STS, 25 de Febrero de 2003

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Albacete, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, se ha seguido el recurso número 214/95 y sus acumulados número 239, 246, 304, 321, 339, 396, 422, 600, 599, 610, 611, 613, 623 de 1995, promovidos por Bornizo, S.A.; Pamonagro, S.A.; Comercio y Finanzas, S.A.; D. Marco Antonio , Dª. María Inés , Dª, Beatriz y Dª. Esperanza y D. Cristobal ; Sierra Blanquillas, S.L.; Explotaciones Agrícolas Los Rasos, S.A.; Inmobiliaria de Bullaque, S.A.; Percacer, S.A.; La Torre, S.A.; Dª. Virginia , Dª. Ariadna y Dª. Filomena ; Explotaciones Agropecuarias El Lentisco S.A.; Ocaso, S.A., CIA. de Seguros y Reaseguros, y en el que ha sido parte recurrida la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, y como codemandados Unión Eléctrica Fenosa, S.A., y la Administración General del Estado, sobre Plan de Ordenación de los recursos naturales de Montes de Toledo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 31 de Julio de 1999 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por Bornizo, S.A.; Pamonagro, S.A.; Comercio y Finanzas, S.A.; D. Marco Antonio , Dª. María Inés , Dª, Beatriz y Dª. Esperanza y D. Cristobal ; Sierra Blanquillas, S.L.; Inmobiliaria de Bullaque, S.A.; Percacer, S.A.; La Torre, S.A.; Virginia , Ariadna , Filomena ; Explotaciones Agropecuarias El Lentisco S.A.; Ocaso, S.A., CIA. de Seguros y Reaseguros, contra la Orden de 24 de Enero de 1995 de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, por la que se somete a información pública el expediente sobre el PORNMT (Cabañeros-Rocigalgo); asimismo contra el Decreto 23/1995, de 28 de Marzo de 1995, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Montes de Toledo (Cabañeros-Rocigalgo); sin costas.".

Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por Bornizo, S.A., Pamonagro, S.A., Comercio y Finanzas, S.A., D. Marco Antonio , Dª. María Inés , Dª. Beatriz y Dª. Esperanza , D. Cristobal , Sierra Blanquillas, S.A. y Explotaciones Agrícolas Los Rasos, S.A.; Inmobiliaria del Bullaque, S.A.; las entidades mercantiles Percacer, S.A. y La Torre, S.A.; Explotaciones Agropecuarias El Lentisco, S.A.; Ocaso, S.A. Compañía de Seguros y Reaseguros; Dª. Virginia , Dª. Ariadna y Dª. Filomena , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por los recurrentes se interpuso el mismo, y habiendo desistido D. Rafel, Dª. María Inés , Dª. Beatriz y Dª. Esperanza , y D. Cristobal , y no habiendose personado Sierra Blanquillas, S.A., Explotaciones Agrícolas Los Rasos, S.A., Dª. Virginia , Dª. Filomena , se admitió por la Sala, sustanciándose por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 13 de Febrero de 2003 en cuya fecha tuvo lugar.

Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por los Procuradores D. Enrique Hernández Tabernilla, D. Román Velasco Fernández, D. Carlos Ibañez de la Cadiniere, Dª. Isabel Juliá Corujo, Dª. Cayetana de Zulueta y Luchsinger, actuando, respectivamente, en nombre y representación de la entidad "Explotación Agropecuaria El Lentisco, S.A."; las entidades "Percacer, S.A." y "La Torre, S.A."; la sociedad mercantil "Ocaso, S.A. Compañía de Seguros y Reaseguros; la sociedad mercantil "Inmobiliaria del Bullaque, S.A."; y las entidades "Bornizo, S.A.", "Pamonagro, S.A.", "Comercio y Finanzas, S.A.", la sentencia de 31 de Julio de 1999, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Albacete, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 214/95 y sus acumulados número 239, 246, 304, 321, 339, 396, 422, 600, 599, 610, 611, 613, 623 de 1995 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por quienes hoy son recurrentes en casación, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Castilla-La Mancha de 24 de Enero de 1995 que somete a información pública el PORNA de Cabañeros-Rocigalpo en unos casos, y, en otros, el Decreto 23/1995 de 28 de Marzo por el que se aprueba el mencionado PORNA.

La sentencia de instancia desestimó el recurso, y no conformes con dicha sentencia la entidad "Explotación Agropecuaria El Lentisco, S.A."; las entidades "Percacer, S.A." y "La Torre, S.A."; la sociedad mercantil "Ocaso, S.A. Compañía de Seguros y Reaseguros; la sociedad mercantil "Inmobiliaria del Bullaque, S.A."; y las entidades "Bornizo, S.A.", "Pamonagro, S.A.", "Comercio y Finanzas, S.A." interponen el recurso de casación que decidimos.

Varias precisiones son necesarias inicialmente. Por lo pronto, fijar su alcance. Este no es otro que el del acuerdo impugnado, es decir, la legalidad del Decreto 23/95 de 28 de Marzo del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha. Ello significa que la declaración de Parque Natural de Cabañeros, producida con anterioridad, y la de Parque Nacional, hecha con posterioridad, son actos completa y radicalmente distintos del que es objeto de enjuiciamiento. Es evidente la interconexión entre el acto impugnado y el que declaró Parque Natural a Cabañeros y el que, a su vez, y posteriormente, declaró Parque Nacional a Cabañeros, pero pese a esta interconexión es patente que el objeto de este recurso contencioso tiene como límite el acto impugnado, lo que, a su vez, comporta que no podamos examinar en esta vía contenciosa otras cuestiones que las que se derivan del Decreto recurrido.

Es claro que este Decreto tiene incidencia, sobre todo, en los actos posteriores, pero es indudable que esos efectos, relativamente frecuentes en la vida administrativa, en la que las conexiones y relaciones entre diversos actos son habituales, no autorizan a traer al estudio de este recurso cuestiones que tienen su sede y lugar adecuado de examen en el proceso de revisión de otros actos o disposiones administrativas distintas al que aquí es objeto de impugnación.

Una segunda precisión es de importancia para nosotros. Ninguna de las demandas de los diversos procesos acumulados que son objeto de este recurso de casación, que decidimos, ejerce pretensión de jurisdicción alguna. Todas las demandas se limitan a ejercer pretensiones de anulación. Ello significa que la eventual estimación de alguno de los motivos de casación esgrimidos eximiría del examen de los restantes, pues la resolución del litigio no necesitará la de todas las cuestiones planteadas.

Entrando en el análisis de los motivos de casación alegados el primero que se formula es el de haberse dictado el acuerdo recurrido sin seguir el procedimiento establecido.

El artículo sexto de la Ley 4/89 de 27 de Marzo no contempla un procedimiento específico para elaborar los Planes que en ella se regulan estableciendo sólo una serie de "trámites": "audiencia de los interesados", "información pública" y "consulta de los intereses sociales e institucionales afectados" y de las asociaciones que cita, trámites que necesariamente han de observarse.

Es indudable que la ausencia de procedimiento multiplica las dificultades que impiden obtener una resolución acertada. Parece igualmente indudable, sin embargo, que pese a los serios inconvenientes que la ausencia de regulación legal del procedimiento comporta para la adopción de una decisión adecuada de fondo, no puede negarse a un ente el ejercicio de una competencia por el hecho de carecer del procedimiento para su ejercicio.

Es razonable concluir que, si se cumplen escrupulosamente los requisitos de fondo y forma que la Ley de Conservación de Espacios Naturales exige para la elaboración de los planes, la falta de un procedimiento detallado no puede erigirse en causa determinante de la anulación del Plan de Ordenación Recursos Naturales impugnado.

Lo dicho no impide que nos veamos en la necesidad de exponer la conveniencia de regular un procedimiento de elaboración de los PORNA que resuelva problemas de relativa importancia que su ausencia provoca, como ya lo han hecho otras Comunidades Autónomas.

Vista la relevancia y efectos que el artículo séptimo de la Ley de Conservación de Espacios Naturales 4/89 y su modificación posterior por la Ley 41/97 de 5 de Noviembre, atribuyen a la iniciación del procedimiento de elaboración del PORNA, habrá de precisarse el órgano competente para la adopción de esa decisión. Por la misma razón, y contemplando los objetivos y fines que el artículo cuarto asigna a los PORNA habrá de fijarse la documentación geológica, biológica, botánica, ecológica, económica y de cualquier otra naturaleza que justifique la decisión de iniciar el procedimiento de elaboración atendidos los objetivos y finalidades pretendidos así como la situación de la que se parte.

Ello permitira la necesaria y conveniente discusión sobre la apreciación del estado de las cosas existentes y de los medios para conseguir los objetivos y fines propuestos. En una materia en que no hay certeza sobre las causas de la situación presente, donde ésta es susceptible de valoraciones distintas, según la perspectiva que se contemple, y donde no siempre son conocidos los medios para la obtención de los fines, los estudios mencionados parecen indispensables.

Del mismo modo, será conveniente decidir acerca de la estructura del procedimiento y de su eventual división en fases así como los efectos que puedan derivarse de una hipotética moficación de los puntos de partida.

Naturalmente, ha de garantizarse, adecuadamente, el cumplimiento de los "trámites" que el artículo sexto de la Ley de Conservación de Espacios Naturales contempla, y, habrá de consagrarse la compentencia del órgano encargado de la adopción final de la decisión.

Desde esta perspectiva, parece indudable la competencia del Gobierno de Castilla-La Mancha para la adopción de la decisión cuestionada. La sentencia del Tribunal Consitucional 306/2000 de 12 de Diciembre así lo declara: "De lo expuesto debemos concluir que no corresponde a la competencia del Estado la elaboración y aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, tal y como están configurados en la legislación vigente, ya que el grado de detalle que este tipo de instrumentos de planificación ha de incorporar (pues en ellos se plasma necesariamente la selección de una de las diversas alternativas posibles) no se compadece con el concepto de lo básico.". Quedan, por tanto, rechazadas en mérito de la doctrina que la sentencia citada proclama, las alegaciones de los recurrentes que combaten la competencia del órgano que dictó la resolución impugnada.

La naturaleza normativa de los PORNA se infiere no sólo de su contenido y efectos, sino de su finalidad ordenadora, a tenor del artículo cuarto de la Ley de Conservación de Espacios Naturales. Esa naturaleza ordenadora ha sido también reconocida por el Tribunal Constitucional en el fundamento séptimo de la sentencia citada: "... la planificación de los recursos naturales, cuyo instrumento más destacado en el sistema de la LCEN son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, es una ordenación del espacio y de su contenido que guarda relación con la ordenación del suelo y la planificación urbanística (STC 102/1995, FJ 13), inspirada por los principios mencionados en el art. 2 de la citada LCEN.". Siendo esto así, como lo es, y tratándose de una norma autonómica, han de rechazarse las alegaciones sobre la no intervención del Consejo de Estado que se exige por entender que el PORNA es un reglamento cuya titularidad competencial corresponde al Estado. Negada esta titularidad la intervención del Consejo de Estado sólo se puede mantener en virtud de alegaciones y preceptos que no son las que conforman el recurso de casación y en cuyo análisis no nos es permitido entrar dadas las características de este recurso.

Ello nos lleva al examen del cumplimiento de los trámites que el artículo sexto de la Ley de Conservación de Espacios Naturales exige.

De entrada, no parece que han formado parte del expediente sometido a información pública el acuerdo del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha de 12 de Enero de 1993 elevando propuesta al Gobierno de la Nación para que se declarase "Parque Nacional" a Cabañeros, que ya era "Parque Natural" según la legislación anterior. Tampoco se ha incorporado el acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de Diciembre de 1994 decidiendo iniciar la elaboración de un PORNA y remitiendo la documentación elaborada conjuntamente por ICONA y la Consejería de Agricultura de Castilla-La Mancha.

El primer acto del expediente, y del que se tiene noticia es la Orden de 24 de Enero de 1995 en la que se acuerda someter a información pública el Proyecto de Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de los Montes de Toledo elaborado por los organismos citados.

(Interesa subrayar que la Orden citada no contiene pronunciamiento categórico sobre la iniciación del expediente cuyo acto parece ser que tiene su origen en el acuerdo del Consejo de Ministros del Gobierno de la Nación de 17 de Diciembre de 1994 acuerdo que no consta que haya sido asumido por órgano alguno de la Comunidad Castellano-Manchega).

Es decir, en este momento procedimental se carece de constancia sobre cual ha sido el órgano iniciador del expediente, y los actos que parecen ser el antecedente inmediato del acuerdo iniciador del expediente no se integran en él.

De otro lado, los recurrentes, en su calidad de interesados fueron personalmente citados y haciendo uso del derecho conferido formularon en plazo legal las alegaciones que se estimaron pertinentes (obra oficio de la Administración fechado el 21 de Marzo de 1995 al Tomo II de los Autos en el que se afirma: "Todas las alegaciones formuladas serán oportunamente contestadas con respuestas razonadas según establece el artículo 86.3 de la Ley 30/92").

Todavía el 20 de Marzo de 1996 la Administración afirmaba: ya en vía jurisdiccional "... No han sido contestadas las alegaciones de particulares formuladas en trámite de información pública por acumulación de asuntos a tratar en esta Secretaría").

La conclusión que hasta aquí se desprende es la de que los recurrentes alegaron en la vía administrativa razones fácticas y jurídicas que hacían improcedente el PORNA sometido a información pública, sin que nadie haya contestado a tales alegaciones, ni entonces en el expediente, ni, ahora, en el recurso.

Acabada la información pública y la audiencia de los interesados veinte días después se dictó el Decreto impugnado, en cuya exposición de motivos se sostiene que se han tomado en consideración algunas de las reclamaciones formuladas.

No ha sido oída antes de dictar la resolución final la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza previsto en el Real Decreto 2.488/94 de 23 de Diciembre.

Interesa poner de relieve que el anexo del Decreto recurrido es una transcripción de la memoria remitida por el Ministerio de Agricultura en cumplimiento del Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de Diciembre de 1994 con las modificaciones siguientes: 1) Eliminar el apartado 7.7 del Proyecto en el acuerdo definitivo, punto referido a la modificación de residuos. 2) Se ha variado la delimitación del ámbito del PORNA en la aprobación definitiva de modo sensible pues se han alterado los límites por tres de los cuatro puntos cardinales, sin que se haya explicado y razonado el cambio físico acaecido. En definitiva con la misma motivación se incide en ámbitos físicos notoriamente distintos.

También hay que subrayar que en los antecedentes suministrados en el expediente no figura mención alguna a las Conferencias de Estocolmo de 1972 y a la de Río de Janeiro de 1992 que son hitos y puntos de referencia imprescindibles en lo que constituye el tratamiento, estudio, conservación y protección de los recursos naturales.

Tampoco figuran en los antecedentes suministrados menciones a las Directivas Comunitarias sobre protección ambiental cuya incidencia y necesidad de acatamientos en instrumentos jurídicos del tipo del enjuiciado es obligada.

Recapitulando todo lo razonado hemos de llegar a las siguientes conclusiones:

1. En punto a procedimiento: No consta la autoría del acto de iniciación del procedimiento. Si se considerara como tal el acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de Diciembre de 1994 sería evidente su incompetencia pues como hemos dicho antes la competencia de este procedimiento corresponde a la Comunidad Autónoma. El Consejo de Ministros puede instar, pero no decidir, ese acuerdo inicial. La identificación de ese acto, dados los efectos previstos en los apartados 1º y 2º del artículo séptimo de la Ley de Conservación de Espacios Naturales es imprescindible. (Los citados preceptos establecen: 1. Durante la tramitación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no podrán realizarse actos que supongan una tranformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de dicho Plan. 2. Iniciado el procedimiento de aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y hasta que ésta se produzca no podrá otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica, sin informe favorable de la Administración actuante. Este informe sólo podrá ser negativo cuando en el acto pretendido concurra alguna de las circunstancias a que se refiere el número anterior.). Se ha omitido, pues, un trámite muy relevante que produce unos efectos sustantivos de notoria importancia y que incide de manera definitiva sobre los derechos de los ciudadanos.

   (Piénsese en la peculiar situación creada. En tanto que las medidas previstas en el Plan no entran en vigor hasta la aprobación del Parque Nacional, en virtud de lo dispuesto en su artículo único del Decreto impugnado, las restricciones previstas en los artículos 7.1 y 7.2 de la LECN produjeron efecto desde la iniciación del expediente ope legis).

2. Respecto a la audiencia: Es verdad que el trámite de audiencia es propio de una Administración dialogante, participativa y respetuosa con los ciudadanos (sentencia impugnada). Pero esas cualidades sólo se producen cuando se cumplen los aspectos formales y materiales que dicho trámite exige. De este modo, el mero hecho de poner en conocimiento de los afectados el expediente no es cumplimiento del trámite de audiencia. Para que este trámite se entienda cumplido se requiere que se produzca "diálogo", "participación" y "respeto". Pero nada de esto hay cuando la Administración no realiza acto alguno, ni siquiera en trámite de recurso, que demuestre que lo alegado ha sido tomado en consideración de alguna manera en la decisión final.

   Naturalmente que el derecho de audiencia no puede equipararse a las alegaciones que las partes formulan en el proceso y que exige una respuesta explícita del órgano jurisdiccional. Pero tampoco puede entenderse que el trámite de audiencia es una mera formalidad, que la Administración destinataria de la audiencia pueda ignorar.

   En el asunto discutido, las alegaciones de los interesados sobre el ámbito del Plan, acerca de la concurrencia de las condiciones que hacían procedente el Plan mismo, y a la vista de la ausencia de referencias internacionales indispensables en los estudios previos, hacía necesaria una respuesta de la Administración, que, en definitiva, no consta que se haya producido todavía.

3. Sobre la información pública: Hemos puesto de relieve que en el expediente se han omitido acuerdos que consituyen un antecedente básico del Plan impugnado. Es verdad que tales acuerdos (del Consejo de Gobierno de Castilla-La Mancha y del Gobierno de la Nación) no forman parte del expediente propiamente dicho, pero es evidente que sin su conocimiento y examen el PORNA impugnado carece de los antecedentes que justifican su iniciación.

4. No ha corrido mejor suerte el trámite de consulta de los intereses sociales e institucionales afectados. También de modo formal han sido sustancialmente cumplido, pero con independencia de que se haya omitido la intervención del órgano creado por la Ley 4/89 en su artículo 36, es necesario que las alegaciones y sugerencias formuladas sean objeto de la consideración y reflexión debidas. No puede entenderse cumplido un trámite por la mera puesta en conocimiento del destinatario, si, luego, se orillan y desconocen las consideraciones que esas instituciones han hecho valer. La omisión es más llamativa si el proyecto inicial no contiene referencia alguna a hitos que en las materias son imprescindibles como la Conferencia de Estocolmo y la Conferencia de Río de Janeiro, de un lado, y las Directivas Comunitarias sobre la materia, de otro.

5. El efecto final es que con idéntica motivación se produce un PORNA final claramente distinto, al menos desde la perspectiva superficial, del inicialmente planeado.

   Esta diferencia entre el ámbito final y el inicial sin motivación alguna abunda en la ausencia de justificación del PORNA impugnado.

   En materia medioambiental la doctrina es unánime en punto a exigir una plena aceptación de las normas por parte de la Comunidad que las ha de cumplir y respetar si no se quiere su desconocimiento social. Ello exige que las normas superen diversos test, el primero de ellos el del procedimiento de su elaboración. Es patente, por todo lo razonado, que la Norma impugnada, el Plan General de Ordenación de los Recursos Naturales de los Montes de Toledo, no ha superado dicho test, por lo que debe ser anulada.

Entendemos, por tanto, que en el acuerdo impugnado se han vulnerado los trámites previstos en el artículo sexto de la Ley 4/89 de LECN, y se ha incumplido el procedimiento indispensable al que el instrumento de planificación impugnado debe sujetarse.

Lo razonado determina la estimación del recurso de casación, no siendo procedente, en virtud de esa estimación la imposición de las costas causadas, tanto en casación como en la instancia.