STS, 25 de Marzo de 2003

ECLIES:TS:2003:2068
ProcedimientoD. JAIME ROUANET MOSCARDO
Fecha de Resolución25 de Marzo de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Marzo de dos mil tres.

Visto el presente recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia número 1042 dictada, con fecha 18 de diciembre de 1997, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 210/1993 promovido por BUECON SOCIEDAD ANONIMA -que ha comparecido en las presentes actuaciones, como parte recurrida, bajo la representación procesal de la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo y la dirección técnico jurídica de Letrado- contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, TEARM, de 27 de noviembre de 1992 por la que se había declarado inadmisible la reclamación de tal naturaleza deducida contra la notificación de la diligencia de embargo de bienes de 10 de septiembre de 1992 de la Recaudación Ejecutiva Municipal de Madrid por el concepto de Tasa por Licencia de Obras; recurso de casación en el que ha comparecido, asimismo, como parte también recurrida, el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador Don Rafael Rodríguez Montaut y asistido de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 18 de diciembre de 1997, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó la sentencia número 1042, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Buecon Sociedad Anónima contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid de 27 de noviembre de 1992 que declaró inadmisible la reclamación 13.266/92 contra notificación de diligencia de embargo de inmuebles de 10 de septiembre de 1992 de la Recaudación Ejecutiva Municipal de Madrid por el concepto de Licencia de Obras, debemos anular y anulamos dicho embargo y su notificación, así como las resoluciones que lo precedieron para la exacción de las tasas de dicha licencia de obras, por estimarse nulo el otorgamiento de la licencia a la sociedad recurrente; sin imposición de las costas del proceso".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por las representaciones procesales de las dos partes recurridas, el AYUNTAMIENTO DE MADRID y BUECON S.A., sus respectivos y oportunos escritos de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 18 de marzo de 2003, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La resolución del TEAR de Madrid de 27 de noviembre de 1992 declaró inadmisible la reclamación económico administrativa interpuesta por BUECON S.A. contra la notificación de la diligencia de embargo de bienes inmuebles de fecha 10 de septiembre de 1992 de la Recaudación Ejecutiva Municipal del Ayuntamiento de Madrid, en razón a que el artículo 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone que "contra los actos sobre aplicación y efectividad de los tributos locales podrá formularse, ante el mismo órgano que los dictó, el correspondiente recurso de reposición, y, contra la denegación expresa o tácita de dicho recurso, los interesados podrán interponer directamente recurso contencioso administrativo", y añade, en su Disposición Transitoria Décima, que "a los acuerdos de aprobación de presupuestos y de Ordenanzas fiscales de imposición y ordenación de tributos locales, así como a los actos de aplicación y efectividad de dichas Ordenanzas, aprobados o dictados por las Corporaciones Locales dentro de un año desde la entrada en vigor de esta Ley (es decir, hasta el 23 de abril de 1986), les será de aplicación el régimen de reclamaciones económico administrativas actualmente vigente", y, por ello, como la citada Ley fué publicada en el BOE de 3 de abril de 1985 y entró en vigor el 23 del mismo mes y año, y la aprobación de la liquidación recurrida es posterior a la mencionada fecha (es decir, al 23 de abril de 1986), no es procedente la vía económico administrativa ante la que se ha comparecido.

SEGUNDO

La sentencia de instancia, cuyos datos esenciales constan en el encabezamiento de la presente resolución, se funda, en síntesis, en los siguientes razonamientos:

  1. La Licencia de Obras cuya Tasa se exige, por el Ayuntamiento de Madrid, en vía de apremio, a Buecon S.A. fue concedida a dicha sociedad a pesar de que había sido solicitada previamente por Agofer S.A., sin que ésta última sociedad, después, hubiera renunciado a la mentada Licencia.

  2. La recurrente invoca, por un lado, el artículo 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, a cuyo tenor las Licencias de Obras son transmisibles, siempre que el antiguo y el nuevo constructor o empresario lo comuniquen por escrito a la Corporación; y, por otro lado, el artículo 16.2 del mismo Reglamento, que regula la anulación de las Licencias otorgadas erróneamente.

  3. A tal sencillo planteamiento, se antepone que lo impugnado es, inmediatamente, la resolución del TEAR de Madrid que declaró la inadmisibilidad de la reclamación contra la diligencia de embargo; reclamación que era realmente inadmisible, pues contra el embargo procedía el recurso contencioso administrativo, que ha sido el finalmente interpuesto, conforme al artículo 108 de la Ley 7/1985.

    Y el hecho de que la recurrente siguiera la improcedente vía económico administrativa no determina, por sí solo, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, pues no consta que, con la notificación del acto administrativo, se indicase el recurso procedente.

    Tampoco es causa de desestimación del recurso el que en él se impugna un embargo al que es presumible que han precedido las providencias de apremio y de embargo, con sus propios y tasados motivos de impugnación, entre los que cabe incluir la nulidad de la liquidación, tema éste que, por lo demás, no se ha planteado en una ni en otra vía.

  4. El que Agofer S.A. solicitase la Licencia y la misma fuese concedida a Buecon S.A. se debe a que, entre el momento de la solicitud y el de la concesión, compareció, el 10 de julio de 1989, "Don Javier (en REP AGOFER S.A.)" mediante escrito en el que aporta documentación al expediente relativo a la nueva planta Av. de Sta. Eugenia s/n y solicita, también, el cambio de solicitud de la Licencia a nombre de Buecon S.A.

    No consta con qué poder actuó dicho Sr. en nombre de Buecon S.A., pero comenzaba diciendo que lo hacía "EN REP AGOFER S.A.".

    Después, en la prueba jurisdiccional, la Gerencia Municipal ha informado, primero, que, en el expediente, no consta ningún documento que acredite la renuncia de Agofer S.A., ni que el Sr. Javier acreditara la representación de ésta, y, segundo, que, por Decreto de la Gerencia de 1991, se dispuso que en lo sucesivo la referida Licencia se entendiese otorgada a Agofer S.A.

    Además, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en su sentencia 120 de 1997, ha declarado que es Agofer S.A. la solicitante y concesionaria de la Licencia en cuestión.

  5. De todo ello resulta que, aparte de la validez objetiva de la Licencia, su otorgamiento, precisamente, a Buecon S.A. es nulo por no haber sido solicitada por ella, no haberle sido transferida, y no constar que la persona que pidió el cambio de titularidad tuviese la representación de la concesionaria; y, al ser nulo el crédito tributario dimanante de la Licencia, es nulo el título ejecutivo librado para su efectividad y nulo todo el procedimiento seguido.

TERCERO

El presente recurso de casación, promovido por el Abogado del Estado al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa en el siguiente motivo de impugnación: Infracción de los artículos 140 de la Constitución, 108 de la Ley 7/1985 y 14.4 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, porque, interpuesto el recurso contencioso administrativo número 210/1993 contra la resolución del TEARM de 27 de noviembre de 1992 por la que se había declarado la inadmisión de la reclamación económico administrativa formulada contra el embargo de bienes inmuebles acordada por la Recaudación Ejecutiva Municipal de Madrid por el concepto de Tasa por Licencia de Obras, la sentencia 1042 de 1997 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid lo estimó, anulando, no la resolución recurrida, sino el embargo y su notificación, así como las resoluciones que lo precedieron para la exacción de la Tasa, por considerar nulo el otorgamiento de la Licencia.

CUARTO

El Ayuntamiento de Madrid arguye que su situación procesal de recurrido no le permite oponerse a lo alegado por el Abogado del Estado (pues la tesis de éste le es favorable) y cita, en apoyo de lo señalado por el citado recurrente, la sentencia de esta Sección y Sala del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1995, según la cual el ejercicio de acciones ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa contra actos de las Entidades Locales requiere la previa interposición del recurso de reposición, a tenor de los artículos 108 y 113 de la Ley 7/1985, pues la expresión del primero de tales preceptos "podrán" no implica que el recurso de reposición sea potestativo, sino que la interposición del mismo, si bien es una facultad atribuída a la libre y exclusiva determinación de los administrados, debe someterse, caso de actualizarse, a los presupuestos procesales establecidos legalmente; criterio que no está en contradicción con el artículo 113 ni con el último párrafo del 108, cuando hablan de que puede formalizarse "directamente" el recurso contencioso administrativo, porque tal expresión resalta sólo la improcedencia de acudir a la vía económico administrativa, como sucedía en la legislación anterior; conclusión a la que también llega el artículo 211.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, puesto que otorga carácter potestativo al recurso de reposición en materia de presupuestos, imposición y ordenación de los tributos, pero no en la de aplicación y efectividad de éstos últimos.

QUINTO

En contra de lo alegado por el Abogado del Estado recurrente y por el Ayuntamiento de Madrid recurrido, la representación procesal de Buecon S.A. arguye que la sentencia de instancia ya rechazó los argumentos, ahora reiterados, expuestos en el recurso de casación, al declarar, primero, que, si la vía económico administrativa era improcedente, lo cierto es que el recurso contencioso administrativo ha sido el finalmente interpuesto, y segundo, que el hecho de que Buecon S.A. siguiera la improcedente vía económico administrativa no determina, por sí solo, la inadmisibilidad del citado recurso contencioso, pues no consta que con la notificación del acto administrativo se le indicase el recurso procedente.

Y, a ello, añade que:

  1. Que, al hecho de que en la notificación de la diligencia de embargo no se indicase el recurso procedente, debe agregarse la falta de claridad de los preceptos del sistema impugnatorio, de los que bien podría entenderse que cabe la reclamación económico administrativa contra los actos de las Entidades Locales (como parece inferirse de los artículos 1.1 del Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre, por el que se articula la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases del Procedimiento Económico Administrativo, y 1 y 2 del Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de dicho Procedimiento -sobre todo, en dicho último precepto, apartado a, en el que se indica que las reclamaciones económico administrativas pueden versar sobre "todos los ingresos de la Administración Local"-).

  2. Que, abierta para Buecon S.A. la vía del recurso contencioso administrativo, éste no se interpone sólo contra la resolución del TEARM, sino además contra la resolución de 17 de marzo de 1992 del Jefe de la Sección del ICIO por la que se desestima el recurso interpuesto por Buecon S.A. contra la liquidación de la Tasa por Licencia de Obras de la finca de autos, cuyo impago desembocó en la diligencia de embargo y, por último, contra el Decreto dictado por el Gerente Municipal de Urbanismo en el expediente de Licencia de Obras que dió origen a los demás actos impugnados. Y, de ahí, que la sentencia recurrida anule, no la resolución del TEARM, sino el resto de los actos impugnados, es decir, el embargo y su notificación, así como las resoluciones que lo precedieron para la exacción de la Tasa, por estimarse nulo el otorgamiento de la Licencia a la sociedad recurrente.

  3. El motivo de impugnación del recurso casacional sería admisible, en todo caso, ante el TEARM, pero no ante el TSJ de Madrid, que es la vía correcta y la que, en definitiva, ha sido la interpuesta; y, si se estimase el recurso de casación, Buecon S.A. tendría que promover de nuevo, al haberse interpuesto, ya, en su día el recurso de reposición, otro recurso contencioso administrativo ante el TSJ, que, además, ha fallado el mismo asunto por medio de dos sentencias, la aquí cuestionada, y la número 120 de 1997, en la que se declaró que Agofer S.A. es la solicitante de la Licencia y se anuló la resolución del Gerente Municipal de Urbanismo de Madrid, de 23 de noviembre de 1989, por la que se concedió tal Licencia a Buecon S.A..

SEXTO

No obstante lo declarado en la sentencia de instancia y lo argüído por la representación procesal de Buecon S.A., entendemos que procede estimar el recurso de casación promovido por el Abogado del Estado, habida cuenta que:

  1. La alegada escasa claridad del sistema impugnatorio de los actos tributarios de las Corporaciones Locales -que, como puntualiza el Abogado del Estado recurrente, no es el caso- y la aducida proscripción de la indefensión no son suficientes para desconocer y desvirtuar la 'autonomía municipal' consagrada en el artículo 140 de la Constitución; y, cuestionándose en estas actuaciones un acto de aplicación ejecutiva de un tributo local, la incompetencia de los Tribunales Económico Administrativos es, a tenor de la precisa Disposición Transitoria Décima de la Ley 7/1985, incontestable, pues dicho principio de autonomía ha erradicado la persistencia -inconstitucional- de cualquier vestigio de tutela, fiscalización o control de la actuación de los Entes Locales por órganos de la Administración del Estado -como son los Tribunales Económico Administrativos- o, en su caso, de la Administración Autonómica.

  2. Así resulta de los artículos 108 de la Ley 7/1985 y 14.4 de la Ley 39/1988, que excluyen tal posibilidad de fiscalización, al prever, sólo, el recurso de reposición ante la propia Entidad Local de que la que dimane el acto de que se trate, como previo al contencioso administrativo (sin viabilizar, en ningún caso, a partir del 23 de abril de 1986, la posibilidad de las reclamaciones económico administrativas).

  3. Aun cuando la valoración probatoria contenida en la sentencia recurrida no es revisable, en principio, en esta vía casacional, existen casos en que tal revisión o modulación resulta no sólo factible sino necesaria y completamente atemperada a derecho, sobre todo cuando las pruebas básicas de la comentada valoración son de carácter documental, como aquí acontece; y, por ello, si bien en la sentencia de instancia se afirma (y así lo reitera, en su escrito de oposición al recurso de casación, la representación procesal de Buecon S.A.) que "no consta que con la notificación del acto administrativo -la diligencia o providencia de embargo- se le indicase el recurso procedente", tal aserto no puede aceptarse como válido, porque, precisamente, en el reverso del justificante de notificación de tal providencia y/o diligencia de embargo, se especifica, claramente (sin dar pábulo, pues, a las dudas de que hace mención la sociedad interesada ahora recurrida), que el recurso procedente contra la misma es el de alzada ante el Alcalde Presidente, en el plazo de 15 días contados desde el siguiente al de la recepción de la notificación, sin perjuício de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro recurso (previsto, obviamente, en la legislación vigente -que, como hemos dicho, excluye, a partir del 23 de abril de 1986, la reclamación económico administrativa-).

  4. Consecuentemente, por más que se alegue que era, y es, confusa la vía impugnatoria a seguir -que, como hemos precisado, no lo es-, lo que no resulta posible es que se anule, tácitamente, una resolución, la del TEARM, cuya conformidad a derecho es, pura y simplemente, irrebatible (y que, al cerrar la 'llave' que permitiría el acceso a la pretensión de fondo de anulación de la providencia o diligencia de embargo, debe determinar la estimación del recurso de casación y la consecuente anulación de la sentencia de instancia -ya que, como razona el Abogado del Estado, en el conflicto planteado entre la misma y la Constitución debe prevalecer ésta última-).

SÉPTIMO

Procediendo, por tanto, la estimación del presente recurso de casación y la anulación de la sentencia de instancia, con la derivada confirmación de la resolución del TEARM de 27 de noviembre de 1992, no ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en esta vía casacional y en los autos jurisdiccionales de instancia, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.2 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, estimando, como estimamos, el presente recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 1042 dictada, con fecha 18 de diciembre de 1997, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, debemos casarla y la anulamos, con la consecuente desestimación del recurso contencioso administrativo número 210/1993 y con la confirmación de la resolución del TEARM de 27 de noviembre de 1992.

No ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso casacional.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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