STS, 16 de Marzo de 2005

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 18 de marzo de 2.002, desestimatoria del recurso promovido por la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid contra la Orden 2617/1998, de 1 de junio, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que se establecen normas para la regulación del sistema de mantenimiento e inspección de aparatos elevadores.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de abril de 2.002, al tiempo que ordeno remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid compareció en forma en fecha 28 de mayo de 2.002, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción del artículo 26.25 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid; del Real Decreto 937/1995, de 9 de junio, por el que se traspasan competencias del Estado en materia de Industria, en su anexo c); del artículo 12.5 de la Ley de Industria y de la jurisprudencia que cita del Tribunal Constitucional;

- 2º, por infracción del artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, y de la jurisprudencia;

- 3º, por infracción del Reglamento de aparatos elevadores de 1.985 y de la Instrucción Técnica Complementaria sobre ascensores eléctricos de 1.987;

- 4º, por infracción de los artículos 348 y 1.257 del Código Civil, así como del artículo 19.1.a) de la Ley jurisdiccional;

- 5º, por infracción del artículo 11 del Reglamento de aparatos de elevación y manutención y del apartado 16.3.2 de la Instrucción Técnica Complementaria de ascensores eléctricos de 23 de septiembre de 1.987, así como de la jurisprudencia, y

- 6º, por infracción del artículo 25 de la Constitución y del artículo 129 de la Ley de Industria.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia con los siguientes pronunciamientos:

1. que, estimando el motivo primero, declare que la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid e incluso la misma Comunidad carece de competencia para dictar la Orden recurrida 2617/1998, de 1 de julio, incompetencia que produce la nulidad de pleno derecho de dicha Orden,

2. subsidiariamente del pedimento anterior, que, estimando el motivo segundo, declare infringido el procedimiento seguido para la aprobación de la Orden recurrida y, concretamente, consiguientemente, declare la nulidad absoluta de dicha Orden,

3. en el improbable supuesto de que no acceda a los pedimentos anteriores a) y b), que declare nulos de pleno derecho en la parte impugnada los artículos de la Orden recurrida 1, 2, 3, 5 y 7 en estimación de los motivos tercero, cuarto, quinto y sexto.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 29 de octubre de 2.003.

Personado el Letrado de la Comunidad de Madrid, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimando el recurso formulado de contrario y confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida.

Por providencia de fecha 29 de noviembre de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 2 de marzo de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

Se impugna por la Asociación Empresarial de Ascensores de Madrid la Sentencia de 18 de marzo de 2.002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó su recurso contencioso administrativo entablado contra la Orden de la Consejería de Economía y Empleo, de la Comunidad de Madrid, nº 2617/1998, de 1 de junio, por la que se establece la regulación del sistema de mantenimiento e inspección de aparatos elevadores.

La sentencia desestimatoria que se recurre rechaza las siguientes alegaciones formuladas por la entidad actora en su demanda: la falta de competencia de la Comunidad Autónoma para dictar las normas aprobadas por la Orden impugnada (fundamento de derecho segundo); la falta de respeto al procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones reglamentarias (fundamento tercero); la infracción de la legislación estatal en la materia, en concreto de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y del Reglamento de Aparatos de Elevación y Manutención (Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre), como consecuencia de diversas previsiones contenidas en la Orden recurrida (fundamentos cuarto a sexto); y finalmente, la infracción del principio de legalidad en materia sancionadora, reconocido en los artículos 25.1 de la Constitución y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (fundamento séptimo).

El recurso de casación se formula mediante seis motivos, todos ellos al amparo del apartado 1.d) de la Ley de la Jurisdicción, alegando la infracción de los preceptos constitucionales y legales de los que se ha hecho mención en los antecedentes.

El motivo primero se centra en la impugnación de la competencia de la Comunidad de Madrid para dictar la referida Orden sobre mantenimiento e inspección de ascensores, que al no haber sido acogida por la Sentencia recurrida habría determinado la infracción del artículo 26.25 del Estatuto de Autonomía de la Región, del anexo C del Real Decreto 937/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de competencias en materia de industria, del artículo 12, apartados 2 y 5, de la Ley de Industria, y de las Sentencias constitucionales que se citan por la actora. La Sentencia impugnada rechaza esta alegación con los siguientes argumentos:

"SEGUNDO.- Alega básicamente la recurrente en defensa de su pretensión y en primer término que la Comunidad de Madrid carece de competencia para dictar una norma como la presente que por afectar a materia de seguridad industrial corresponde al Estado, por aplicación del art. 26.25 del Estatuto de Autonomía de Madrid tras la redacción dada por la Ley Orgánica 10/1994 de 24 de marzo, el cual dispone que "corresponde a la Comunidad de Madrid la plenitud de la función legislativa en materia de ... nº 25 Industria, sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad ... El ejercicio de la competencia se realizará de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos dispuestos en los art. 38, 131 y números 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la CE; e igualmente en cuanto que el Real Decreto 937/95 de 9 de junio (Anexo apartado C/) dispone que sigue siendo competencia del Estado "d/ Los Reglamentos de Seguridad industrial de ámbito estatal".

Al margen de que los Reales Decretos de traspasos no otorgan competencias debiéndose valorar el reparto de tales competencias entre el Estado y las Comunidades sobre la base de la Constitución y los Estatutos de Autonomía (STC 132/98 de 18 de junio, 113/83 de 6 de diciembre, 11/86 de 28 de enero) ha de reconocerse que las facultades el Estado para dictar normativa en materia de seguridad industrial derivan de las competencias que le otorgan los apartados nº 1 y 13 del art. 149.1 de la CE, pues así se recoge de la propia Ley de Industria de 176 de julio de 1992 en su Disposición Final, atribuyendo por tanto a los preceptos en materia de seguridad industrial carácter básico (art. 9 a 18), lo que ya recoge su propia Exposición de Motivos. No debe obviarse, pese al silencio de las partes que este ha sido precisamente el parecer del Tribunal Constitucional, el cual de modo reiterado ha considerado que en la materia de industria se incluye precisamente la de "seguridad industrial", y por ello las Comunidades Autónomas tiene competencia no sólo para ejercer funciones ejecutivas en materia de seguridad industrial sino también para dictar una legislación complementaria de desarrollo de dicha normativa estatal siempre que no se violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal (STC 179/98 de 16 de septiembre, 313/94 de 24 de noviembre, 243/94 de 21 de julio, 236/1991), legislación que como todo desarrollo de tales bases puede ejercitarse mediante normas de rango reglamentario (STS de 19 de julio de 1993). En consecuencia, y conforme a lo expuesto ninguna duda cabe hacer acerca del hecho cierto de que la Comunidad de Madrid tiene competencia para dictar la Orden impugnada al margen de la normativa dictada por el Estado en virtud del Real Decreto 2291/85 de 8 de noviembre." (fundamento de derecho segundo)

Tiene razón la Sala de instancia y debe desestimarse este motivo. En efecto, la competencia de la Comunidad Autónoma demandada para dictar la Orden en cuestión no ofrece dudas, habida cuenta de los presupuestos mencionados por el fundamento de derecho reproducido: la competencia exclusiva de la Madrid en materia de industria y la competencia de dicha Comunidad para dictar normas de desarrollo en materia de seguridad industrial. Una vez admitida dicha competencia genérica, sería preciso luego comprobar que la Orden en cuestión respeta la normativa básica del Estado en el citado ámbito de la seguridad industrial.

En efecto, por un lado, el citado artículo 26.25 del Estatuto de Autonomía le atribuye a la Comunidad Autónoma la "plenitud de la función legislativa" en materia de industria, traspasada de forma efectiva ya en 1.984 con ampliación y adaptación posterior por virtud del Real Decreto 937/1995, de 9 de junio. Ello no obstante, en materia de industria el Estado conserva competencia legislativa básica al amparo de los apartados 1 y 13 del artículo 149 de la Constitución, la cual ha sido ejercida mediante la referida Ley de Industria, que parcialmente posee dicho carácter básico según establece su disposición final. En este sentido, el propio artículo 26.25 del Estatuto de Autonomía de Madrid ya citado precisa que la competencia legislativa plena de la Comunidad Autónoma es "sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad". La Orden en cuestión es una reglamentación de seguridad en materia de industria, y precisamente el ámbito de la seguridad industrial (artículos 9 a 18) es de los expresamente calificados como básicos en la mencionada disposición final de la Ley de Industria.

Pues bien, como consecuencia de todo lo anterior es indudable que la Comunidad Autónoma de Madrid posee capacidad normativa para dictar disposiciones de desarrollo de normas básicas en materia de seguridad industrial, a partir de su competencia en materia de industria y en un ámbito específico (seguridad industrial) en el que el Estado sólo mantiene competencia normativa básica. Y aunque ya este planteamiento general sería suficiente para despejar cualquier duda sobre la competencia genérica de la Comunidad, se suma además el hecho de que la propia Ley de Industria contempla expresamente la posibilidad de normación autonómica en la materia, habilitando expresamente a las Comunidades Autónomas a dictar normas suplementarias en materia de seguridad. En efecto, el artículo 12.5 de la Ley de Industria establece que "los Reglamentos de Seguridad Industrial de ámbito estatal se aprobarán por el gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, con competencia legislativa sobre industria, puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio". Como señala el Tribunal de instancia en el fundamento de derecho segundo que se ha reproducido, el Tribunal Constitucional ha ratificado esta competencia autonómica en reiteradas ocasiones (Sentencias 179/98, 313/94, 243/94, 203/92 y 236/91).

Ciertamente, también habría una vulneración competencial en caso de que el contenido de la Orden impugnada no respetase la regulación básica del Estado. Sin embargo, dicha infracción coincide con la denunciada en los motivos tercero y quinto, en los que se aduce de manera directa la vulneración de la citada reglamentación básica del Estado, por lo que no es preciso examinarla en este motivo que se basa fundamentalmente en la falta de competencia autonómica para dictar un reglamento de seguridad industrial, aunque en ocasiones también se argumente que no se respeta el contenido de la normativa básica del Estado.

El motivo segundo se dirige a denunciar la falta de respeto por parte de la Comunidad de Madrid al procedimiento de elaboración de disposiciones generales previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Esta imputación fue respondida por la Sala de instancia en los siguientes términos:

"TERCERO.- Alega como segundo motivo de impugnación la recurrente que no se ha seguido el procedimiento seguido para la elaboración de las normas reglamentaria conforme a los art. 129 y s. de la LPA de 17 de julio de 1958 por faltar de un anteproyecto, de los estudios e informes previos así como del informe de la Secretaría General Técnica. Y si bien es cierto que una cierta Jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido exigiendo la necesidad del citado informe de la Secretaría General Técnica en la aprobación de normas reglamentarias, no obstante, del expediente se deduce que ha existido el citado informe, aunque provenga de un letrado, toda vez que consta que dicho letrado aparece integrado dentro de la mentada Secretaría General técnica de dicha Consejería de la Comunidad de Madrid, y ello sin olvidar que el cumplimiento de las formalidades en la elaboración de las normas reglamentarias no juega igual y con el mismo rigor cuando se ejerce la potestad reglamentaria en su sentido primigenio, esto es, en la aprobación de normas reglamentarias ejecutivas o de desarrollo de normas legales que afectan a relaciones de supremacía general y que revisten por ello el rango de Reales Decretos o de Decretos, -si emanan de las Comunidades Autónomas-, que cuando se ejercitaba la potestad reglamentaria de segundo grado, y se dictan por tanto, en el ámbito de las relaciones de supremacía especial, como es precisamente la que ahora se impugna. En todo caso, queda satisfecho el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 24 de la ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, -de aplicación al caso a la vista de la fecha de la promulgación de tal Orden-, en cuanto que aparece tal iniciativa en la elaboración de dicha norma según propuesta de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de fecha 14 de mayo de 1998, que es a tales efectos el "centro directivo competente", como igualmente no consta en autos que por originar dicha Orden un coste económico hubiese sido preciso una Memoria Económica. En cuanto a la falta de audiencia de la recurrente debe recordarse que tanto aquél precepto como el viejo art. 129 de la LPA requería que tales asociaciones tuviesen reconocida una representatividad de los intereses generales por norma con rango de ley, lo que no ocurre en el caso de la recurrente que se trata de una mera asociación privada." (fundamento de derecho tercero)

En primer lugar es preciso ratificar el criterio de la Sala de que la normativa aplicable, en defecto de legislación específica de la Comunidad Autónoma de Madrid en la fecha de dictarse la Orden 2617/1998, de 1 de junio, es la contenida en la mencionada Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, ninguna disposición contiene al respecto la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid sobre procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, con lo que resulta de aplicación supletoria la legislación del Estado, que en la fecha de promulgarse la Orden en cuestión lo era la citada Ley del Gobierno, que derogó los todavía vigentes artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Pues bien, del examen del expediente administrativo se deriva que no se siguió procedimiento alguno para aprobar la Orden 2617/1998, de 1 de junio, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, por lo que es preciso estimar el motivo y casar la Sentencia impugnada.

En efecto, la conclusión a la que llega la Sentencia recurrida en relación con las exigencias del mencionado artículo 24 de la Ley 50/1997 cuya infracción se alega no puede ser admitida, puesto que reduce sin justificación el alcance de tales exigencias hasta hacerlas prácticamente ineficaces. Así, carece de fundamento legal positivo la afirmación de que en el ámbito de las relaciones de sujeción especial se atenúan las formalidades en la elaboración de las normas reglamentarias, afirmación de carácter general que le sirve a la Sala de instancia para hacer un examen extremadamente laxo de dichas formalidades. Como se comprueba en el fundamento de derecho que se ha transcrito, la Sala considera satisfechas tales formalidades sólo por dos circunstancias: porque consta que la Orden se elaboró a iniciativa de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 14 de mayo de 1.998, al que habría que calificar como "centro directivo competente", y porque obra un informe de un Letrado integrado en la Secretaría General Técnica.

Sin embargo, no bastan esos dos elementos para entender cumplidas las citadas exigencias, y con un examen riguroso podemos comprobar como prácticamente se omitió todo el procedimiento de elaboración establecido en dicho precepto. En lo que respecta a las exigencias del apartado 1.b), entiende la Sala de instancia que quedan satisfechas por la citada circunstancia de que la iniciativa de la elaboración partió de la mencionada Dirección General. Sin embargo, ni existe informe que justifique la necesidad de la reglamentación, ni existe memoria económica sobre el posible coste que pudiera implicar. Sobre el primero, nada dice la Sentencia impugnada. Y en cuanto a la memoria económica, lo relevante no es tanto que no conste en autos su necesidad - como sostiene la Sala de instancia-, sino, al contrario, que la Administración ni justifica ni se pronuncia siquiera sobre su carácter prescindible en el caso concreto, ya que el punto de partida es la exigencia legal de dicha memoria.

En segundo lugar, no se ha recabado informe, dictamen ni estudio o consulta alguno respecto al contenido de la orden (apartado 1.b). Al proceder de esta manera, y pese a que no existiera en el caso de autos ningún informe de carácter preceptivo, la Administración se priva de medios para garantizar el acierto y la legalidad de la regulación que pretende aprobar y, al mismo tiempo, prescinde de una de las posibles vías para cumplir con el trámite de audiencia de las asociaciones u organizaciones que pudieran verse afectadas, según señala el apartado 1.d).

En tercer lugar -y de la máxima relevancia-, no se concedió trámite de audiencia a los ciudadanos ni directamente ni a través de cualesquiera organización o asociación reconocida por la ley que pudiera considerase afectada por la medida, ni se motivó la falta de dicho trámite, ni, en fin, el proyecto de disposición fue sometido a información pública (apartado 1.c). En la interpretación de este precepto hay que partir de que la finalidad primordial del mismo es cumplir con la exigencia constitucional contemplada en el artículo 105 a), cuyo sentido es plasmar en este ámbito el principio de participación de los ciudadanos "directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley", como dice el propio texto constitucional. El artículo 24 de la Ley del Gobierno ofrece un amplio elenco de posibilidades para alcanzar dicho objetivo: la audiencia directa a los afectados, la audiencia a través de asociaciones u organizaciones representativas, la solicitud a estas de informes o estudios y el sometimiento del proyecto de disposición a información pública. Pues bien, no puede compaginarse con la exigencia constitucional de participación de los ciudadanos el que no se hiciese uso de ninguna de las mencionadas posibilidades que ofrece el referido precepto legal, entre las cuales la audiencia a las asociaciones y organizaciones representativas o el sometimiento de la disposición a información pública se presentaban como especialmente idóneas.

A este respecto hay que rechazar la interpretación efectuada por la Sala de instancia respecto al requisito del artículo 24 de la Ley del Gobierno sobre el reconocimiento legal de las asociaciones u organizaciones a los que hubiera que dar audiencia, puesto que parece entenderlo en el sentido de que sólo habría que darles semejante trámite a aquellas organizaciones y asociaciones que estuviesen directa y específicamente calificadas por la ley como asociaciones representativas del sector afectado. Pero sin duda tiene razón la Asociación recurrente al entender que las entidades que menciona en el desarrollo de este motivo, además de resultar más o menos directamente afectadas por la Orden en cuestión, poseen tal carácter de estar "reconocidas por la ley" y representar a los ciudadanos afectados por la disposición afectada (Cámaras de la Propiedad Urbana, Colegios de Administradores de Fincas, Asociaciones de Consumidores y Asociaciones de empresas de ascensores -entre las que se encuentra la actora-. Y son asociaciones u organizaciones reconocidas por la ley puesto que están constituídas de acuerdo con sus respectivos regímenes legales y sin duda alguna agrupan o representan a los ciudadanos en relación con fines que guardan relación directa (más o menos específica en los casos citados) con el objeto de la disposición.

Finalmente, no hay propiamente informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería competente (artículo 24, apartado 2). Pero, en todo caso, aunque pudiera entenderse de manera genérica que el informe del Letrado perteneciente a dicha dependencia administrativa era bastante para cumplir con este requisito legal, es obvio que por si sólo -y sólo es este informe lo que obra en el expediente- no satisface las exigencias procedimentales que la Ley requiere para elaborar disposiciones generales. Tanto menos cuanto que dicho informe se limita a señalar lo que sigue:

"El Letrado que suscribe ha examinado el referido proyecto y lo informa FAVORABLEMENTE por considerar que, en términos generales se ajusta a la normativa común y de la Comunidad de Madrid que le es de aplicación."

Puede pues concluirse que la Orden impugnada aparece literalmente como una ocurrencia de los funcionarios competentes en la materia pertenecientes a la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, que han procedido a elaborar y aprobar dicha orden sin cumplir con lo que la ley previene para garantizar el acierto y la legalidad de las disposiciones generales. Todo ello, naturalmente, sin poner en duda su competencia técnica y, posiblemente, el acierto y el respeto a la legalidad de dicha ocurrencia, cuestiones en las que no hemos de entrar ante la manifiesta falta de cumplimiento del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales.

Estimado el recurso de casación, la misma decisión hemos de adoptar con el recurso contencioso administrativo por las razones vistas en el anterior fundamento de derecho. En consecuencia, resulta procedente declarar la nulidad de pleno derecho de la Orden impugnada ante la completa ausencia del procedimiento administrativo legalmente establecido, según dispone el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En cuanto a las costas, no se imponen de acuerdo con lo prevenido en los artículos 95.3 y 139 1. y 2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,