STS, 11 de Junio de 2009

PonenteMANUEL MARTIN TIMON
ECLIES:TS:2009:4132
Número de Recurso4188/2003
Fecha de Resolución11 de Junio de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de junio de dos mil nueve

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal el recurso de casación núm. 4188/03, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO , contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de abril de 2003, dictada en el recurso contencioso administrativo de dicho orden jurisdiccional núm. 1075/20021, en el que se impugnaba la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 24 de marzo de 1999, en materia de diligencia de embargo.

Ha comparecido, como parte recurrida, y se ha opuesto al recurso, D.ª Isabel Julia Corujo, Procuradora de los Tribunales, en nombre de Grupo Torras, S.A .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. - El Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia recurrida recoge los hechos sobre los que se proyecta la controversia que resuelve, los cuales no han sido discutidos por la parte recurrente.

Dice así el expresado Fundamento de Derecho:

Los hechos que se encuentran en el origen del presente recurso son los siguientes: el 2-VIII-96 le fue notificada al Grupo Torras S.A. hoy actora, la desestimación del recurso interpuesto contra diligencias de embargo 289623001236 V/08962300 1118 N de fecha 22 de enero de 1.996 por la que se le embargan devoluciones por diversos impuestos a fin de cubrir deudas apremiadas como consecuencia de sanciones impuestas por la CNMV en 1.994.

A fin de resolver el presente recurso es esencial determinar la secuencia temporal de los actos administrativos dictados en relación con las sanciones de referencia, y las actuaciones de la empresa hoy actora tanto ante los órganos administrativos como judiciales a fin de obtener la suspensión de la ejecución de los actos administrativos correspondientes.1º-. El 16-III-94 se dicta Orden Ministerial por el Ministro de Economía y Hacienda imponiendo a Grupo Torras S.A. dos multas de 900 millones de pesetas, impugnada ante esta propia Sala y Sección en el recurso 268/94 .

2º-. El 16-III-94 se dicta otra orden del mismo Ministerio imponiendo a Grupo Torras S.A. una multa por importe de 400 millones de pesetas, impugnada ante esta Sala y Sección en el recurso 266/94 .

a) El 24-IV-94 la actora pone en conocimiento de la Dependencia Central de Recaudación de la AEAT, del Ministro de Economía y Hacienda autor de la Orden impugnada y de la CNMV que ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra ambas Ordenes Ministeriales y que ha solicitado la suspensión.

b) El 22-IV-94 se dictan tres providencias de apremio, números M 1540094280033254 (por importe de 600 millones de pesetas, de ellos 500 en concepto de principal y 100 en concepto de recargo de apremio) M 1540094280033210 (por importe de 480 millones de pesetas, 400 millones en concepto de principal y 80 millones en concepto de recargo de apremio( y M 154009480033221 (igualmente por importe de 480 millones, de ellos 400 millones como principal y 80 millones por recargo de apremio), que fueron impugnadas ante esta Sala de lo contencioso-administrativo. Las providencias fueron notificadas el día 21 de julio de 1.994 .

c) La primera providencia fue impugnada el día 5-VIII-94 (certificado, si bien el TEAR pone fecha de registro de entrada el 5-IX-94) ante el TEAR de Madrid, solicitando por medio de otrosí la suspensión de la ejecución de dicha providencia. Igualmente fue impugnada ante el TEAR de Madrid la segunda, en igual fecha y solicitud de suspensión, e igualmente la tercera providencia de apremio.

d) El TEAR no resuelve sobre la solicitud de suspensión pero el 9.VI.97 acuerda declararse incompetente para conocer de la reclamación (en los tres casos) y ordena remitir las actuaciones al TEAC.

e) Esta Sala dictó autos acordando la suspensión de la ejecución de las Ordenes Ministeriales por las que se impusieron las multas apremiadas, con fecha 7 y 8 de febrero de 1.995, condicionando la suspensión a la prestación de aval bancario en plazo de treinta días, y el 26 de febrero de 1.997 se dicta nuevo auto en el recurso 268/94 dejando sin efecto la suspensión.

f) Las diligencias de embargo litigiosas fueron dictadas el 22-I-96.

A lo anterior ha de añadirse que el TEAC dictó resolución, de fecha 24 de marzo de 1999, por la que se desestimaba la reclamación formulada contra el Acuerdo del Jefe de la Dependencia Central de Recaudación de la A.E.A.T. de 2 de agosto de 1996, desestimatorio, en parte, del recurso promovido contra las diligencias de embargo.

SEGUNDO .- La representación procesal de Grupo Torras, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del TEAC a que acaba de hacerse referencia, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sección Sexta de dicho Organo Jurisdiccional, que lo tramitó con el número 1075/2001, dictó sentencia, de fecha 10 de abril de 2003 , con la siguiente parte dispositiva:

" F A L L A M O S:

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por GRUPO TORRAS S.A., contra el Acuerdo dictado por el Tribunal Económico-Administrativo Central el día 11 de marzo de 1.999, (sic) , descrito en el fundamento jurídico de esta sentencia, el cual anulamos por no ser conforme a derecho, así como los actos administrativos de que trae origen, singularmente las diligencias de embargo 289623001263V y 089623001118N. Sin efectuar condena al pago de las costas."

TERCERO .- El Abogado del Estado, preparó recurso de casación contra la sentencia antes referida, y tras ser admitido, procedió a su interposición, por escrito presentado en 15 de julio de 2003 , en el que solicita se dicte sentencia que anule la recurrida, con confirmación de los actos recurridos.

CUARTO .- La representación procesal de Grupo Torras, S.A. se opuso al recurso de casación, por escrito presentado en 1 de febrero de 2005, en el que solicita su desestimación, con imposición de las costas procesales.

QUINTO. - Habiéndose señalado para votación y fallo la audiencia del 10 de junio de 2009 , en dichafecha se produjo referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- La decisión estimatoria de la sentencia que impugna el Abogado del Estado tiene su base en la siguiente fundamentación jurídica:

"

TERCERO

La parte actora sostiene que: 1º La Ley 30/92 introdujo en nuestro ordenamiento un principio de no ejecutividad de las sanciones en tanto no se pusiera fin a la via económico- administrativa (ex art. 138 ); 2º Aún más claramente, cuando se ha solicitado la suspensión de la ejecución en via jurisdiccional y el órgano competente no se ha pronunciado es improcedente la ejecución según ha establecido el Tribunal Constitucional entre otras en la sentencia 78/96 ; 3º El art. 111 de la ley 30/92 ordena la suspensión automática de la ejecución si transcurren treinta días desde que se solicitó la suspensión sin haber obtenido respuesta de la Administración, y en este caso las reclamaciones económico-administrativas se formularon el 5-VIII-94; 4º Finalmente, se acordó la suspensión en via jurisdiccional .

CUARTO.- Esta Sala ha señalado en anteriores sentencias, que la ejecutividad de los actos administrativos consiste en la posibilidad de que la resolución que el mismo contiene pueda ser llevada a la práctica mediante actos materiales de ejecución, siendo la actividad de ejecución una concreción material por la que se lleva a la práctica la resolución administrativa, concreción que arranca de ella pero es diferente (así lo ha establecido el Tribunal Supremo entre otras en las sentencia de 2 y 15 de enero de 2001 ).

En el supuesto enjuiciado se trata de una diligencia de embargo que a su vez ejecuta parcialmente otros actos de ejecución, las providencias de apremio, a su vez dirigidas a concretar en la práctica unas resoluciones administrativas que imponen sanciones.La comparación de las fechas relevantes pone de manifiesto que el día 25 de septiembre de 1.996, la situación era la siguiente:

a) Las sanciones habían sido impugnadas ante esta Sala y Sección que había acordado la suspensión, condicionada a la prestación de aval bancario, aval que no se había aportado, si bien la suspensión no había sido dejada sin efecto.

b) Las providencias de apremio habían sido impugnadas ante el TEAR de Madrid, y solicitada la suspensión, sin haberse producido respuesta alguna por parte del TEAR (la remisión de las actuaciones al TEAC tuvo lugar el 9-VI-97).

Para el enjuiciamiento del tema ha de tenerse en cuenta el cambio normativo que introduce el RD 391/1996. En las situaciones anteriores al cambio normativo la Sala ha sostenido el criterio de que los efectos de la suspensión se producían desde su solicitud y se mantenían hasta la resolución de la misma ya que se partía del art. 81-12 RPREA RD 1999/1981 que disponía que por el hecho de presentar la solicitud de suspensión se entendería acordada esta con carácter preventivo hasta que el órgano competente resolviera sobre su concesión o denegación, acuerdo que debería adoptarse en el plazo de diez días siguientes a aquel en que tuviera entrada en el registro el expediente administrativo en el que se dictó el acto. Por lo que el legislador bajo la vigencia del RD 1999/1981 ha optado por la suspensión automática, como medida cautelar, durante el período que media entre la solicitud de suspensión y el transcurso del plazo para su adopción. Al respecto se ha manifestado el TS. (S. 3-7-1999 ): Centro de Documentación Judicial

que constituía su necesario antecedente."

Por tanto bajo la vigencia del anterior RPREA si se ha solicitado la suspensión y ante la suspensión temporal y automática de la ejecutividad de los actos administrativos durante la tramitación de la resolución de la suspensión, la Administración no puede iniciar la vía de apremio, sin perjuicio de la adopción de cualquier otra medida cautelar que asegure el cumplimiento de la obligación del deudor tributario, y por tanto "estaba enervada cualquiera actuación que pudiera significar ejecución del acto reclamado y, que por ende, la providencia de apremio y las diligencias de embargo a que al principio se hizo referencia no podían ampararse en la denegación de la suspensión que constituía su necesario antecedente" (Sentencia Tribunal Supremo citada ).

La situación ha variado sustancialmente con el vigente RPREA RD 391/1996 de 1 de marzo, y es necesario en consecuencia determinar su aplicabilidad: en el supuesto enjuiciado, la diligencia de embargo se notifica con posterioridad, pero el régimen de aplicación a la suspensión relevante a los efectos estudiados es el aplicable a la reclamación económico-administrativa interpuesta el día 5- VIII-94 (las tres reclamaciones económico-administrativas) contra las providencias de apremio, cuya suspensión se solicita, y en ejecución de las cuales se dicta la diligencia de embargo objeto de este recurso. Por la fecha de solicitud de estas suspensiones, no es de aplicación el Reglamento de 1.996 , y en consecuencia, de lo dispuesto en el Reglamento de 1.980 , y según la doctrina jurisprudencial expuesta, no es conforme a derecho la diligencia de embargo impugnada, pues en ese momento y fecha, la Administración tenía presentada una solicitud de suspensión de la ejecución de las diligencias de embargo que no había resuelto, lo que impedía la ejecución de los actos administrativos correspondientes, en este caso las providencias de apremio.

A esta consideración jurídica se suma la circunstancia de que en la fecha de 25-IX-96 la Sala había dictado actos de suspensión de la ejecución de las sanciones apremiadas, apremio que se dicta con fecha anterior a que se notificara la solicitud de suspensión en via contencioso- administrativa, pero apremio que se notificó a la actora con posterioridad a conocer dichas solicitudes.

De cuanto queda expuesto resulta la estimación del presente recurso y la anulación de la diligencia de embargo impugnada por su disconformidad a derecho".

SEGUNDO .- El recurso de casación del Abogado del Estado, se articula en torno a un solo motivo en el que, con invocación del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , alega infracción de los artículos 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 81.1.4.y 7 del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, así como 76.1, 2 y 3 del aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo .

También se alega como infringido el artículo 101.1 y 2 del Reglamento General de Recaudación , aprobado por Real Decreto 1684#/1990, de 20 de diciembre .

La tesis del Abogado del Estado se centra primeramente en torno a que las providencias de apremio y embargo traían causa de liquidaciones de multa en número de tres, que habían sido impugnadas en vía contencioso-administrativa y "finalmente no fueron objeto de suspensión", entendiendo que ya por ello se incumple el artículo 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Y en cuanto al criterio de aplicación del artículo 81 del Reglamento de procedimiento en la reclamaciones económico- administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981 , aparte de poner de relieve que las multas no tenían carácter tributario y que el TEAR se declaró tardíamente incompetente, señala el Abogado del Estado que el citado precepto reglamentario exigía para ser admitida a trámite la solicitud de suspensión que se aportara u ofreciera garantía, circunstancia aquí no producida.

Como se ha indicado, también se invoca el artículo 101. 1 del Reglamento de Recaudación , en cuanto señala que el procedimiento de apremio solo podrá suspenderse, previa presentación de la correspondiente garantía.

Finalmente, el Abogado del Estado razona que la providencia tiene un ámbito muy limitado referido a un acto, por lo que la posible infracción no debía determinar la nulidad del procedimiento en su integridad, añadiéndo, finalmente, que el recurso administrativo interpuesto en su día contra la providencia de embargo fue estimado en parte en 2 de agosto de 1996 y que tal acto fue objeto de reclamación económico-administrativa con solicitud de suspensión de ejecución sin prestar garantía, siendo inadmitida atrámite la misma por resolución del TEAC de 12 de diciembre de 1996.

TERCERO .- Antes de dar nuestra respuesta al motivo articulado por el Abogado del Estado debemos sentar la premisa previa de que las providencias de apremio impugnadas, de fecha el 22 de abril de 1994, fueron notificadas en 21 de julio del mismo año, produciéndose su impugnación en 5 de agosto siguiente ante el TEAR de Madrid, mediante reclamación económico- administrativa en la que se solicitaba la suspensión de aquellas y, por tanto, vigente el Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto , por el que se aprobó el Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones-Administrativas, cuyo artículo 81 número 12 establecía: " Por el hecho de presentar la solicitud de suspensión, se entenderá acordada ésta con carácter preventivo hasta que el órgano competente resuelva su concesión o denegación.".

Con base en dicho precepto existe una jurisprudencia reiterada que declara la improcedencia de los procedimientos de apremio iniciados estando pendiente de resolver una solicitud de suspensión y ello porque como se dijo en la Sentencia de 24 de abril de 2008 , " negar a la entidad recurrente los efectos que, con carácter preventivo, produce la solicitud de suspensión, bien sea en la vía económico-administrativa, bien sea en la judicial, supone privarle del derecho constitucional a la tutela cautelar, que impide la ejecutividad del acto administrativo en tanto pende la decisión de una petición de suspensión". En el mismo sentido hemos dicho que tal proceder " conculca artículos. 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución, contraviniendo la seguridad jurídica, el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión así como el sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad." ( Sentencia de 25 de enero de 2007 , si bien en el mismo sentido pueden citarse las de 29 de abril de 2005, 16 de marzo de 2006 y 11 de junio de 2008).

No obsta a esta tesis la circunstancia de que las liquidaciones no supusieran ingresos tributarios, pero si, en cambio, materia reclamable en vía económico-administrativa, como ocurre tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico con las actuaciones relativas a recaudación de los ingresos de derecho público del Estado y de la Administración Institucional vinculada, siendo exponentes actual de ello el artículo 226 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y Disposición Adicional Undécima.1 .a), pués en esta última se señala que podrá interponerse reclamación económico-administrativa contra " los actos de recaudación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria relativos a ingresos de derecho público del Estado y de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado o relativos a ingresos de derecho público, tributarios o no tributarios, de otra Administración Pública".

Por tanto, en el caso presente, en que el artículo 2.a) del Real Decreto 391/1996 , relaciona entre las materias que pueden ser objeto de reclamación las relativas a recaudación de los ingresos de derecho público del Estado y de la Administración Institucional vinculada o dependiente de la Administración General del Estado, resulta también de aplicación el artículo 81.12 del Real Decreto 1999/1981 , antes trascrito.

Por otra parte, nos hemos referido también en diversas ocasiones al supuesto de que junto con la solicitud no se hubiera presentado garantía suficiente y en este sentido en la Sentencia de 3 de julio de 1999 se desestimó el recurso de la Administración del Estado, en forma que ha sido recordada por otras posteriores, señalando:

" SEGUNDO.- La impugnación aquí planteada se basa en que, con arreglo al art. 22.1 del Texto Articulado de 12 de diciembre de 1980 sobre Procedimiento Económico-Administrativo y al art. 81.1 del Reglamento de 20 de agosto de 1981 , la ejecución del acto administrativo impugnado se suspendía a instancia del interesado si en el momento de interponer la reclamación se garantizaba, en la forma reglamentariamente determinada, el importe de la deuda tributaria, preceptos estos que, en unión de lo establecido en ap. 7 del precepto reglamentario acabado de citar -«si no se acompañase la garantía o ésta fuera insuficiente no se verá afectada la ejecución del acto administrativo»-, conducen, en criterio de la representación del Estado recurrente, a la conclusión de que, no habiendo aportado la empresa garantía alguna con su solicitud de suspensión y habiendo expresado, por contra, la imposibilidad de constituirla, no podía entenderse suspendida la ejecución de los actos inicialmente recurridos por la mera solicitud de suspensión.

La Sala no puede compartir este criterio. Los preceptos acabados de transcribir estaban dirigidos a regular la concesión o denegación de la suspensión de los actos tributarios. Posteriormente a esta regulación y precisamente en el apartado 2 del mencionado artículo 81 del Reglamento aquí considerado, que fue adicionado por Real Decreto 2631/1985, de 18 de diciembre , se disponía que Centro de Documentación Judicial

dictó el acto impugnado.>>. En consecuencia, aunque no pueda aducirse como argumento la previsión que actualmente contiene el artículo 22 del Texto articulado, antes citado, de 12 de diciembre de 1980 , respecto de la suspensión sin garantías cuando el interesado no pueda aportarlas si así se establece reglamentariamente y la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, por la elemental razón de que esa previsión solo se introdujo en el precepto citado por virtud de la reforma en él introducida por la Ley 25/1995, de 20 de julio , no aplicable, por tanto, en el supuesto de autos, si la petición de suspensión no fue resuelta, como se ha dicho, hasta el 29 de febrero de 1992, resulta claro que hasta esa fecha estaba enervada cualquiera actuación que pudiera significar ejecución del acto reclamado y, que por ende, la providencia de apremio y las diligencias de embargo a que al principio se hizo referencia no podrían ampararse en la denegación de la suspensión que constituiría su necesario antecedente."

Más recientemente, en la Sentencia de 16 de marzo de 2006 , se ha dicho:

CUARTO

(...)

" La providencia de apremio que la Administración tributaria dictó sin esperar a que los órganos económico-administrativos dictaran resolución sobre la suspensión solicitada de la liquidación tributaria girada con cargo a Sniace, SA no resulta conforme a Derecho. La providencia de apremio no debió dictarse por la Administración tributaria en el período de tiempo en que la liquidación impugnada se encontraba suspendida preventivamente por estarse a la espera de una resolución expresa del TEAC sobre la petición de suspensión de la liquidación practicada en concepto de canon de vertido correspondiente al año 1990. El período ejecutivo debió entenderse en suspenso tras la solicitud de suspensión del acto liquidatorio impugnado por la sociedad recurrente. No se olvide que el TEAC tenía la posibilidad de acceder a la suspensión de la liquidación impugnada incluso sin exigir garantías a la entidad recurrente caso de concurrir las circunstancias excepcionales señaladas en el art. 81 del Reglamento de Procedimiento Económico -administrativo aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, cuyo apartado 12 permite entender que «por el hecho de presentar la solicitud de suspensión se entenderá acordada ésta con carácter preventivo hasta que el órgano competente resuelva sobre su concesión o denegación».

Así pues, aplicando la doctrina expuesta a los hechos constatados en la sentencia, en los que queda claro que el embargo se produjo antes de resolver sobre la petición de suspensión de las Providencias de apremio, se obtiene la conclusión de que el motivo formulado por el Abogado del Estado no puede prosperar. Y por tal razón no resulta necesario pronunciarse acerca de los efectos que debió atribuirse a los Autos de la Sala de 7 y 8 de febrero de 2005 , que concedieron la suspensión de la ejecución de las sanciones condicionada a la prestación de aval en el plazo de 30 días, así como al hecho de que al no prestarse el mismo aquella suspensión se dejó sin efecto por Auto de 26 de febrero de 1997 .

CUARTO .- Al no acogerse el motivo alegado, procede la desestimación del recurso de casación y ésta lleva aparejada la condena en costas a la Administración recurrente, si bien que haciendo uso de la limitación prevista en el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional , se limitan los honorarios del Abogado de la parte recurrida a la cifra máxima de 1.200 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO , contra la sentencia, de fecha quince de abril de 2003, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1217/2002, con expresa condena en costas de la Administración recurrente, si bien que con la limitación señalada en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Manuel Martin Timon Joaquin Huelin Martinez de Velasco Oscar Gonzalez Gonzalez PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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