STS, 21 de Mayo de 2008

"Fuerzas Eléctricas de Cataluña, S.A.U." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el recurso contencioso-administrativo número 297/2002 contra la resolución de la Comisión del Gobierno para Asuntos Económicos de la Generalidad de Cataluña, de 19 de febrero de 2002, que acordó:

"1. Declarar cometida, por la empresa FECSA, la infracción tipificada en el artículo 60, apartado 4, de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y cualificarla como muy grave, de acuerdo con el artículo citado.

2. Sancionar a la empresa FECSA con una multa de 2.404.048,42 euros (400.000.000 de pesetas) de acuerdo con lo que prevén los artículos 63 y 64 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico ".

En su escrito de demanda, de 5 de junio de 2002, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, con estimación del recurso, se anule y deje sin efecto la resolución recurrida, declarándola nula y sin efecto y declarando en su lugar la absolución de la demandante de la sanción impuesta o subsidiariamente reduzca su importe hasta un máximo de 60.000 euros". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

La Generalidad de Cataluña contestó a la demanda por escrito de 30 de julio de 2002, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo puesto que la resolución impugnada es conforme a Derecho".

Por auto de 8 de abril de 2003 se acordó el recibimiento a prueba.

Por escrito de 6 de octubre de 2003 "Red Eléctrica de España, S.A." se personó como parte demandada en dicho recurso, y por providencia de 5 de noviembre siguiente se la tuvo por comparecida.

Evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de las partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 27 de abril de 2007, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º.- Estimar parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, establecer como sanción pecuniaria, en lugar de la impuesta por la resolución impugnada, la de 1.000.000 euros. 2º.- No hacer declaración sobre las costas."

Con fecha 11 de julio de 2007 "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3378/2007 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

"Infracción de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como del Decreto 278/1993, de 9 de noviembre, por el que se regula el procedimiento sancionador en Cataluña.

"infracción de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (arts. 50 y 60.4) y R.D. 1955/2000, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento regulando las actividades de transporte, distribución, suministro y procedimientos de autorizaciones de instalaciones de energía eléctrica. [...] Vulneración de los principios de tipicidad y de culpabilidad (art. 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Vulneración de la jurisprudencia".

infracción del artículo 133 de la Ley 301992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de "la doctrina dictada por este Alto Tribunal" sobre la aplicación del principio non bis in ídem.

"infracción de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (art. 3 ) y la Constitución Española (art. 149.1.22 )".

"infracción de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (arts. 63 y 64.3 ) y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (art. 131 )".

"Red Eléctrica de España, S.A." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con la expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

La Generalidad de Cataluña se opuso igualmente al recurso y suplicó su desestimación con expresa condena en costas.

Por providencia de 15 de abril de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 13 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 27 de abril de 2007, estimó parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." contra la resolución adoptada por la Comisión de Gobierno para Asuntos Económicos de la Generalidad de Cataluña el 19 de febrero de 2002, mediante la que se impuso a la empresa distribuidora de energía eléctrica Fecsa (más tarde, Endesa) la sanción de 2.404.048,42 euros de multa por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 60.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector eléctrico.

El hecho que dio lugar a la sanción se produjo el 14 de diciembre de 2001 y consistió en la interrupción del suministro eléctrico a un elevado número de abonados (210.000) de Barcelona y de parte de su área metropolitana, durante un período máximo de cuatro horas, a consecuencia de los incidentes (cortocircuitos sobre varias fases y fallos de la protección diferencial de la subestación) derivados de la rotura de un cable de tierra de la línea de 220 kV Can Jardí-Mas Figueras y Foix, en su quinto apoyo, próximo a la subestación de Can Jardí.

Los citados incidentes tuvieron lugar en unas circunstancias meteorológicas de intensas nevadas en Cataluña, en el curso de las cuales se produjeron asimismo otras interrupciones de suministro de energía eléctrica. La Generalidad de Cataluña incoó, además del expediente sancionador (ES-071/01) cuya resolución final da origen al presente litigio, otro por el resto de incidentes ocurridos (ES-072/01) cuya resolución final sería confirmada íntegramente por la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 301/2002. Contra la sentencia de 28 de enero de 2005 que puso fin a dicho recurso 301/2002 "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." ha interpuesto el recurso de casación número 1713/2005 que fallamos de modo simultáneo con el presente.

La descripción de los hechos que hizo la Sala de instancia es la siguiente:

"Procede examinar ahora la dinámica y circunstancias del incidente enjuiciado, que servirá para valorar algunos de los reproches que formula la actora (insuficiencia y error en la apreciación del la prueba, inexistencia de nexo causal, ausencia de culpabilidad).

A las 18,27 horas del día 14 de diciembre de 2001 se rompió el cable de tierra de la línea de transporte de 220 kV Can Jardí- Mas Figueras, entre las torres 5 y 6, cerca de la subestación de Can Jardí.

La rotura del cable se debió a un fenómeno de tipo térmico que debilitó seriamente la zona donde se produjo, y a un sobreesfuerzo mecánico causado por las condiciones climáticas del momento (nieve).

Al caer el cable se produjo un primer cortocircuito sobre una de las fases que se resolvió por la actuación de los dos interruptores de cabecera de la línea. Al continuar su caída provocó un segundo cortocircuito sobre otra fase. El interruptor de la subestación, lado Can Jardí, falló y tampoco actuó la protección diferencial de barras de dicha instalación. Se produjo la desconexión de los autotransformadores de 400/220 kV de Red Eléctrica Española (REE) ubicados en Rubí, Pierola y Begues. Como consecuencia de todo ello se suspendió el suministro de energía eléctrica a 210.000 abonados de Barcelona y zonas próximas durante un período máximo de cuatro horas.

Sobre estos datos, tal como se han relatado, están conformes las partes. La discusión versa sobre si era o no deficiente el mantenimiento de los elementos que soportaban el cable, sobre la fiabilidad del interruptor que falló, sobre la respuesta suficiente o no de la protección diferencial de barras de la subestación y sobre la coordinación de las diferentes protecciones de una red mallada, en el sentido de si la actuación (desconexión) de las protecciones más alejadas se produjo como consecuencia del fallo de las más cercanas, o bien éstas no llegaron a actuar porque se adelantaron aquéllas.

Sobre este último extremo versa el expediente incoado por la Comisión Nacional de Energía (CNE) a REE, aquí comparecida como codemandada, que se ha concluido con sanción de 60.101,22 euros por Orden del Ministerio de Economía de 21 de enero de 2004. Ese expediente se incoó a raíz de la comunicación remitida a la Dirección General de Política Energética y Minas, del Ministerio de Economía, como Administración competente, por parte de la Dirección General de Energía y Minas de la Generalitat, en base a la posible comisión de una infracción de incumplimiento de las funciones que REE tiene encomendadas por el apartado g) del art. 6 y la obligación de coordinación que señala el art. 18, ambos del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre."

La Sala territorial, tras exponer sucintamente los motivos de impugnación de la demanda, rechazó en la sentencia los que se referían a defectos o vicios de procedimiento (fundamento jurídico tercero) y a la interpretación del artículo 60.4 de la Ley del Sector Eléctrico (fundamento jurídico cuarto ). Y, sobre la base de los hechos probados que acabamos de transcribir, el tribunal analizó exhaustivamente los "múltiples informes y valoraciones técnicas sobre el incidente ocurrido" (fundamentos jurídicos sexto y séptimo) para concluir que la actora era responsable de la infracción imputada (fundamento jurídico octavo) sin que se hubiera vulnerado el principio non bis in ídem (fundamento jurídico noveno) ni la Generalidad de Cataluña fuese incompetente para sancionarla (fundamento jurídico décimo). Finalmente, a la vista de las circunstancias concurrentes, la Sala apreció que la sanción procedente en aras a la proporcionalidad debía ser la de un millón de euros en vez de la impuesta (fundamento jurídico undécimo). Contra esta parte final de la sentencia la Administración no ha recurrido.

Dado que en los motivos de casación se impugnan algunas de las conclusiones y de los planteamientos de la sentencia de instancia, reproduciremos los apartados correspondientes de ésta cuando sea menester.

En su primer motivo casacional "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." denuncia la "infracción de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como del Decreto 278/1993, de 9 de noviembre, por el que se regula el procedimiento sancionador en Cataluña".

El motivo se divide en tres apartados o "submotivos". En el primero de ellos la recurrente afirma que se ha vulnerado el artículo 24.1 de la Constitución por cuanto "la sentencia rechaza la nulidad de la Resolución dictada en vía administrativa a pesar de la existencia de graves defectos procedimentales o de tramitación en la vía administrativa que causaron indefensión para esta parte, evidenciados en la falta de contradicción de las pruebas practicadas de oficio por la Administración en el procedimiento sancionador". A su juicio, el trámite "excepcional" de audiencia concedido por la Administración para que la empresa expedientada alegase sobre el resultado de las pruebas practicadas de oficio fue contrario al Decreto 278/1993, de 9 de noviembre, por el que se regula el procedimiento sancionador en Cataluña, y no subsanó la falta de contradicción.

El tribunal de instancia, que previamente había subrayado cómo la parte actora no había instado formalmente la retroacción del procedimiento y "apenas se refiere a esos defectos [formales] en su escrito de conclusiones que se centra primordialmente en el análisis y dinámica del incidente ocurrido", rechazó la alegación correspondiente de la demanda en estos términos:

"[...] Acerca de la falta de contradicción de las pruebas practicadas de oficio por la Administración en el procedimiento, fundamentalmente informes, bastaría señalar para su rechazo -con independencia de cualquier otra consideración- que ha podido la parte actora puntualizar en todo momento sobre el alcance, contenido y efectos de las pruebas practicadas, y ha podido solicitar en estos autos la realización de toda la que ha estimado conveniente, según resulta del examen del correspondiente ramo de prueba, por lo que no se le ha causado ninguna indefensión."

A juicio de esta Sala, no resulta vulnerado el artículo 24.1 de la Constitución (la recurrente no invoca en este apartado ningún precepto de la Ley 30/1992 ) por el hecho de que la Administración solicite de oficio determinados informes técnicos y, una vez aportados al expediente sancionador, antes de adoptar su decisión definitiva, los someta a las observaciones de la sociedad expedientada. Aquel precepto contiene la interdicción de la indefensión y, dado que en el supuesto de autos el resultado de la actividad probatoria de oficio (cuya legitimidad no se discute en el seno de este género de expedientes) fue trasladado a la parte para que alegara sobre él, dicha parte no quedó indefensa en vía administrativa. Por supuesto, menos aún en la jurisdiccional. Y en cuanto a si el trámite de ulterior audiencia se ajustó estrictamente a lo dispuesto en el Decreto 278/1993, de 9 de noviembre, por el que se regula el procedimiento sancionador en Cataluña, baste recordar que el control de esta Sala en casación no se extiende a la eventual vulneración de normas emanadas de las Comunidades Autónomas.

En el segundo apartado del primer motivo la recurrente vuelve a invocar el artículo 24 de la Constitución, esta vez su apartado segundo, para sostener que la Sala de instancia lo infringe al rechazar "la nulidad de la Resolución dictada en vía administrativa a pesar de la vulneración en la vía administrativa de los derechos constitucionales de defensa de esta parte y a no declarar contra sí misma [...] derivados de la simultánea tramitación de un expediente informativo y otro sancionador por idénticos hechos y del requerimiento de información dirigido a mi mandante por una autoridad diferente del Instructor para su utilización posterior en propio perjuicio de la administrada".

La Sala de instancia no aceptó la impugnación correlativa de la demanda. A su juicio, la "simultánea tramitación de un expediente informativo y otro sancionador, y del requerimiento de información formulado a la actora por una autoridad diferente del instructor del expediente" era aceptable dado que "[...] el art. 41.1.e) de la citada Ley 54/1997 faculta a la Administración competente para solicitar a las empresas distribuidoras cualquier información relacionada con la actividad que desarrollan dentro del sector eléctrico [y] la parte alegante ha podido en estos autos contradecir, rectificar o matizar suficientemente la información facilitada a la Administración."

El planteamiento de la recurrente en casación es, en este punto, excesivamente abstracto y se limita a poco más que una exposición general de principios sobre la interpretación del artículo 24.2 de la Constitución. No examina en profundidad a lo largo del motivo ni el contenido de los requerimientos de información que la Dirección General de Energía y Minas remitió a la empresa distribuidora el 19 de diciembre de 2001 ni hasta qué punto la respuesta a ellos por parte de dicha empresa podría presuponer una "declaración contra sí misma" en relación con el incidente objeto de este recurso. En la respuesta-informe dada por Fecsa- Endesa al requerimiento el 20 de diciembre de 2001 no consta ninguna reserva u objeción al respecto, pese a que dicha empresa conocía ya que el expediente sancionador había sido incoado.

Además de todo ello, la incidencia "determinante" que los datos proporcionados en respuesta al requerimiento supuestamente ilegal pudieran haber tenido en la decisión final no queda justificada: el análisis de la incidencia ocurrida (de notorio conocimiento) y la averiguación de sus causas fueron objeto de ulteriores informes y pruebas técnicas a resultas de las cuales se pudo constatar la responsabilidad de la empresa distribuidora. Consta en el expediente (folios 3 a 208) el informe de "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." sobre los hechos ocurridos el 14 de diciembre de 2001 en el que expone su versión al respecto, y tanto en él como en el "informe preliminar" de 20 de diciembre de 2001 (folios 226 a 261 del expediente) ofrece la información y las explicaciones que juzga oportunas, sin que se demuestre en modo alguno que la petición de los datos que se le solicitaron sobre el tan referido incidente vulnerara su derecho a no declarar contra sí misma.

Este último derecho no se vulnera, insistimos, cuando la empresa requerida accede sin reservas -tanto en el momento inmediatamente ulterior al requerimiento mismo cuanto al remitir antes y después de él otros documentos de contenido análogo- a proporcionar a la Administración la información de unos hechos objetivos sobre su actividad y la situación de las redes e instalaciones de distribución de energía eléctrica. Datos objetivos e información que, por lo demás, como bien apunta el tribunal de instancia, en todo caso estaba obligada a facilitar a la Administración en virtud de su condición de distribuidora de la energía eléctrica, esto es, de prestadora de un servicio esencial objeto de una regulación administrativa que así expresamente lo impone. El distribuidor debe contar con un sistema de registro de incidencias que está a disposición de la Administración y ésta no resulta ajena -sino garante en última instancia- al control de la continuidad del suministro y de la calidad del producto. La obligación de proporcionar toda la información requerida sobre las incidencias en el suministro es una condición asumida ex ante por cualquier empresa que quiera distribuir energía eléctrica, de modo que forma parte de su haz de deberes ante la Administración.

En el tercer y último apartado del primer motivo se aduce "un nuevo defecto formal del procedimiento administrativo", concretado en la falta de la práctica de dos de las cinco pruebas propuestas por "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." en el expediente sancionador. Se trataba de la petición de un informe al Instituto Nacional de Meteorología y de otro a la Comisión Nacional de la Energía sobre "qué administración era competente para la autorización de la línea Tarragona-Escatrón y las actuaciones derivadas de la gestión técnica del sistema eléctrico nacional".

La negativa del instructor a la práctica de dichas pruebas se basó en que ya constaba un informe meteorológico oficial y que las cuestiones sobre las que se pedía el dictamen de la Comisión Nacional de la Energía no eran relevantes para la decisión final. Y la Sala, por su parte, consideró que, cualquiera que fuese el resultado de aquéllas, "debe rechazarse el reproche relativo a que no hay prueba suficiente para mantener los cargos imputados o que la Administración sancionadora no ha valorado correctamente la practicada."

Así las cosas, el tribunal de instancia no vulnera ni los artículos 80, 135 y 137 de la Ley 30/1992 ni el 24.1 de la Constitución Española cuando se limita a corroborar la validez de la resolución dictada en vía administrativa y a excluir que la ausencia de aquellas dos pruebas -contrastada con la presencia de otras, entre ellas las demás que propuestas por "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." sí fueron admitidas- impida tener por acreditada la comisión de la infracción. Por un lado, el derecho de defensa no comprende el de practicar todas y cada una de las pruebas pedidas (cuyo contenido, por lo demás, bien pudo la parte expedientada aportar al procedimiento); y por otro lado, cualquier atisbo de hipotética indefensión material -en este caso inexistente- quedaría desvirtuado por la posibilidad de acreditar los hechos en vía jurisdiccional mediante las pruebas propuestas y practicadas en el recurso contencioso-administrativo.

En el segundo motivo de casación se acumulan, indebidamente, dos imputaciones contra la sentencia de instancia que, dado su carácter heterogéneo, hubieran requerido un tratamiento diferenciado.

El motivo plantea una primera cuestión que será la clave del litigio, a saber, la interpretación de los artículos 50 y 60.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (a cuya cita añade la recurrente la del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, suministro y los procedimientos de autorizaciones de instalaciones de energía eléctrica). La tesis de la recurrente es que, "contrariamente a lo que expresa la sentencia, en ningún momento se ampara en esa legislación que la interrupción del suministro eléctrico de autos pueda ser motivo de imposición de la sanción", por lo que, a su juicio, se produce una vulneración del principio de tipicidad.

Junto a este planteamiento de fondo, la recurrente añade que se vulneran también tanto el principio de culpabilidad (con cita del artículo 130.1 de la Ley 30/1992 ) como la jurisprudencia recaída al respecto, de la que serían muestra las sentencias de esta Sala de 7 de noviembre de 1984, 16 de mazo de 1988, 23 de diciembre de 1991 y 16 de febrero de 1990.

El Tribunal de instancia rechazó la parte correlativa de la sentencia en los siguientes términos:

"[...] Considera la actora que no concurren los elementos definitorios del tipo descrito en el art. 60.4 de la citada Ley del sector eléctrico (LSE) que conceptúa como infracción muy grave 'la interrupción o suspensión del suministro de energía eléctrica para una zona o grupo de población sin que medien los requisitos legales que lo justifiquen'. En su opinión, interrupción supone un acto voluntario de quien interrumpe el suministro eléctrico; el precepto castiga la 'interrupción-acto', no la 'interrupción-hecho', que es la derivada de las averías.

Este alegato es constantemente empleado por la actora en supuestos similares e, igualmente, es constantemente rechazado por la Sala. Bastaría remitirse a los razonamientos expuestos en anteriores sentencias. No obstante, procede recordar que el citado precepto sanciona cualquier interrupción o suspensión del suministro eléctrico salvo que esté previsto en el contrato de suministro, que se deba a fuerza mayor, que la suspensión sea imprescindible para el mantenimiento, seguridad del suministro, reparación de las instalaciones o mejora del servicio, previa autorización administrativa, y cuando el abonado no haya satisfecho los recibos en el plazo de dos meses desde el requerimiento fehaciente de pago, según dispone el art. 50 de LSE. En el caso de autos no se sanciona un incumplimiento de calidad del suministro valorada con arreglo a unos parámetros.

El art. 108 del Reglamento de suministro eléctrico, aprobado por Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, distingue entre interrupciones programadas e imprevistas. Como dice acertadamente la representación letrada de la Generalitat, esta distinción es irrelevante a efectos de medir la calidad del servicio [...]".

Analizaremos en primer lugar las cuestiones relativas a la tipicidad de la conducta. La interpretación de las normas legales (Ley 54/1997 ) y reglamentarias (Real Decreto 1955/2000 ) que propugna la sociedad recurrente no puede ser acogida. El legislador no ha querido relegar los efectos del incumplimiento de la obligación de suministro de energía eléctrica al mero campo de las relaciones privadas (esto es, a la determinación de sus efectos económicos en cuanto a los descuentos de facturación y a la eventual responsabilidad por daños y perjuicios) sino que lo ha dotado de una significación infractora. Junto a las medidas de estímulo de la mejora de la red de distribución (primordialmente por vía tarifaria) ha dispuesto la utilización de la técnica sancionadora como medio de obligar a las empresas distribuidoras a que mantengan unos determinados niveles de calidad del suministro, entendida en su sentido amplio que incluye la continuidad de éste.

El artículo 60.4 de la Ley 54/1997, norma en este caso utilizada para castigar la conducta ya expuesta, permite a la Administración considerar y sancionar como infracción muy grave la interrupción o suspensión del suministro de energía eléctrica para una zona o grupo de población sin que medien los requisitos legales que lo justifiquen. Las interrupciones o suspensiones del suministro que tengan un alcance territorial determinado y no se atengan a las prescripciones legales o reglamentarias son sancionables, pues, y lo son -en principio- al margen de que en su génesis concurran elementos intencionales o no: como seguidamente concluiremos, las interrupciones no queridas expresamente pero derivadas de un defectuoso estado de las instalaciones de distribución pueden ser sancionadas administrativamente.

En contra de lo que sostiene la recurrente, no es preciso "un acto voluntario de querer interrumpir el suministro eléctrico" para que resulte aplicable el artículo 60.4 de la Ley 54/1997. Las interrupciones no intencionadas sino meramente accidentales (con las excepciones que a continuación diremos) que no se atengan a las normas reguladoras del suministro encajan, repetimos, en la descripción de la conducta sancionable. Aun cuando en la exégesis de aquel precepto el término "suspensiones" parece, en efecto, referirse primordialmente a las que han sido objeto de una decisión previa directamente encaminada a tal fin, como se deduciría de lo que dispone el artículo 50 de la Ley 54/1997, las interrupciones sancionables pueden producirse de manera no intencional ("interrupciones-hecho" en la terminología de la recurrente) sin que por ello dejen de ser antijurídicas.

La lectura del artículo 60.4 en relación con el artículo 50, ambos de la Ley 54/1997, pone de relieve que determinadas "suspensiones" son plenamente legítimas: puede suspenderse el suministro de energía eléctrica (con determinadas condiciones que ahora no son del caso) a los consumidores que -a cambio de una tarifa más beneficiosa- así lo hayan pactado en su contrato, o que dejen de pagarlo; podrá suspenderse asimismo por causa de fuerza mayor o ante situaciones de las que se pueda derivar amenaza cierta para la seguridad de las personas o las cosas; y también cuando la suspensión sea imprescindible para el mantenimiento, la seguridad del suministro, la reparación de instalaciones o la mejora del servicio.

Las "interrupciones" de suministro tienen un carácter no absolutamente coincidente con el de las "suspensiones", interpretadas estas últimas en la acepción ya referida. Las interrupciones se caracterizan por una duración habitualmente menor aunque su resultado es el mismo, la privación del suministro a un consumidor o a una zona o núcleo de población. Y técnicamente se producen cuando el valor eficaz de la tensión en los puntos de suministro no supera el 10 por 100 de la tensión declarada (artículo 100 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1955/2000 ). Y aun cuando ciertamente es posible que determinadas interrupciones de duración igual o inferior a tres minutos no sean tenidas en cuenta (como dispone el apartado siete del Anexo de la Orden ECO 797/2002, de 22 de marzo, por la que se aprueba el procedimiento de medida y control de la continuidad del suministro eléctrico), las que superen dicho tiempo y no cumplan los requisitos legales y reglamentarios que las autorizan pueden ser sancionadas a título del artículo 60.4 de la Ley del Sector Eléctrico.

Es cierto que las interrupciones pueden estar también legitimadas por una previa decisión administrativa, en cuyo caso estamos ante "interrupciones programadas" en los términos del artículo 101.3 del Reglamento aprobado el por Real Decreto 1955/2000, supuestos que obviamente no resultarán sancionables. Cuando no sea este el caso y se trate de interrupciones imprevistas, habrá que precisar su etiología para determinar la responsabilidad de la empresa distribuidora: las provocadas por causa de fuerza mayor o por las acciones de terceros no podrán ser imputadas a aquéllas, si bien en el análisis de estas circunstancias habrá que atender a lo que dispone el artículo 105 del citado Reglamento (esto es, que "no se considerarán como casos de fuerza mayor los que resulten de la inadecuación de las instalaciones eléctricas al fin que han de servir, la falta de previsión en la explotación de las redes eléctricas o aquellos derivados del funcionamiento mismo de las empresas eléctricas [ni] los fenómenos atmosféricos que se consideren habituales o normales en cada zona geográfica, de acuerdo con los datos estadísticos de que se disponga").

En conclusión, entre las interrupciones sancionables en virtud del artículo 60.4 de la Ley del Sector Eléctrico se incluyen aquellas que presentan las características de la de autos: interrupciones imprevistas, no autorizadas, que han afectado a una zona o grupo de población y en cuya génesis confluyen tanto factores atmosféricos no calificables de fuerza mayor cuanto fallos de equipos y materiales, corrosión, defectos de mantenimiento o de montaje y otros similares que revelan la inadecuación de las instalaciones imputable a la empresa distribuidora de energía eléctrica.

Debe rechazarse, pues, la tesis mantenida en esta parte del segundo motivo casacional sobre la falta de tipicidad de los hechos.

Despejadas las cuestiones sobre la tipicidad, en la última parte del segundo motivo de casación rechaza la recurrente que existiera dolo o negligencia en su actuar porque había efectuado las preceptivas revisiones de sus instalaciones y líneas. Afirmaciones a las que añade que el nexo causal entre la "incidencia" y el resultado se rompió al intervenir en este último la actuación de un tercero, "Red Eléctrica de España, S.A.". Sostiene, por ello, que la Sala no ha respetado las exigencias derivadas del principio de culpabilidad (con cita del artículo 130.1 de la Ley 30/1992 ) ni la jurisprudencia de la que serían muestra las sentencias antes reseñadas.

El Tribunal de instancia, como ya ha quedado reflejado, examinó de manera exhaustiva los informes técnicos que se aportaron al expediente y a los autos, así como dos resoluciones de la Comisión Nacional de la Energía que se referían a la intervención de "Red Eléctrica de España, S.A.". En los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la sentencia recurrida se valoran todas aquellas pruebas para llegar a la conclusión que en el fundamento jurídico octavo se plasma en los siguientes términos:

"[...] Cuanto se ha expuesto conduce a considerar que la actora es responsable de los defectos consignados en la resolución impugnada: a saber, rotura del cable de tierra, fallo del interruptor de Can Jardí que no respondió a la orden de apertura, actuación incorrecta de las protecciones de la red 220 kV y pérdida del sistema de telecontrol y comunicación del centro de control.

Consta la existencia de defectos preexistentes en los elementos de sujeción del cable y la falta de operatividad del interruptor automático.

Hubiera o no caído un rayo sobre el cable, con la debilitación que ello supondría en caso positivo, es lo cierto que los elementos de sujeción no se encontraban en perfectas condiciones. Por otra parte, la antigüedad del interruptor no excusa a la empresa distribuidora del deber de conservación y mantenimiento de sus instalaciones en plena operatividad.

Como se deduce de la ratificación a presencia judicial del autor del informe XUF, el interruptor en cuestión era un aparato obsoleto cuando se produjo el incidente.. Por lo demás, la avería del centro de control retrasó la normalización del suministro.

Es por ello que debe rechazarse el reproche relativo a que no hay prueba suficiente para mantener los cargos imputados o que la Administración sancionadora no ha valorado correctamente la practicada. Por idéntica razón está acreditado el nexo causal entre el deficiente funcionamiento de las instalaciones de la actora y la interrupción del suministro, de donde puede afirmarse la culpabilidad de dicha parte. Que pudiera concurrir otra causa no imputable a ella en la producción del resultado final no la exonera de responsabilidad.

Como se acaba de insinuar, lo que puede ser cuestionable es que ese resultado final se deba exclusivamente a los defectos imputables a la actora, a la vista de los análisis y valoraciones que se vierten sobre la coordinación técnica de la selectividad de las protecciones de los autotransformadores 400/220 kV. Aunque esta no es una cuestión que haya de ser objeto de pronunciamiento ahora, puede tener un reflejo indirecto en el grado de responsabilidad de la actora."

Dada la naturaleza del recurso de casación, el análisis de las cuestiones sobre la culpabilidad de la recurrente ha de partir tanto de la intangibilidad de los hechos que la Sala de instancia declara probados como del respeto a la valoración de la prueba (pericial y documental) que dicho tribunal realiza.

Desde este presupuesto, ninguno de los dos argumentos expuestos en esta parte del motivo puede prosperar. Las deficiencias del estado de la línea eléctrica y de las instalaciones de "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U.", antes del incidente, no son ya discutibles y sobre ellas se funda el reproche que da lugar a la sanción. No excusa la negligencia de dicha empresa el hecho de que hubiera efectuado las revisiones preceptivas, pues la realidad de lo acaecido -a la vista de las pruebas que el tribunal de instancia ha valorado- lo que vendría a probar es que las revisiones practicadas no tuvieron el nivel de comprobación exigible. Y tampoco puede eximir de culpabilidad ni suprimir la negligencia propia el hecho de que el alcance del incidente fuera facilitado por la intervención de un tercero, hecho éste que -como bien subraya la Sala de instancia- podría minorar la sanción impuesta (al estimarse la concurrencia de culpas) pero no excluirla.

En el tercer motivo de casación se imputa a la Sala la infracción del artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. A juicio de la recurrente, la Sala no instancia "[...] rechaza dicha vulneración del indicado principio non bis in ídem atendido que no considera como tal el inicio, seguimiento e imposición de dos sanciones a pesar de que su contenido responde a las mismas circunstancias y afecta igualmente a mi mandante y, sobre todo, a un mismo bien que proteger." Se habría infringido asimismo la jurisprudencia de esta Sala de la que se citan las sentencias "de 13 de mayo de 1999 [...], 30 de mayo de 1989, 23 de enero de 1993 [...], 27 de enero de 1994, 4 de octubre de 1995, 28 de febrero de 1998 [...], 10 de junio de 1998 [...], 30 de noviembre de 1998 [...] y 29 de marzo de 2000 [...], 23 de enero de 1993 [...], 27 enero 1994, 4 octubre 1995 y la más reciente de 28 febrero 1998 [...]".

El tribunal de instancia había considerado a este respecto lo siguiente:

"[...]No cabe acoger este alegato que también fue invocado en el recurso contencioso interpuesto por la actora contra la resolución sancionadora que puso término al expediente ES-071/01, resuelto por sentencia de 28 de enero de 2005.

El principio que se dice vulnerado está íntimamente relacionado con los principios de legalidad y tipicidad y supone la prohibición de un ejercicio reiterado del "ius puniendi" del Estado, que impide castigar doblemente tanto en el ámbito de las sanciones penales como en el de las administrativas, y proscribe la compatibilidad de sanciones penales y administrativas en aquellos casos en los que adecuadamente se constate que concurre la identidad de sujeto, hecho y fundamento [...].

Como ya se dijo en la referida sentencia de 28 de enero de 2005, 'la imposición a la entidad actora de varias sanciones por hechos ocurridos en las mismas fechas que los aquí sancionados no comporta vulneración del citado principio ya que en atención a lo dispuesto en el art. 60.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, que tipifica como infracción grave la interrupción o suspensión del suministro de energía eléctrica para una zona o grupo de población, la Administración resolvió incoar un procedimiento administrativo con relación a las interrupciones habidas en Barcelona y otro que comprendía las ocurridas en otras poblaciones de Catalunya, faltando la identidad objetiva'."

El tercer motivo será también rechazado. Ciertamente el artículo 133 de la Ley 30/1992 dispone que no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento, pero no concurre la identidad objetiva si las sanciones se imponen por interrupciones del suministro de energía eléctrica diferenciadas tanto por la zona o grupo de población en que incidan como por las causas y circunstancias singulares que en aquéllas concurran.

Y, sobre todo, en contra lo afirmado por la recurrente, si en el expediente que dio lugar a la sanción objeto del recurso número 301/2002 no quedaron efectivamente "englobados" los hechos del que ahora analizamos, no cabe hablar de duplicidad ilícita de la sanción. Es más, dada la importancia cuantitativa de los afectados en este último, su eventual inserción en el otro expediente (el que según la recurrente afectaba a "todos los abonados de Cataluña y los cuatro días de nevadas", pero del que fueron separados precisamente los hechos relativos a Barcelona dada su singularidad) hubiera provocado un incremento de la sanción impuesta, en caso de que se hubiera optado por una única respuesta sancionadora. Ya destacamos que, además del expediente sancionador (ES-071/01) cuya resolución final da origen al presente litigio, la Administración autonómica incoó otro por el resto de incidentes ocurridos en Cataluña (ES-072/01), cuya resolución final sería confirmada íntegramente por la misma Sala en el recurso contencioso-administrativo número 301/2002.

La "duplicidad de sanciones" impuestas (2.404.048 euros en este expediente y 1.202.024 euros en el expediente ES-072/21) se corresponde, pues, con la circunstancia de que, existiendo identidad del infractor, no existía en cuanto a los hechos ni en cuanto a su origen o a las causas que los determinaron. El origen de esta sanción se circunscribe a un hecho específico significativamente distinto del resto de los que conformaron el panorama general de incidentes habidos durante el temporal de nieve, que pusieron de manifiesto la incapacidad de la red de distribución para afrontarlo en las debidas condiciones. No deja de ser significativo a estos efectos que en el incidente que afectó a los abonados de Barcelona y parte de su área metropolitana y dio lugar a la sanción ahora impugnada fuera apreciable por el tribunal de instancia una concurrencia de responsabilidades de un tercero ("Red Eléctrica de España, S.A."), como factor de atenuación de la multa, que ni siquiera la parte demandante había aducido como concausa en el recurso correspondiente a la sanción de 1.202.024 euros.

En el cuarto motivo de casación se denuncia la infracción del artículo 3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y del artículo 149.1.22 de la Constitución Española. A juicio de la recurrente, y "partiendo del hecho reconocido en la sentencia de que la línea eléctrica Tarragona-Escatrón es propiedad de Red Eléctrica Española, S.A. como asimismo son propiedad de esta mercantil las subestaciones que la alimentan", la Generalidad de Cataluña no sería competente para imponer la sanción objeto de recurso, "toda vez que la actuación de ésta interfiere competencias atribuidas exclusivamente al Estado".

El tribunal de instancia rechazó esta alegación haciendo suyo el razonamiento que la Administración autónoma había expresado al contestar la demanda, esto es, que las responsabilidades de "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." en lo que concierne a sus líneas de distribución eran independientes de las que pudieran derivarse de la actuación del operador de la red de transporte. y que la actuación de "Red Eléctrica de España, S.A." en cuanto a la afectación de la línea Tarragona-Escatrón - con su posible incidencia en la extensión adicional del incidente- no era objeto de la sanción impuesta.

El motivo ha de ser rechazado si se admite, como corresponde, que la Administración autonómica sanciona tan sólo por una interrupción (cuyo ámbito territorial se limita a Cataluña) del suministro de electricidad a consecuencia del defectuoso funcionamiento de las líneas de distribución de "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." que no sobrepasan aquel ámbito. Los defectos ya expuestos y la falta de funcionamiento eficaz de los sistemas de control de los que era responsable Endesa (cuyas instalaciones el tribunal reputa no suficientemente adecuadas para limitar el incidente no más allá de la subestación de Can Jardí) justifican que la sanción sea impuesta por la Administración autonómica con competencias sancionadoras respecto de la actividad de los operadores titulares de las líneas de distribución de energía eléctrica que no sobrepasan los límites del territorio de aquélla.

Como ya recordamos en nuestra sentencia de 28 de marzo de 2006 al resolver el recurso de casación número 79/2004, el análisis de los artículos 149.1.22 de la Constitución (que confiere competencia exclusiva al Estado para la "autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial") y del artículo 9.16 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre (que otorga competencia exclusiva a la Generalidad de Cataluña en relación a las "instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia o comunidad autónoma") revela que el elemento básico y elemental -aunque puedan existir otros- en ambas normas para resolver la atribución competencial es la extensión de la instalación o del aprovechamiento a una o más Comunidades Autónomas, correspondiendo a la Comunidad o al Estado la competencia, según se circunscriba o no, respectivamente, a los límites del territorio de aquélla.

Dado que en el caso de autos la sanción se impuso a consecuencia de los defectos existentes en instalaciones y líneas de distribución de energía eléctrica en las que se cumple el requisito territorial antes dicho (las características de unas y otras han quedado fijadas como cuestión de hecho por el tribunal de instancia) el motivo debe ser rechazado.

La Administración demandada admite expresamente que lo referente a la línea Tarragona-Escatrón queda al margen de su actuación y que ha respetado la competencia del Estado para sancionar -como de hecho sucedió- a "Red Eléctrica de España, S.A." por las irregularidades en que esta empresa incurrió al no respetar los "criterios generales" de protección del sistema eléctrico y propiciar una extensión del incidente mayor de la que, en sí mismo, hubiera tenido si aquellos criterios hubieran sido observados. Y precisamente en razón de estas últimas consideraciones el tribunal de instancia pudo mitigar la cuantía de la multa impuesta, sin perjuicio de corroborar que la recurrente había incurrido en responsabilidad por hechos propios, independientes de los de terceros, y que la Administración autonómica era competente para sancionar aquéllos, dadas las características de las instalaciones y líneas de distribución.

En su quinto y último motivo de casación la sociedad recurrente imputa a la Sala la infracción de los artículos 63 y 64.3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, así como del artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

A su juicio, si bien la Sala "reconoce la necesidad de graduar el importe de la sanción impuesta inicialmente y rebaja la sanción hasta 1.000.000 euros, procede un mayor acogimiento de la ausencia de circunstancias agravantes y el reconocimiento de atenuantes para reducir la sanción al mínimo de 60.000 euros solicitado con carácter subsidiario en el suplico de la demanda".

El tribunal de instancia basó su juicio sobre esta cuestión en las siguientes consideraciones de la sentencia:

"[...] Cuanto se acaba inmediatamente de exponer, unido a lo que ya se apuntaba en el precedente fundamento jurídico octavo, determinan un mayor análisis de la debida proporción de la sanción impuesta. La posible intervención de un tercero es cuestión que esta Sala deja imprejuzgada porque no es determinante para la constitución y consumación de la infracción imputada. Basta con las deficiencias de que es responsable la actora. Ahora bien, tampoco ignora su eventual contribución al resultado final.

La LSE señala en sus arts. 63 y 64.3 diferentes circunstancias que deben tenerse en cuenta para la determinación de la cuantía de la sanción aplicable, que en el caso de una infracción muy grave puede llegar a 3.000.000 euros. La resolución impugnada impone 2.404.048,42 euros por entender que concurre un peligro para la seguridad de las cosas y el medio ambiente, graves perjuicios derivados de la interrupción del suministro y oscilaciones de tensión para unos 200.000 clientes, y reiteración de infracciones cometidas en 1999, 2000 y 2001, que son objeto de diversos expedientes sancionadores.

Ahora bien, aun aceptando la concurrencia de las dos primeras circunstancias (no de la tercera porque no se ha acreditado la firmeza de las anteriores sanciones, como exige el precepto citado), es cierto como señala la actora con exageración retórica que 'el principio de proporcionalidad queda sumamente malparado al aplicar prácticamente la mayor sanción posible (equiparable al mayor riesgo catastrófico nuclear que afectase a todos los ciudadanos de Cataluña) a la incidencia del suministro que en prácticamente menos de dos horas afectó a 200.000 clientes en Cataluña en su punto máximo, teniendo en cuenta que la mayor parte de ellos ya tenía restablecido el suministro en la primera hora y media, sobre un total de unos 3.650.000 clientes existentes en el año 2001', máxime si se tiene en cuenta la posible participación de un tercero en el resultado final que constituye (aunque no sea 'ratio scripta') el motivo determinante de la cuantiosa multa impuesta, por lo que procede su reducción." Decimoquinto.- De las circunstancias cualificativas que el artículo 63 de la Ley del Sector Eléctrico establece para la determinación de las correspondientes sanciones el tribunal apreció dos: el "peligro resultante de la infracción para la vida y salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente" y "los perjuicios producidos en la continuidad y regularidad del suministro". Semejante apreciación se corresponde con los hechos que declaró probados y, en contra de lo que afirma la recurrente, aquellas circunstancias no son inherentes al tipo infractor.

Pueden, en efecto, existir interrupciones del suministro que no vayan acompañadas de los peligros referidos (que en este caso sí existieron, dada la caída a tierra del cable conductor de la electricidad a causa de las deficiencias ya examinadas) ni causen de suyo unos perjuicios relevantes como en este supuesto concurrieron, a la vista de la extensión territorial y duración del incidente así como del elevado número de afectados.

Ante la corrección con la que se aprecian dichas circunstancias resulta ya irrelevante que ni la Administración ni la Sala hayan estimado que concurrían otras de las previstas en el mismo artículo 63. La presencia de aquéllas y del resto de factores a los que alude el tribunal (singularmente, la ya referida concurrencia de culpas de un tercero) justifica que la multa haya sido reducida por el tribunal de instancia en más de la mitad y a poco más de la tercera parte de la máxima posible: las infracciones muy graves eran sancionables, según la redacción de aquel precepto vigente al tiempo de la infracción, con multa de hasta 500.000.000 de pesetas, siendo el tope cuantitativo de las graves la multa de hasta 100.000.000 de pesetas.

La sanción finalmente acordada, de un millón de euros, corresponde a la franja inferior de las posibles por infracciones muy graves y, vistas las circunstancias que ya han sido expuestas, respeta adecuadamente el principio de proporcionalidad. Ninguna razón específica hay para aceptar que debió ser reducida precisamente a la cifra de 60.000 euros que propugnaba la recurrente en su demanda y sobre la que no aduce mayores argumentos en el presente recurso.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español