imputa, si produce la confusión que le achaca la Corporación recurrente en relación con la profesión sanitaria de dentista y la especialidad médica de Estomatólogo por el hecho de que incorpore la expresión oral, confusión que ha de referirse no a los profesionales sino a los usuarios, y en relación con los servicios que prestan a éstos, unos y otros.

Desde ese punto de vista no existe confusión alguna, ya que la voz cirugía que antecede a oral y maxilofacial, es suficientemente expresiva para el común de los ciudadanos que la asimilan con la parte de la ciencia médica dedicada a la curación de las enfermedades mediante operaciones aplicadas a la parte enferma, como son la cura de heridas o abscesos o la separación por corte de tejidos u órganos dañados, y si a eso se añade las expresiones que le acompañan como oral, que en una de sus acepciones se identifica con la boca, y cuanto con ella se relaciona, y maxilofacial que se identifican la primera con los huesos que forman las mandíbulas, y la segunda con la cara, faz o rostro, es obvio que no hay posibilidad de conflicto entre las especialidades y la profesión tantas veces mencionadas, porque para los usuarios resulta sencillo identificar al Odontólogo y al Estomatólogo con la profesión sanitaria y la especialidad médica vulgarmente conocida como dentista, mientras que el Cirujano Oral y Maxilofacial sugiere al paciente la figura de una especialidad médica destinada a otros menesteres más complejos y más amplios.

Esto en cuanto a ese posible caos que se denuncia que podría surgir en el usuario, pero esa duda se disipa si se examina la cuestión desde otro ámbito, como es el relativo a los programas de formación de las especialidades médicas y de la formación universitaria del Odontólogo. Sin duda las mismas son bien diferentes entre sí; al Cirujano Oral y Maxilofacial se le exige ser licenciado en medicina, como al Estomatólogo, pero la especialización de uno y otro va por muy distintos derroteros ya que el Cirujano ha de permanecer en formación un más largo periodo de cinco años, mientras que la formación del Estomatólogo tiene una duración más reducida de tres años. Por otro lado, la formación del Cirujano es, básicamente, hospitalaria, mientras que la del Estomatólogo no requiere formación hospitalaria y lo mismo ocurre con el Odontólogo, y, junto a lo anterior, el Cirujano posee conocimientos más amplios en otros campos quirúrgicos y médicos incluidos los relacionados con los propios de la otra especialidad en litigio y con la nueva profesión de Odontólogo, mientras que no ocurre así a la inversa, como ya destacamos al reseñar los distintos programas de las especialidades y las materias que abarca la formación del Odontólogo.

De modo acertado lo puso de manifiesto el Sr. Abogado del Estado al contestar la demanda cuando afirmó que " A este respecto hay que tener en cuenta que la "cirugía oral" es un concepto amplío que abarca a todas las partes que dan soporte a dicha cavidad como la lengua, los labios, el paladar, las glándulas salivales, cuyas patologías deben ser atendidas en toda su extensión y complejidad por estos especialistas. Piénsese en actuaciones quirúrgicas tan importantes como las derivadas de los procesos cancerosos en cualquier parte de la cavidad bucal, o en el labio leporino, las fisuras palatinas, los tumores de los huesos faciales....".

Además si acudimos al expediente administrativo se comprueba que en el tomo II aparece el Acta del Pleno del Consejo Nacional de Especialidades Médicas celebrado el día 12 de julio de 2001, en uno de cuyos puntos del orden del día se trató el proyecto del Real Decreto recurrido que actualizaba la regulación de la formación médica especializada. En esa reunión la representación del Ministerio de Sanidad y Consumo expuso a los asistentes las líneas del proyecto de Real Decreto, y, entre ellas, y primer término, el cambio de denominación de determinadas especialidades médicas. En la reunión se suscitó un debate entre los Presidentes de la Comisión Nacional de Estomatología y de la de Cirugía Maxilofacial que expusieron sus respectivas posiciones en torno al cambio de denominación de la especialidad de Cirugía Oral y Maxilofacial, sin que se llegase a acuerdo alguno entre ambos, pese a lo cual, el Pleno informó favorablemente el Proyecto de Real Decreto, si bien expuso que se ratificaban las observaciones planteadas sin que se solicitase que se votase por el Pleno la aprobación o el rechazo del cambio de denominación, como ocurrió con otra de las especialidades cuyo cambio de denominación se rechazó por ese órgano.

Conviene dejar constancia aquí por lo que más adelante habremos de decir que en su intervención el Presidente de la Comisión Nacional de Estomatología hizo constar lo que se transcribe: "En su doble condición de Presidente de la Comisión Nacional de Estomatología y del Consejo de Odontólogos manifiesta su oposición al cambio de denominación de la Especialidad de Cirugía Maxilofacial en tanto en cuanto no se reconozca la doble titulación ya que el Consejo de Odontólogos estima que también es de su competencia la Cirugía Oral tal como está regulado en Directiva Comunitaria. Propone un periodo transitorio, hasta que se reconozca la doble titulación, en el cual solamente se podían llamar cirujanos orales maxilofaciales aquellos que fuesen además, estomatólogos y odontólogos, manteniendo su denominación el resto de los cirujanos maxilofaciles que no tuviesen esta doble titulación o condición. Concluye manifestando que su Comisión Nacional se opone al cambio de denominación hasta que no se produzca la aprobación de esta doble titulación".

En relación con este punto trasladamos aquí la opinión del Consejo de Estado en cuanto al cambio de denominación de la especialidad de Cirugía Maxilofacial por la de Cirugía Oral y Maxilofacial y que es coincidente con la que hemos anticipado cuando expuso que: "el fondo de la discusión parece estribar en el interés profesional legítimo de los médicos estomatólogos en relación con un ámbito competencial -el de cirugía oral- que entienden como propio. Sin embargo, nada puede objetarse a la modificación proyectada pues, aparte de que es el Ministerio de Sanidad quien tiene la competencia legalmente atribuida para la supresión o cambio de las especialidades médicas, habrán de ser los programas de formación de las especialidades médicas los que operen la delimitación competencial entre la especialidad de "Estomatología" y la de "Cirugía Oral y Maxilofacial", debiendo resaltarse en este punto que tales programas, de acuerdo con el artículo 2.2 de la norma proyectada, han de ser consensuados en el seno del Consejo Nacional de Especialidades Médicas, órgano representativo de los intereses de los diferentes especialistas, y en el que, por tanto, deberán hacerse valer los distintos intereses en juego, sin que en este momento puedan realizarse otras consideraciones sobre este particular".

Por extenso nos ocupamos ya en su momento de las consideraciones que hicimos en torno a los programas de formación de las dos especialidades a las que nos remitimos, y en las que expusimos nuestro parecer en torno a la cuestión de la extensión de una y otra formación.

Como consecuencia de cuanto se ha expuesto procede rechazar el segundo de los motivos de nulidad imputado al Real Decreto recurrido.

SÉPTIMO

El tercero y último de los reproches que la Corporación recurrente realiza al Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , que actualiza la formación médica especializada, es que vulnera la Directiva 93/16/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993 .

Esencialmente justifica esa infracción en el hecho de que la Directiva mencionada en el Título III que tiene por objeto "la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, relativas a las actividades de los médicos" en el apartado 2 del art. 24 establece que "en cuanto a la expedición del diploma, certificado u otro título de médico especialista en cirugía dental, bucal y maxilofacial (formación básica de médico y de odontólogo), ésta estará subordinada, además, a la posesión de uno de los diplomas, certificados u otros títulos de odontología contemplados en el art. 1 de la Directiva 78/687/CEE ".

Agrega a lo mencionado que la importancia de lo expuesto radica en el hecho de que en la Unión Europea coexisten dos especialidades médicas parecidas pero diferentes, ya que por un lado existe la especialidad de cirugía oral y maxilofacial (formación médica básica) con duración mínima de cinco años que existe en Francia, Italia, Luxemburgo, Austria y España y la de cirugía dental, oral y maxilofacial (formación médica básica y odontológica), con una formación mínima de cuatro años, existente en Bélgica, Alemania, Irlanda, Luxemburgo. Finlandia y Reino Unido.

Como consecuencia de lo anterior mantiene que: "no está criticando que en España exista la especialidad de Cirugía Maxilofacial, sino el hecho de que, ahora, una vez existe la Licenciatura en Odontología, regulada por otras Directivas Comunitarias, como veremos, se modifique la denominación para incluir el vocablo "oral", que creemos que hubiera sido oportuno por el Gobierno español, suprimirlo, pero, naturalmente, no podría alegarse vulneración alguna en relación con una denominación tradicional y, en su caso, anterior a la adhesión de España a la Unión Europea y a la creación del título de Licenciado en Odontología. Pero lo que no tiene ninguna justificación en este momento es que se incluya el vocablo "oral" en la denominación de un título que tradicionalmente se ha venido denominando "cirugía maxilofacial" como en los restantes países de la Unión Europea, para calificar una especialidad que no tiene formación odontológica".

Además y deteniéndose en las Directivas odontológicas en concreto en las de 25 de julio de 1978, señala que existe la especialidad odontológica de cirugía oral de modo que un Estado que prevea una especialidad médica, sin formación dental, no deberá contemplar una especialidad médica como la de cirugía oral y maxilofacial si su titular no tiene formación odontológica.

Se opone de contrario a esa posición que la invocación de la Directiva 1993/16/CEE es inocua porque parte de una base inexistente como es la de que en España no existe la especialidad de "cirugía dental, oral y maxilofacial" con formación básica médica y odontológica.

Como es obvio en España existe la profesión sanitaria creada por la Ley 10/1986, de 17 de marzo , de odontólogo, que no es una especialidad médica sino una profesión sanitaria dedicada según el art. 1 de la misma Ley a "realizar el conjunto de actividades de prevención, diagnóstico y de tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, de la boca, de los maxilares y de los tejidos anejos" y que convive, según la Disposición Adicional de la Ley citada , puesto que en ningún modo se limita la capacidad profesional de los Médicos, con la actividad que en ese ámbito efectúan los especialistas en Estomatología y Cirugía Maxilo-Facial, que seguirán ejerciendo las mismas funciones que desarrollan actualmente, además de las señaladas en el artículo primero de esa Ley .

No existe en España dentro de la profesión sanitaria de la odontología ninguna especialidad como las que reconoce el art. 4 de la Directiva 1978/686/CEE del Consejo de 25 de julio, de ortodoncia y cirugía bucal , y así se comprueba examinando lo que ocurre en el ámbito de los quince estados miembros antes de la ampliación de la Unión. Exactamente igual ocurre en Italia que en su momento hubo de crear también la profesión de Odontólogo, y en varios de los demás Estados miembros que como España carecen de esas especialidades odontológicas.

Por ello e incluso por el reconocimiento establecido en la Ley 10/1986 de la actividad concurrente de los médicos estomatólogos y los cirujanos maxilofaciales, hoy orales y maxilofaciales, con los odontólogos, cuya exposición de motivos no puede ser más expresiva en tanto que afirma que "las especialidades médicas en Estomatología y Cirugía Maxilo-Facial continuarán siendo el máximo nivel médico especializado en este campo de salud, y verán completadas sus posibilidades efectivas de actuación con la colaboración e integración de los profesionales que antes han quedado reseñados", es claro que no ha existido conculcación por el Reino de España de las Directivas de la Unión al cambiar por medio del Real Decreto recurrido la denominación de la especialidad médica Cirugía Maxilofacial por la de Cirugía Oral y Maxilofacial.

OCTAVO

Aún cuando ya hemos dado respuesta a la pretendida infracción por el Real Decreto recurrido del Derecho de la Unión, de modo que cualquier duda en relación con la confrontación entre ese Derecho y el Derecho interno de España ha quedado a nuestro juicio resuelta, alguna consideración concreta hemos de hacer en torno a lo innecesario del pretendido planteamiento por esta Sala del Tribunal Supremo de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Funda la Corporación recurrente esa pretensión en la necesidad de interpretar el Real Decreto nacional en relación con las Directivas mencionadas y los artículos del Tratado que prevén la libre circulación de servicios.

En primer término es preciso resaltar el escaso convencimiento con que se pretende el planteamiento y la nula argumentación que sostiene la petición hecha. Lo que no nos excusa de razonar acerca del por qué no procede plantearla.

Esta Sala en Sentencia de nueve de junio de dos mil tres ha declarado en torno al planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo que sigue: "El artículo 234 (antiguo 177) del Tratado CEE (TCEE, en adelante ) incorpora un procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, con un cierto paralelismo con los procesos incidentales de inconstitucionalidad de normas legales en los ordenamientos de justicia constitucional "concentrada" (art. 163 CE , por lo que a nosotros se refiere), y, en general, con las cuestiones prejudiciales devolutivas, que tiene como finalidades: garantizar la uniformidad del Derecho comunitario.

Así el TJCE, desde la sentencia de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen, 166/73 , en doctrina luego reiterada en otras sentencias, como la de 29 de mayo de 1977, Hoffmann-La Roche, 107/76 , ha precisado que "esencial para la salvaguarda del carácter comunitario del Derecho establecido por el Tratado es el artículo 177 que tiene por fin asegurar a ese Derecho, en todas las circunstancias, el mismo efecto en todos los Estados de la Comunidad.

Dicho precepto trata de prevenir divergencias de interpretación del Derecho comunitario que han de aplicar los órganos jurisdiccionales nacionales, otorgando al juez nacional un medio de eliminar las dificultades que podrían surgir de la exigencia de dar al Derecho comunitario su pleno efecto, en el marco de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros".

El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros ( STJCE de 16 de diciembre 1981, Foglia/Novello, 244/80 ).

En síntesis, sustituido, en la propia doctrina del TJCE, el criterio de la "separación" por el de la "cooperación" al diseñar el reparto de las funciones jurisdiccionales entre el Juez comunitario y el Juez nacional ( STJCE de 11 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65 ), corresponde a éste: la iniciativa de la remisión (SSTJCE de 16 de junio de 1981, Salonia, 126/80, y 6 de octubre de 1982, CILFIT, 283/81 ); y decidir si es "necesario para dictar su fallo" que el TJCE se pronuncie prejudicialmente, con autoridad de cosa interpretada (STS de 3 de noviembre de 1993 ), sobre algún extremo del Derecho comunitario ("pertinencia de la cuestión planteada").

La valoración de la pertinencia de la cuestión prejudicial suscitada, que corresponde efectuar al juez nacional, incluso, cuando culmina la instancia judicial interna ha estado presidida, paradigmáticamente, por el criterio del "acto claro".

Esta doctrina, utilizada tanto por el Consejo de Estado francés (A. 11604 Ministre de l'Interieur calle Cohn-Bendit, resolución de 22 de diciembre de 1987) como por el Tribunal Federal de Finanzas alemán (Bundesfinanzhof, resoluciones de 16 de julio de 1981 y 24 de abril de 1985), fue cuestionada sosteniéndose que debía ser automático el reenvío al TJCE de toda cuestión suscitada ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia porque éste carecía de competencia, en virtud del artículo 177, apartado 3, para retener aquella, porque el pronunciamiento sobre la claridad de la cuestión es precisamente el resultado de la interpretación, y porque la noción de "acto claro" no se adapta a la complejidad del ordenamiento comunitario.

Sin embargo, si el TJCE, en un primer momento, pareció considerar que la obligación contenida en el artículo 177, apartado 3, era absoluta, al menos, desde la sentencia CILFIT (TJCE, 6 de octubre de 1982 ) ha precisado que existen dos hipótesis que dispensan al juez de última instancia del reenvío: la primera es aquella en que exista una jurisprudencia establecida del TJCE que resuelva el punto controvertido, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que hayan dado lugar a dicha jurisprudencia; la segunda se produce cuando la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con una evidencia tal que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión o, en sus propias palabras, "la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada" (la misma doctrina del "acto claro" ha tenido reflejo en algunas decisiones de este Alto Tribunal SSTS de 17 de abril de 1989 y 13 de junio de 1990). En consecuencia, puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevancia de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del TJCE, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SSTJCE de 22 de noviembre de 1978, Mattheus y 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia en la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra "aclarada" la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con algún litigio resuelto por el TJCE, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente o, incluso, de la jurisprudencia comunitaria, como señaló ya la STJCE de 27 de marzo de 1963, Da Costa, 28 a 30/62 , y se hace referencia en el artículo 104.3 del Reglamento de Procedimiento del propio Tribunal, de 19 de junio de 1991 ".

Pues bien en nuestro caso para no plantear la cuestión nos acogemos a la doctrina expuesta relativa al acto claro en tanto que pueda afirmarse la evidencia en la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro).

Con cuanto hemos expuesto en los fundamentos anteriores hemos dado respuesta a las cuestiones planteadas por la recurrente, y hemos mantenido la conformidad a Derecho del Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , en lo relativo al cambio de denominación de la especialidad médica de Cirugía Maxilofacial por el de Cirugía Oral y Maxilofacial, y ello porque esa nueva denominación es conforme con el Derecho de la Unión y en concreto con la Directiva 2001/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de mayo de 2001 , que modificó Directivas sobre reconocimiento profesional y que fue traspuesta al Derecho interno español por el Real Decreto 1171/2003, de 12 de septiembre . En esa Directiva se recoge la especialidad médica de Cirugía Oral y Maxilofacial con formación médica básica y duración mínima de la formación de cinco años, mientras que para España existe el título de licenciado en odontología con una formación mínima de tres años y sin especialidad odontológica alguna.

En consecuencia ninguna vulneración del Derecho de la Unión justificaría el planteamiento de la cuestión prejudicial al Tribunal Europeo puesto que ninguna duda plantea la aplicación del mismo en el Derecho interno.

NOVENO

Por último nos haremos eco de la alegación planteada por la codemandada Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial relativa a la carencia sobrevenida de objeto de este proceso en relación con la disposición general impugnada, como consecuencia de que el cambio de denominación de la especialidad médica de Cirugía Maxilofacial por el de Cirugía Oral y Maxilofacial ha sido recogido o refrendado por una norma posterior con rango de Ley como es la Ley 44/2003, de 21 de noviembre , de ordenación de las profesiones sanitarias, y que en su art. 6.2.c) al referirse a los licenciados sanitarios menciona a los Médicos Especialistas en Cirugía Oral y Maxilofacial, al definir a los dentistas diciendo "que corresponden a los Licenciados en Odontología y a los Médicos Especialistas en Estomatología, las funciones relativas a la promoción de la salud buco- dental y a la prevención, diagnóstico y tratamiento señalados en la Ley 10/1986, de 17 de marzo , sobre odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud bucodental", diciendo, que, todo ello, es sin perjuicio de las funciones de los Médicos Especialistas en Cirugía Oral y Maxilofacial.

Esa alegación no puede tomarse en consideración; lo que hace la Ley es asumir el cambio de denominación de la especialidad sin más, de modo que, si ese cambio no se hubiera producido, se hubiera referido con toda probabilidad a los cirujanos maxilofaciales, y ello, porque procediendo de ese modo, el legislador se limita a respetar una decisión del Gobierno, que es el órgano competente en la materia del cambio de denominación de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico, como lo es, también, para trasponer el Derecho de la Unión al Ordenamiento interno. De modo que si el proceder del Gobierno no hubiera sido conforme a Derecho, y el cambio de denominación se hubiera anulado, el tenor literal de la Ley habría de entenderse corregido, sin que ello afectase al rango de la norma ni a lo en ella dispuesto más allá de entender sustituida una denominación por otra.

En consecuencia ese hecho sobrevenido no privó al proceso de su objeto.

DÉCIMO

En cuanto a costas de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no ha lugar a hacer expresa condena en ellas a las partes al no apreciarse temeridad ni mala fe procesal.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos de España frente al Real Decreto 139/2003, de 7 de febrero , por el que se actualiza la regulación de la formación médica especializada, y, en concreto, y como expone en el suplico de la demanda para que se declare la nulidad del apartado 1 del art. 1 del Real Decreto citado en el particular que se refiere al cambio de denominación de la especialidad médica de Cirugía Maxilofacial por la de Cirugía Oral y Maxilofacial, que declaramos conforme a Derecho.

Tenemos por no hechas las alegaciones realizadas por la Sociedad Española de Cirugía Bucal que si bien compareció en los autos como codemandada pretendió la estimación del recurso y la anulación del cambio de denominación recurrido.

Y todo ello sin hacer expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.