STS, 5 de Diciembre de 2001

PonenteYAGUE GIL, PEDRO JOSE
ECLIES:TS:2001:9567
Número de Recurso5793/1997
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución 5 de Diciembre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil uno.

Visto el recurso de casación nº 5793/97, interpuesto por el Procurador Sr. Gandarillas Carmona, en nombre y representación de "Sociedad Anónima de Deportes y Espectáculos (S.A.D.E.)", contra la sentencia dictada en fecha 8 de Abril de 1997, y en sus recursos acumulados números 3248/92, 4065/94, 1544/95 y 3369/95, por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sobre impugnación de orden de ejecución de obras y de ejecución sustitutoria, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de San Sebastián, representado por la Procuradora Sra. Juliá Corujo. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª), dictó sentencia desestimando los recursos. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Sociedad Anónima de Deportes y Espectáculos S.A.D.E." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 17 de Mayo de 1997; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 26 de Junio de 1997, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, y se anularan los actos impugnados.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 26 de Enero de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de San Sebastián) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 7 de Abril de 1998, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 11 de Octubre de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de Noviembre de 2001, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó en fecha 8 de Abril de 1997 y en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 3248/92, 4065/94, 1544/95 y 3369/95, por medio de la cual se desestimaron los formulados por la entidad "Sociedad Anónima de Deportes y Espectáculos S.A.D.E." contra los siguientes actos administrativos del Ayuntamiento de San Sebastián:

  1. - La resolución del Sr. Concejal Delegado de Urbanismo del citado Ayuntamiento de fecha 15 de Julio de 1992 (confirmada presuntamente en reposición por la de 27 de Octubre de 1992), por la cual se ordenó a la entidad actora la ejecución de obras en el edifico "Bellas Artes" para garantizar la seguridad, salubridad y ornato públicos. (Recurso contencioso administrativo nº 3248/92).

  2. - La de 22 de Febrero de 1994 (confirmada en reposición por la de 2 de Agosto de 1994) por la cual se encargó al Arquitecto Sr. Tomás la redacción del Proyecto de reparación y adecentamiento de la fachada de aquel edificio, de acuerdo con la oferta presentada, así como recaudar de la Empresa S.A.D.E. como exacción cautelar y a reserva de la liquidación definitiva la cantidad de 521.043 pesetas. (Recurso contencioso administrativo nº 4065/94).

  3. - La resolución de 2 de Agosto de 1994 (confirmada presuntamente en reposición), que ordenó la ejecución de las obras con arreglo al Proyecto presentado por el Sr. Tomás y recaudar a la empresa S.A.D.E. en concepto de exacción cautelar la suma de 8.961.506'09 pesetas. (Recurso contencioso administrativo nº 1544/95).

  4. - La resolución de fecha 26 de Mayo de 1995 por la que se decidió abonar a "Pinturas Aguilar Hermanos S.L." la cantidad de 6.376.013 pesetas más 1.020.162 pesetas por IVA y recaudar de la empresa S.A.D.E. en concepto de exacción cautelar y a reserva de liquidación definitiva la cantidad de 7.396.175 pesetas. (Recurso contencioso administrativo nº 3369/95).

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la sentencia aquí recurrida, desestimó los recursos contencioso administrativos. Basó su decisión, en sustancia, en los siguientes argumentos:

  1. - El edificio "Bellas Artes" no está ni calificado ni inventariado a los efectos de la Ley 7/90, de 3 de Julio, de Patrimonio Cultural Vasco, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 7/90, de ahí que no sean aplicables las previsiones del artículo 35 de dicha norma, tal como sostiene la parte actora.

  2. - Las obras ordenadas en el acto impugnado son lo suficientemente concretas.

  3. - Las obras ordenadas no exceden de las previstas en el artículo 181 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976.

  4. - Dijo también el Tribunal de Bilbao que, aunque según el informe del perito que dictaminó en el proceso el edificio se encuentra en estado de ruina (pues las reparaciones necesarias alcanzan un 267% de su valor actual) sin embargo en este supuesto nos encontramos (dice la Sala de instancia) ante una importante peculiaridad, y es que la fachada del inmueble sobre la que ha recaído la actuación administrativa de autos, de acuerdo con el planeamiento vigente, se encuentra sometido al régimen de restauración conservadora tipo B, lo que significa que las obras a realizar han de respetar sus elementos tipológicos, formales y estructurales; esta situación (continúa la Sala de instancia) supone que en estos supuestos la situación de ruina no es límite para el deber de conservación puesto que la actuación sobre el edificio debería respetar la fachada en todo caso y aún habiendo obtenido la correspondiente declaración de ruina, ya que la fachada es de conservación edificatoria.

  5. - Finalmente, la Sala de Bilbao razona que las obras realizadas no son excesivas, pues si bien las obras de consolidación de la fachada han alcanzado la suma de 2.459.061 pesetas, el resto se refiere a "repintado", que es un concepto que puede ser incluido en el de "ornato" al que se refiere el artículo 181 del T.R.L.S. de 1976.

TERCERO

Contra esa sentencia ha formulado la entidad demandante recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de casación, que estudiaremos a continuación, siguiente el orden que impone la lógica jurídica.

CUARTO

Como tercer motivo se alega el siguiente:

"Fundado y comprendido en el número 4º del apartado 1 del artículo 95 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1956 por infracción del ordenamiento jurídico, concretamente de los artículos 181 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de Abril de 1976, y 10.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de Julio de 1978, en relación con el artículo 100 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 y el artículo 93 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de Noviembre de 1992, y de la Jurisprudencia de esta Excma. Sala contenida en las Sentencias de 3 de Mayo de 1989, 11 de Mayo de 1995 y 14 de Noviembre de 1996, en cuanto declaran que el título legitimador de la ejecución sustitutoria de las ordenes impartidas para mantener las edificaciones en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público es la resolución dictada en el expediente sancionador y no la resolución acordando las obras"

La parte recurrente reproduce así un argumento de impugnación que esgrimió en la demanda de los recursos contencioso administrativos números 1544/95 y 3369/95, y que era, en realidad, el motivo principal de aquella impugnación.

Pues bien; la sentencia impugnada nada dice sobre esta cuestión, como anota la entidad recurrente.

Pero, siendo así las cosas, la sentencia debió haber sido impugnada por incongruencia omisiva, al amparo del artículo 95-1- 3º de la Ley Jurisdiccional, a causa de aquella falta de respuesta. La entidad actora no ha formulado esa impugnación por incongruencia, y, sin embargo, reproduce en casación la misma cuestión, abocando a este Tribunal a resolver directamente un problema sin que la Sala de instancia haya dicho nada sobre él.

Tal proceder de la recurrente es incorrecto. En casación no se puede reproducir ningún argumento sobre el que el Tribunal de instancia haya callado si no se impugna previamente la sentencia por incongruencia para que, un vez revocada ésta, el Tribunal de casación pueda decidirla. Si no se obra de esta forma, se coloca el Tribunal de casación indebidamente en posición de Tribunal de instancia, cosa que sólo es posible (y con los límites propios de la casación) revocando la sentencia impugnada.

Así pues, este motivo tercero debe ser rechazado, por estar incorrectamente formulado desde el punto de vista de la técnica casacional.

QUINTO

Como primer motivo se alega el siguiente:

"Fundado y comprendido en el número 4º del apartado 1 del artículo 95 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1956, por infracción del ordenamiento jurídico, concretamente por violación de los apartados 1 y 2 del artículo 181 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Texto Refundido por Real Decreto 1346/1976 de 9 de Abril) y de la jurisprudencia de esta Excma. Sala contenida entre otras en las sentencias de 23 de Enero, 30 de Marzo y 5 de Octubre de 1987; 18 de Septiembre de 1989; y 21 de Noviembre de 1996, en cuanto declaran que las órdenes de ejecución de obras de seguridad, salubridad u ornato de los edificios deben concretar cuales hayan de ser tales obras con la especificación más detallada posible para el mejor cumplimiento de lo ordenado".

Este motivo no puede prosperar.

Si bien es verdad que en la resolución originaria se ordenaron las obras "necesarias para garantizar la seguridad, salubridad y ornato públicos del edificio", sin más especificación, no debe olvidarse:

  1. Primero, que el expediente se inició por un parte de la Policía Municipal, de fecha 6 de Octubre de 1991, en el que se hacía constar que se habían producido desprendimientos en la fachada del edificio "Bellas Artes", y que los bomberos habían procedido a desconchar varias piezas de la pared de grandes proporciones. Antes de dictarse la resolución impugnada se dio audiencia a la entidad propietaria del edificio y se le puso de manifiesto el expediente, sin que hiciera uso del trámite.

  2. Segundo, que al resolverse el recurso de reposición se aclaró que las obras ordenadas eran "las mismas para eliminar los riesgos y peligros derivados de los desprendimientos de cascotes y trozos de fachada a la vía pública y que han exigido en varias ocasiones la intervención del Cuerpo de Bomberos y de la Guardia Municipal. Hay por lo tanto aquí una concreción suficiente. (Es verdad que después se añadía que debía realizarse un "adecentamiento del edificio", sin más concreción, pero este extremo no impedía la comprensión de las obras de la fachada).

  3. Tercero, que esa resolución no era la primera orden de ejecución, sino que ya en el año 1988 (concretamente en 21 de Septiembre de 1988) se había dado otra, a consecuencia del desprendimiento de unos motivos decorativos de la fachada del edificio "Bellas Artes", y que especificaba las obras de la siguiente forma: "Corregir los desperfectos existentes en las molduras y repisas de piedra, así como en los ventanales; suprimir la pintura de la superficie descubriendo la piedra para dejarla en su estado natural, procediéndose a la restauración y ornamentación el citado edificio". (También es verdad que esa orden había sido impugnada judicialmente, pero la correspondiente sentencia confirmó la resolución respecto de la corrección de los desperfectos existentes en las molduras y repisas de piedra, tal como se ve en la sentencia de la Audiencia Territorial de Pamplona de 6 de Febrero de 1995, recurso contencioso administrativo nº 179/89).

En consecuencia, la entidad recurrente no podía alegar desconocimiento de los desperfectos arquitectónicos cuyo arreglo el Ayuntamiento le requería, pues se trataba de una cuestión añeja.

El motivo debe, pues, ser rechazado.

SEXTO

Como segundo motivo se alega el siguiente:

"Fundado y comprendido en el número 4º del apartado 1 del artículo 95 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1956 por infracción del ordenamiento jurídico, concretamente del apartado 2 del artículo 182 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Texto Refundido de 9 de Abril de 1976), que declara la existencia de un límite del deber de conservación, y de la jurisprudencia de esta Excma. Sala contenida entre otras muchas en las Sentencias de 15 de Octubre de 1992; 26 de Diciembre de 1995; 21 de Noviembre y 26 de Diciembre de 1996; 3 de Febrero de 1997, en cuanto declaran que la ruina constituye un límite del deber de conservación, siendo solamente exigibles en tal supuesto de ruina obras de reconocida urgencia y de carácter provisional y excepcional".

Este motivo debe ser estimado, en la forma en que después se verá.

Recordemos lo que dice la sentencia de instancia sobre este extremo: dice que según el dictamen pericial la edificación está en ruina, (pues las obras necesarias en el edificio ascienden a un 267% de su valor actual), pero que concurre la circunstancia de que la fachada está urbanísticamente protegida y que, en tal caso, la situación de ruina no es límite al debe de conservación pues la fachada debe ser conservada.

Este razonamiento es equivocado, como veremos.

Lo primero que hemos de decir a estos respectos es que la situación de ruina de un edificio puede apreciarse (como límite al deber de conservación de los propietarios) no sólo cuando ha sido administrativa o judicialmente declarada sino también cuando se pone de manifiesto en el recurso contencioso administrativo en que se impugna una orden de ejecución de obras de conservación, como aquí ocurre. (Así lo tiene declarado este Tribunal Supremo en sentencia de 3 de Febrero de 1997, según la cual "la incompatibilidad entre el estado ruinoso de un edificio y las órdenes de ejecución de obras en el mismo no solamente es aplicable al supuesto de que el aludido estado de ruina se encuentre prejuzgado administrativa o jurisdiccionalmente, sino también al de que el mismo se acredite suficientemente en el procedimiento administrativo o proceso judicial seguidos para impugnar la legalidad de dichas órdenes, sin que quepa por tanto, imponer al propietario que se opone a ellas, la obtención previa de una declaración formal de ruina, ya que en todo caso, el pronunciamiento de ésta también constituye deber municipal actuable incluso de oficio".

Sentado esto, la tesis de la sentencia impugnada contradice la jurisprudencia de esta Sala (expresada, entre otras, en sentencias de 18 de Mayo de 1982, de 18 de Febrero de 1985, y la que en ella se cita, y de 26 de Junio de 1986), a cuyo tenor el estado de ruina de un edificio es independiente de sus valores arquitectónicos, culturales, históricos o estéticos, de forma que la ruina debe ser declarada en todo caso, con independencia de que aquellos valores impidan la demolición.

A estos respectos, dice así la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de Febrero de 1985, aceptando lo dicho en la de instancia:

"Que a la declaración de ruina procedente no obsta el hecho, que consta en el informe del DIRECCION000 , de que el edificio se halle calificado como edificio a conservar en el catálogo de Edificios Conjuntos de Interés, como se alega también en la contestación a la demanda del coadyuvante, porque lo cierto es que la ruina de un edificio es una cuestión de puro hecho, (sentencias del T.S. de 20 de Mayo de 1978, de 28 de Septiembre de 1978, y de 30 de Octubre de 1978), de manera que un edificio puede encontrarse en ruina, y así habrá de declararse, no sólo con independencia de las causas por las que ha llegado a tal estado, sino con independencia también de la posible calificación jurídica del edificio, (v.g. histórico o artístico, o catalogado de interés, etc), porque el deterioro de un edificio no se detiene ante consideraciones estéticas o jurídicas. Lo cual no quiere decir, naturalmente, que declarada la ruina de un edificio histórico o artístico la misma haya de ser seguida fatalmente de su demolición, porque en tales casos consideraciones culturales pueden imponer la conservación a ultranza del inmueble, con las reparaciones o sustituciones que se estimen precisas pero que en todo caso excederán del genérico deber de conservación del artículo 181 del Texto Refundido tan citado. Y no otra es la conclusión a la que llega la sentencia del Tribunal supremo de 12 de mayo de 1978, que resalta el ámbito diferente entre, por un lado, el estado ruinoso de un edificio, y, por otro, su necesaria conservación por intereses comunitarios, concluyendo que ello permite "compatibilizar la declaración de ruina formalmente firme con una posible conservación del edificio en función de necesidades espirituales de orden colectivo", todo lo cual constituye un problema posterior y distinto a la declaración de ruina".

Siendo así las cosas, se comprenderá que la sentencia impugnada, que acepta y dice expresamente que el edificio "Bellas Artes" se encuentra en estado de ruina (por cuanto, según el dictamen del Sr. Perito que dictaminó en el proceso, las obras necesarias en el edificio alcanzan el 267% del valor del mismo, lo que hace aplicable la causa del artículo 183-2-b) del T.R.L.S. de 1976), infringe al confirmar la orden de ejecución de obras el artículo 182-2 del T.R.L.S., y la jurisprudencia que lo interpreta, según la cual la situación de ruina constituye un límite al deber de conservación (Sentencias de 26 de Noviembre de 1996, 15 de Octubre de 1992 y 3 de Febrero de 1997).

(Debe sin embargo precisarse que esta afirmación de encontrarse el edificio en ruina, hecha a los solos efectos de juzgar sobre la legalidad de la orden de ejecución, no produce efectos de cosa juzgada respecto de terceras personas que pueden estar interesadas en lo contrario, cosa que en su caso podrán alegar en un expediente específico y concreto de ruina, con audiencia de todos los interesados).

Ahora bien, esa doctrina jurisprudencial afirma que, incluso en esos casos, el propietario debe realizar las obras urgentes y provisionales que sean necesarias para prevenir riesgos para la seguridad de las personas y de las cosas. Pues bien, la propia Sala de instancia dice que "de acuerdo con la prueba pericial practicada en autos las obras realizadas en la consolidación de la fachada ascienden a 2.459.061 pesetas, en tanto que el resto corresponde al concepto de ornato", de forma que resulta claro que de las obras ordenadas las únicas que tienen la consideración de urgentes son las de pura consolidación de la fachada, con el importe dicho, únicas que, por lo tanto, el Ayuntamiento pudo ordenar, y en su caso realizar sustitutoriamente.

La sentencia de instancia debe, pues, ser revocada, y el recurso contencioso administrativo estimado en parte con anulación de todos los actos impugnados en cuento exceden de las obras urgentes y del importe dicho.

SÉPTIMO

El motivo cuarto alude a la infracción de la jurisprudencia del T.S. que declara que no cabe hacer recaer sobre el patrimonio del dueño el costo de las obras realizadas por ejecución subsidiaria bien dimanen de una orden inconcreta bien sean excesivas.

Con lo dicho bastará para rechazar este último motivo: en la forma en que hemos razonado más arriba, y en la medida especificada, ni las obras son inconcretas ni son excesivas.

OCTAVO

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) ni existen razones de temeridad o mala fe que aconsejen hacerla respecto de las de instancia (artículo 131).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 5793/97 interpuesto por "Sociedad Anónima de Deportes y Espectáculos (S.A.D.E.)" contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 8 de Abril de 1997 y en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 3248/92, 4065/94, 1544/95 y 3369/95, y en su consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Estimamos en parte los recursos contencioso administrativos citados y, en consecuencia, declaramos todas las resolución del Ayuntamiento de San Sebastián aquí impugnadas, citadas en los cuatro números del fundamento de Derecho primero de esta sentencia, contrarias a Derecho únicamente en cuanto ordenan y ejecutan subsidiariamente obras que exceden de las urgentes para evitar peligros a las personas y a las cosas, y las anulamos en cuanto exceden de esa medida.

  3. - Declaramos que tales obras urgentes legítimamente impuestas por el Ayuntamiento de San Sebastián importan la cantidad de 2.459.061 pesetas.

  4. - Desestimamos en lo demás los citados recursos contencioso administrativos.

  5. - No hacemos condena ni en las costas de los recursos contencioso administrativos acumulados ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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