STS, 27 de Octubre de 2003
| Ponente | D. Manuel Goded Miranda |
| ECLI | ES:TS:2003:6632 |
| Número de Recurso | 75/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Octubre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo número 75/2.001, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Almudena Gil Segura, en nombre de Don Mariano , Don Luis Manuel , Don Bernardo y Don Lázaro , contra el artículo 1 del Real Decreto 1.497/1.999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista. Ha comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
La Procuradora Doña Almudena Gil Segura, en nombre de Don Mariano y los demás litisconsortes enumerados en el encabezamiento de esta resolución, y de Don Jesus Miguel , interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1.497/1.999, de 24 de septiembre, presentando el escrito ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, que resolvió elevar las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si entendiera que la competencia corresponde a la misma. Declarada la competencia de esta Sala Tercera, se reclamó el expediente administrativo, que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que, estimándose el presente recurso, se declare la no conformidad a derecho de los actos impugnados con la consiguiente anulación de los mismos, con expresa imposición a la Administración de las costas del presente procedimiento. Y en concreto, declarando la nulidad del art. 1 de la norma impugnada y el derecho de mis mandantes a participar en el proceso de reconocimiento de su especialidad, sin discriminación alguna.
Por auto de 18 de junio de 2.001 se tuvo por apartado y desistido del recurso a Don Jesus Miguel , ordenando continuar el procedimiento respecto a los demás recurrentes.
El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia desestimatoria.
Por auto de 30 de octubre de 2.001 se recibió a prueba el recurso, practicándose la que consta admitida por providencia de 20 de diciembre de 2.001 y auto de 20 de marzo de 2.002.
No estimándose necesaria la celebración de vista pública y acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 21 de octubre de 2.003, en que así tuvo lugar.
Don Mariano , Don Luis Manuel , Don Bernardo y Don Lázaro han interpuesto recurso contra el Real Decreto 1.497/1.999, de 24 de septiembre (publicado en el BOE del día 25 de dicho mes), por el que se regula un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista.
En el suplico del escrito de demanda se solicita que, estimándose el recurso, se declare la no conformidad a derecho de los actos impugnados con la consiguiente anulación de los mismos y, en concreto, declarando la nulidad del artículo 1 de la norma impugnada y el derecho de los recurrentes a participar en el procedimiento de reconocimiento de su especialidad sin discriminación alguna.
En el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo no se ha impugnado acto administrativo alguno, haciéndose únicamente referencia al Real Decreto 1.497/1.999. Debemos pues entender que el recurso se dirige contra el artículo 1 de dicha disposición de carácter general, en cuanto impide a los recurrentes tener acceso al título español de Médico Especialista por el procedimiento excepcional regulado en ella.
El Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado, se opone al recurso solicitando su desestimación.
El motivo esencial en que se basa la impugnación del artículo 1 del Real Decreto 1.497/1.999 consiste en entender que limita el acceso al título de Médico Especialista a favor del colectivo de los llamados Mestos (Médicos Especialistas sin Título Oficial) que trabajan para el INSALUD u organismos con acreditación docente de este país, resultando que se niega dicho acceso a los médicos que han adquirido el conocimiento práctico de la especialidad correspondiente en instituciones sanitarias extranjeras o centros privados españoles, discriminación que, a juicio de los recurrentes, carece de basamento legal, vulnerándose con ello el artículo 14 de la Constitución.
En efecto, el artículo 1.1.b) del Real Decreto impugnado exige para que se pueda acceder al título español de Médico Especialista, por una única vez, por el procedimiento excepcional que regula, que la formación especializada que se requiere se haya realizado en servicios o unidades de dicha especialidad, cuyo carácter formativo queda reconocido excepcionalmente mediante el Real Decreto a sus exclusivos efectos, en centros sanitarios públicos o integrados en el Sistema Nacional de Salud o acreditados para la docencia, o, en determinadas especialidades, conjuntamente en centros sanitarios de tales características y en centros universitarios, siendo asimismo válida la formación adquirida en servicios o unidades concertados con el Sistema Nacional de Salud, cuando el concierto incluya la especialidad solicitada por el aspirante. En virtud de ello, quedan excluidos del acceso a este procedimiento excepcional para obtener el título de Médico Especialista los médicos cuya formación especializada se haya verificado en instituciones sanitarias extranjeras o centros privados españoles, no concertados con el Sistema Nacional de Salud, discriminación que combaten los recurrentes como contraria al artículo 14 de la Constitución.
El Tribunal Constitucional ha declarado reiteradas veces que no toda desigualdad de trato legislativo en la regulación de una materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la ley del artículo 14. La igualdad sólo es violada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad conseguida (sentencia 22/1.981, de 2 de julio, confirmada por sentencias 110/93, 176/93 y 340/93, entre otras).
En el caso que examinamos nos encontramos con un procedimiento excepcional para tener acceso al título de Médico Especialista, ya que, como señala el Preámbulo del Real Decreto 1.497/1.999, las diferencias que se habian producido con anterioridad determinaron que un cierto número de médicos no pudieran acceder a la formación especializada oficial. De acuerdo con una proposición no de ley aprobada por el Congreso de los Diputados y una moción del Senado, el Gobierno articuló las medidas reglamentarias para que el colectivo de médicos antes indicado pudiera obtener el título de Médico Especialista, pero (el Preámbulo a que aludimos lo manifiesta expresamente) "manteniendo los criterios de calidad formativos alcanzados por el sistema de formación médica especializada, regulados en el Real Decreto 127/1.984".
Uno de los requisitos que por tanto había de cumplir el procedimiento excepcional regulado por el Real Decreto 1.497/1.999 era mantener los criterios de calidad formativos. Como ya expresó la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 2.003, dictada en el recurso 76/2.001, en el que se impugnaba el artículo 1.1.a) del mencionado Real Decreto, debemos tomar en cuenta que nos movemos en un terreno especialmente sensible, cual es el de la salud, que, lógicamente, exige un alto grado de formación y de especialización en cuanto a la obtención del título de Especialista, que los poderes públicos han de controlar, limitar y asegurar en beneficio de todos como usuarios, potenciales al menos, de una asistencia sanitaria que requerimos prestada por personal médico altamente cualificado, a través de una formación adecuada, que el Estado debe garantizar (véase el fundamento quinto de la expresada sentencia).
Pues bien, desde este punto de vista, existe una justificación objetiva y razonable para que el Real Decreto impugnado sólo acepte, para poder optar al título de Médico Especialista por el procedimiento excepcional que regula, la formación especializada adquirida en centros sanitarios públicos, concertados o debidamente acreditados para la docencia, ya que son centros que se encuentran bajo la dependencia y control de las autoridades españolas competentes, que deben asegurar la eficacia de la correspondiente formación especializada, lo que no ocurre con los centros sanitarios extranjeros ni con los centros privados españoles. A ello se añade, en cuanto a la formación conseguida en Centros extranjeros, que la legislación ofrece los medios para que la titulación obtenida en ellos pueda ser homologada, si resulta procedente, al correspondiente título de Médico Especialista español (cfr. singularmente la Orden de 14 de octubre de 1.991 sobre convalidación de títulos extranjeros de Médicos Especialistas). Ahora bien, si la formación realizada en los mencionados centros extranjeros no dió lugar a la expedición de título alguno, es razonable que dicha formación, que no ha sido controlada por las autoridades sanitarias españolas, no se acepte para el acceso al procedimiento excepcional regulado por la disposición impugnada, de la misma manera que no se acepta la formación especializada realizada en centros exclusivamente privados, carente de cualquier control o garantía por parte de las autoridades sanitarias.
En consecuencia, los requisitos exigidos por el artículo 1 del Real Decreto 1.497/1.999 para poder acceder al título español de Médico Especialista, en cuanto son objeto de la impugnación de los reclamantes, se apoyan en una justificación objetiva y razonable, que no es desproporcionada con el fin que se pretende alcanzar, que es mantener los criterios de calidad formativos para la obtención del referido título, por lo que debemos desestimar este primer motivo de impugnación alegado por los recurrentes.
Los restantes motivos de impugnación que se hacen valer deben ser igualmente desestimados.
No se encuentra acreditado que la finalidad perseguida por el Consejo de Ministros al aprobar el Real Decreto impugnado haya sido solucionar el problema de los interinos del INSALUD, que ocupan puestos de especialista sin serlo, y ello discriminando ilegítimamente a otros colectivos médicos. La razón de la norma objeto del recurso ha sido ya explicada. Por otra parte, la desviación de poder o ejercicio de potestades administrativas, en el presente caso de la potestad reglamentaria, para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (artículo 70.2 de la Ley de la Jurisdicción), aunque no impone una prueba plena, hace necesario acreditar la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable (sentencia de 19 de septiembre de 1.992). Falta en el supuesto enjuiciado un principio de prueba que demuestre que el Consejo de Ministros haya procedido, al aprobar el Real Decreto 1.497/1.999, con una finalidad distinta que la de establecer un procedimiento excepcional para el acceso al título de Médico Especialista, a lo que le instaba una proposición no de ley del Congreso de los Diputados y una moción del Senado, procurando que los requisitos exigidos para el acceso mantuviesen los imprescindibles criterios de calidad formativos.
No puede admitirse que se ha producido violación del artículo 24.1 de la Constitución, en cuanto los recurrentes han podido promover la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses sin limitación alguna.
Tampoco puede considerarse infringido el principio de confianza legítima, que los recurrentes invocan, exponiendo que se formaron en el extranjero merced a ayudas estatales y a convenios con países muy vinculados a España, pues nada acredita que se hubiese creado en ellos una expectativa fundada de obtener el Título de Médico Especialista, si no es por los medios que el ordenamiento español establece.
Los preceptos que exigen la audiencia de los Colegios Profesionales en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general no obligan a la Administración, ni podrían hacerlo, porque haría imposible la tarea, a dar audiencia a los distintos colectivos o grupos que en cada profesión puedan existir, por lo que debe desestimarse la alegación relativa a la omisión del trámite de audiencia al colectivo de los llamados Mesthos o al de Médicos Estéticos.
Tampoco podemos apreciar que la exigencia de unos determinados requisitos de formación para el acceso a un título de Médicos Especialistas vulnere la libertad profesional de los médicos o el principio de reserva de ley del artículo 36 de la Constitución, ya que no se trata de limitar el ejercicio profesional, sino de regular las condiciones de aptitud que deben reunirse para obtener un título de especialidad. En este sentido, el dictamen del Consejo de Estado fechado el 9 de septiembre de 1.999, incorporado al expediente administrativo, cita acertadamente la sentencia de este Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1.993, según la cual, en el ámbito sanitario, la reserva de ley se refiere a la profesión de médico, pero no a todas y cada una de las múltiples especialidades que a posteriori pueden alcanzar los Licenciados en Medicina y Cirugía, para los que no existe colegiación "ad hoc" alguna, hasta el punto de no existir Colegios Profesionales propios de las especialidades. La reserva de ley del artículo 36 de la Constitución concierne al ejercicio de la profesión de médico, pero no se extiende a la regulación de los requisitos para obtener un título de especialista, título cuya obtención está regulada por norma reglamentaria (el Real Decreto 127/1.984, de 11 de enero), cuyo artículo primero, cuando expresa la obligatoriedad del título para utilizar la denominación de Médico Especialista, "sin perjuicio de las facultades que asisten a los Licenciados en Medicina y Cirugía", no está lógicamente dispensando a dichos Licenciados de la obligación de cumplir los requisitos de formación impuestos para la obtención del título.
En el escrito de conclusiones los recurrentes entienden que la Administración ha motivado insuficientemente su decisión, vulnerando el artículo 54 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, así como su artículo 35, al no haber contestado a las alegaciones del expediente. El motivo de impugnación no puede prosperar, porque el artículo 54 tiene su ámbito de aplicación en los actos administrativos, y aquí se impugna una norma reglamentaria que, como las normas jurídicas en general, no requiere especial motivación, ni tampoco una contestación de las opiniones expresadas en el procedimiento de elaboración por los distintos órganos y corporaciones consultados, opiniones dignas de todo respeto, pero que no desvirtúan las razones expuestas anteriormente para la desestimación del recurso.
Procede la desestimación del recurso, sin que apreciemos motivos que determinen una especial imposición de costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Mariano , Don Luis Manuel , Don Bernardo y Don Lázaro contra el artículo 1 del Real Decreto 1.497/1.999, de 24 de septiembre, por el que se regula un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico
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