STS, 13 de Julio de 2007

PonenteSANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA
ECLIES:TS:2007:5620
Número de Recurso4736/2003
Fecha de Resolución13 de Julio de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Julio de dos mil siete.

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 4736 de 2003, interpuesto por el Letrado de la Junta de Galicia, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha dos de abril de dos mil tres, en el recurso contencioso-administrativo número 1332 de 1999.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó Sentencia, el dos de abril de dos mil tres, en el Recurso número 1332 de 1999, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación de Profesores de Escuelas de Idiomas de Galicia contra Órdenes de la Consellería de Educación y Ordenación Universitaria de la Xunta de Galicia, de fechas 30 de abril de 1999 y 26 de julio de 2001, por las que se establece el plan experimental de potenciación del aprendizaje de lenguas extranjeras en los institutos de educación secundaria autorizados al efecto, debemos anular y anulamos las resoluciones impugnadas por ser contrarias al ordenamiento jurídico; todo ello sin hacer imposición de costas".

SEGUNDO

En escrito de veintitrés de mayo de dos mil tres, el Letrado de la Junta de Galicia, en la representación que ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha dos de abril de dos mil tres .

La Sala de Instancia, por Providencia de veintiocho de mayo de dos mil tres, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO

En escrito de veintinueve de julio de dos mil tres, el Letrado de la Junta de Galicia, en la representación que le es propia, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Auto de veintisiete de octubre de dos mil cinco .

CUARTO

En escrito de treinta de enero de dos mil siete, el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de la Asociación de Profesores de Escuelas de Idiomas de Galicia, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

QUINTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día cuatro de julio de dos mil siete, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala que expresa la decisión de la misma

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se formula este recurso extraordinario de casación frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Primera, de dos de abril de dos mil tres, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm.1.332/1999, interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Profesores de Escuelas de Idiomas de Galicia contra las Órdenes de treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve y veintiséis de julio de dos mil uno, por las que se establece el Plan Experimental de Potenciación del Aprendizaje de Lenguas Extranjeras en los Institutos de educación Secundaria autorizados al efecto que estimó el recurso y anuló las órdenes impugnadas.

SEGUNDO

La Sentencia de instancia combatida en el fundamento de Derecho primero identifica las disposiciones de carácter general discutidas, y en el segundo expone las alegaciones de la recurrente y resuelve en el tercero de ellos las que podríamos denominar cuestiones de procedimiento planteadas en la demanda y que desestima. Es en el fundamento de Derecho cuarto donde plantea y resuelve la cuestión de fondo debatida y así expone que: "puede afirmarse que por loable que resulte la finalidad potenciadora del aprendizaje de lenguas extranjeras que la órdenes recurridas contemplan y por más que para acceder a las enseñanzas de las Escuelas Oficiales de Idiomas sea imprescindible, al tenor del artículo 50.3 de la LOGSE, tener cursado el primer ciclo de enseñanza secundaria obligatoria o hallarse en posesión del título de graduado escolar, de certificado de escolaridad o de estudios primarios, tal exigencia, justificativa si se quiere de la facultad organizativa de la Administración en esta materia y de la falta de competencia por parte de la enseñanza oficial frente a las Escuelas Oficiales de idiomas en cuanto a la atracción de alumnos de estas hacia la enseñanza pública, es evidente que el contenido de las órdenes impugnadas integra un manifiesto desarrollo reglamentario de la normativa legal estatal en la materia que, obviamente, no puede revestir la forma de Orden emanada de un departamento concreto del Gobierno autonómico, cuando no aparecen limitadas en su aplicación ni a un concreto territorio ni a un período de tiempo determinado, como sería propio del plan experimental que se pretende instaurar; al contrario, son de aplicación en toda la Comunidad Autónoma y no se fija período de vigencia alguno; es más, la Orden de 30 de abril de 1999 mantuvo su vigencia hasta la entrada en vigor de la Orden de 26 de julio de 2001 que, con idéntico contenido que a la anterior, perpetúa la existencia del plan experimental aludido.

Bajo la apariencia de una disposición con finalidad potenciadora y experimental de un concreto aprendizaje, empleando una Orden de la Consellería de Educación y Ordenación Universitaria, se está encubriendo una auténtica disposición reglamentaria, para cuyo dictado aquella resulta incompetente, a través de la cual se introducen importantes modificaciones del sistema educativo estatalmente regulado, de aplicación general autonómica y con una vigencia indefinida en el tiempo.

En consecuencia, es obvio que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.d) de la Ley 9/1995, de 10 de noviembre, del Consello consultivo de Galicia, resulta preceptivo el dictamen de dicho órgano al tratarse de reglamentos dictados en ejecución de leyes o de sus modificaciones.

Por las razones expuestas, procede estimar el recurso promovido y declarar la nulidad de las resoluciones recurridas por ser contrarias al ordenamiento jurídico, de conformidad con lo previsto en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

TERCERO

Interpone este recurso extraordinario de casación la Junta de Galicia y cuestiona la Sentencia de instancia mediante dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio .

El primero de ellos mantiene que la Sentencia infringió el art. 97 de la Constitución Española en relación con el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992. Afirma el motivo que la Sentencia ha efectuado una indebida aplicación de la categoría de los reglamentos ejecutivos de la Ley conceptuando como tales a las órdenes recurridas y exigiendo el dictamen del superior órgano consultivo para un reglamento cuya naturaleza es la de los reglamentos organizativos o independientes.

No basta para conceptuar un reglamento como ejecutivo que tenga un engarce o un antecedente en una Ley sino que es necesario un plus que exige que la Ley remita explícitamente al Reglamento la posterior regulación de la materia, y de acuerdo con los principios que ella establece de conformidad con el esquema Ley-Reglamento. En otro caso todo reglamento sería ejecutivo. Se trata sin más de normas autonómicas que se dictan en el marco de la legislación básica estatal.

Señala también que cuando la Administración Autonómica regula el proyecto educativo de que se trata está ejercitando una competencia normativa implícita en el ámbito ad intra de la Administración. No es un Reglamento general o de una norma que regule el régimen jurídico de las Enseñanzas de idiomas sino un aspecto organizativo. La Asociación recurrente en la instancia opone inicialmente la inadmisibilidad del primero de los motivos por que las normas en que se basa no han sido relevantes ni determinantes del fallo recurrido y la Sala no las utilizó en la Sentencia.

Esa pretendida inadmisión del motivo debe rechazarse. Para ello basta con remitirse al escrito de preparación del recurso en el que se hace referencia a la normativa que tuvo en cuenta la Sentencia de instancia para estimar la tesis que sostuvo la Asociación recurrente, y en las que se hacía referencia a la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo así como a la Ley 29/1981, de 24 de junio, de Ordenación de las Escuelas de Idiomas, con la posterior cita de la Ley del Consejo Consultivo de Galicia. Esas normas, estatales las dos primeras, fueron relevantes para la resolución del recurso y las mencionadas en el motivo las considera la Administración recurrente infringidas por la Sentencia, de modo que no existe motivo alguno de inadmisibilidad.

CUARTO

Ya en relación con el primero de los motivos cuya fundamentación hemos expuesto opone la recurrida a la afirmación de que las órdenes anuladas son normas de mera organización el hecho de que van más allá de esa potestad ad intra, y, por el contrario, se ocupan de cuestiones externas como son la regulación del modo en que se va a producir ese plan experimental en los Institutos. Lo que pretenden las órdenes como se desprende de su contenido es desarrollar y reglamentar las disposiciones de la Ley Orgánica 1/1990, y de la Ley de las Escuelas Oficiales de idiomas Ley de 24 de junio de 1981. Se trata de implantar en los Institutos las enseñanzas correspondientes al ciclo elemental del primer nivel de las enseñanzas especializadas de idiomas que se cursarán en régimen oficial, y con carácter complementario a las enseñanzas de régimen general en régimen de centros adscritos a las Escuelas de Idiomas. Son reglamentos ejecutivos y es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo.

Dicho lo anterior es claro que el motivo debe decaer. Para ello es preciso partir de la Constitución Española que en el art. 149.1.30ª otorga al Estado la competencia exclusiva sobre las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en estas materias. La Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, Estatuto de Autonomía para Galicia, dispone en el art. 31 que "es de la competencia plena de la Comunidad Autónoma gallega la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución y en las leyes orgánicas que, conforme al apartado primero del art. 81 de la misma, lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el núm. 30 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución, y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía". Por tanto la regulación que la Comunidad Autónoma de Galicia efectúe en el desarrollo de esas normas del Estado ha de llevarse a cabo con pleno respeto del contenido de aquéllas, y, del modo adecuado, es decir, mediante normas que posean el rango idóneo y cumplan en su elaboración las condiciones legalmente impuestas.

En materia de enseñanza de idiomas extranjeros la norma básica, como señala la Sentencia recurrida que a ella se refiere, es la Ley Orgánica 1/1990, cuyo artículo 50 se ocupa de regular las mismas, y su desarrollo por la Comunidad Autónoma debió realizarse por medio de un Decreto, y no de las órdenes recurridas, y una vez oído el órgano consultivo correspondiente, en este supuesto el Consejo Consultivo de Galicia. Y ello por que se trata de normas que pretenden desarrollar el modo en que en la Comunidad Autónoma habrá de procurarse la enseñanza de idiomas extranjeros aún cuando se pretenda hacer por medio de un denominado Plan experimental condicionado por las circunstancias en que él se detallan. Junto a lo expuesto también carece de razón de ser la pretendida atribución de carácter organizativo, o, de ámbito doméstico de las órdenes anuladas para excusar la intervención del órgano consultivo, por que basta cuanto hasta aquí hemos expuesto para demostrar lo contrario, y, sobre todo, así resulta del examen del contenido de esas disposiciones cuyo objeto es bien distinto.

QUINTO

El segundo de los motivos se interpone con el mismo amparo que el anterior por infracción del art. 50.3 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, la Ley 29/1981, de 24 de julio, Real Decreto 967/1988, de dos de septiembre, sobre ordenación de las enseñanzas del primer nivel de las enseñanzas especializadas de idiomas, Real decreto 1523/1989, de uno de diciembre, que aprueba los contenidos mínimos de esas enseñanzas especializadas de idiomas extranjeros y Real Decreto 47/1992, de veinticuatro de enero que aprueba los contenidos mínimos de las enseñanzas especializadas de las lenguas españolas que se imparten en las escuelas oficiales de idiomas y Orden de dos de noviembre de mil novecientos noventa y tres que regula el currículo del ciclo elemental del primer nivel de las enseñanzas especializadas de idiomas. El motivo niega la afirmación de la Sentencia que señala que a través de las órdenes impugnadas se introducen importantes modificaciones del sistema educativo estatalmente regulado, de aplicación general autonómica y con una vigencia indefinida en el tiempo y que encubren una auténtica disposición reglamentaria para lo que carece de competencia la Consejería. Y afirma que lo que hacen las órdenes es copiar el modelo establecido en la Orden de dos de noviembre de mil novecientos noventa y tres. Dice que los institutos se sujetan a las normas que regulan las Escuelas Oficiales de Idiomas, y así remiten a las Escuelas la relación de alumnos que se matriculen en las enseñanzas del ciclo elemental de enseñanzas especializadas de idiomas, las Programaciones son las establecidas por el Departamento correspondiente de la Escuela de Idiomas a la que se adscriba el instituto, y los alumnos superan pruebas finales ante un tribunal compuesto por el profesor del centro que ha realizado la evaluación continua y un profesor de la Escuela de Idiomas. Si se supera la prueba la certificación correspondiente la expide la Escuela Oficial. En definitiva las órdenes no modifican el sistema estatal en la materia.

Opone la recurrida a este segundo motivo el hecho de que pese a la cita de numerosas resoluciones como infringidas, únicamente se detiene en la Orden de dos de noviembre de mil novecientos noventa y tres, pero omitiendo que la misma se refiere a la enseñanza de idiomas a distancia.

De igual manera que el anterior este motivo tampoco puede estimarse. En realidad reitera cuanto en aquél se ha expuesto aún cuando desde un punto de vista algo distinto. Aquí ya no se pretende asentar la afirmación contenida en el anterior de que a través de las órdenes no se hacía más que ordenar un modo de proceder de la Comunidad Autónoma en su propia Administración sino que ya se reconoce que se desarrolla, eso sí de modo experimental, la enseñanza de idiomas extranjeros que se lleva a determinados Institutos pero con miras a generalizar el sistema y a cumplir otros fines que están explícitos en las órdenes. Sin embargo esa actividad no puede regularse del modo que se pretende. Y ello porque se desconoce así lo establecido en la regulación estatal de la materia vulnerando la misma y pretendiendo enmascarar esa actividad a través de esos supuestos planes experimentales que no pueden sino caracterizarse por la temporalidad que les es propia, y por su no implantación como definitiva, características que no poseen esas órdenes que fueron bien anuladas.

SEXTO

Al desestimarse el recurso extraordinario de casación interpuesto por la Administración recurrente y de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa imposición de las costas causadas a la misma, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse contar en la tasación de costas la suma de tres mil euros (3.000 #).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

No ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 4.736/2003, interpuesto por la representación procesal de la Junta de Galicia frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sección Primera, de dos de abril de dos mil tres, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm.1.332/1999, interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Profesores de Escuelas de Idiomas de Galicia contra las Órdenes de treinta de abril de mil novecientos noventa y nueve y veintiséis de julio de dos mil uno, por las que se establece el Plan Experimental de Potenciación del Aprendizaje de Lenguas Extranjeras en los Institutos de educación Secundaria autorizados, que confirmamos, y todo ello con expresa imposición de costas a la Administración recurrente con el límite establecido en el fundamento de Derecho sexto de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.

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