STS, 3 de Julio de 2007

JurisdicciónEspaña
Fecha03 Julio 2007
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Julio de dos mil siete.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el número 8340 de 2003, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Luis Arredondo Sanz, en nombre y representación de la "Junta de Compensación del Sector 56.2, Parque Vistabella", contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de abril de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso- administrativo número 440 de 1999 sostenido por la representación procesal de la "Junta de Compensación del Sector 56.2, Parque Vistabella" contra la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Zaragoza, de fecha 18 de junio de 1999, por la que se desestimó la solicitud formulada por la referida Junta de Compensación en relación a la inexigibilidad de la prestación de la garantía correspondiente al cincuenta por ciento de las obras de urbanización del Sector 56.2.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó, con fecha 15 de abril de 2003, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 440 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «PRIMERO.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 440 del año 1999, interpuesto por la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL SECTOR 56.2, "PARQUE VISTABELLA", contra la resolución referida en el encabezamiento de la presente sentencia. SEGUNDO.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «La recurrente, en su pretensión anulatoria del acuerdo recurrido y devolución del aval prestado, viene a reiterarlos mismos argumentos que los que se adujeron en el recurso seguido ante esta misma Sección con el número 1190/1994 -en el que las allí recurrentes actuaban representadas y asistidas por el mismo Procurador y Letrado que intervienen en el presente recurso-, cuyo objeto era sustancialmente idéntico al aquí enjuiciado. Y siendo cierto que, efectivamente, en dicho recurso, se dictó la sentencia de fecha 16 de enero de 1998 -aportada a los autos por la recurrente-, por la que con estimación del mismo, se anuló la exigencia -impuesta como condición en la licencia de obras recurrida- de aportación de avales por la Junta de Compensación allí recurrente, para garantizar las obras de urbanización a que tal recurso se referían, y acordó la cancelación de los que se habían prestados, no puede desconocerse que dicha sentencia fue recurrida en casación por la representación del Ayuntamiento, habiéndose dictado por el Tribunal Supremo sentencia de fecha 24 de abril de 2002 por la que, con revocación de aquella, estimó conforme a derecho la actuación municipal. Consiguientemente con lo expuesto, procede la desestimación del presente recurso con base a lo declarado por el Alto Tribunal en la referida sentencia, concretamente en su fundamento de derecho séptimo, que seguidamente se reproduce: "SÉPTIMO.- En el cuarto motivo de casación se alega "la infracción de los artículos 53 y 178.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (de recobrada vigencia a partir de la STC 61/97 ), de los artículos 39, 40 y 41 del Reglamento de Gestión Urbanística, de las Normas del PGOU de Zaragoza 1.2.9.6 y 4.1.2.b y de los puntos -2.1.2.c, 2.3.1.1 y 8.3.4 de las Ordenanzas Municipales de Edificación vigentes en el término municipal de Zaragoza" por cuanto la Sala de instancia "acoge el razonamiento propugnado por la actora e interpreta que la exigencia de aval tan sólo resulta procedente en el supuesto de actuaciones sistemáticas, es decir, las no incluidas en un polígono o unidad de actuación -hoy, por extrapolación, unidad de ejecución- (art. 40.1.b RGU ), pues en el supuesto concerniente a una unidad de ejecución la legislación estatal supletoria (41 RGU) no exige las expresadas garantías". Desprovisto de la cita de las normas del Plan General y de sus Ordenanzas (normas ni siquiera aludidas en la instancia y cuya posible infracción no puede ser traída a casación por no ser normas estatales, tal como previenen los artículos 93.4 y 96.2 de la Ley Jurisdiccional ) este motivo debe ser estimado, ya que la sentencia impugnada ha interpretado erróneamente, y por ello ha infringido los artículos 89 y 41 del Reglamento de Gestión Urbanística . La tesis de la sentencia de instancia es la de que los artículos 40 y 41 de ese Reglamento deben ser interpretados en el sentido de que para poder autorizar en suelo urbano la edificación de terrenos que no tengan la condición de solar sólo puede exigirse fianza para garantizar la ejecución de las obras de urbanización si se trata de terrenos que no se incluyan en polígonos o unidades de actuación pero no si se trata de terrenos incluidos en polígonos o unidades. Esta tesis es equivocada, y para demostrarlo basta leer el artículo 39-1 del Reglamento de Gestión Urbanística, donde, sin ninguna distinción, se dice que "en suelo urbano sólo podrá edificarse cuando los terrenos adquieran la condición de solar o cuando se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación". Este es el principio del que tiene que partir la interpretación, de suerte que cualquier defecto de expresión o cualquier discordancia entre los preceptos siguientes ha de resolverse en el sentido dicho en esa regla general. En consecuencia, aunque el artículo 41 del RGU no exija literalmente la prestación de fianza en el caso de terrenos que estén incluidos en polígonos o unidades de actuación, la exigencia está expresamente dicha en el artículo 39-1

. Por ello, cuando el propio artículo 41-3 dice que "serán de aplicación las previsiones establecidas en el número 3 del artículo anterior", donde se dice que el incumplimiento del deber de urbanización comportará, entre otras cosas, la pérdida de la fianza, no está haciendo una remisión dislocada o incomprensible, sino coherente con esta verdad proclamada previamente: nunca se puede edificar en suelo urbano en terrenos que no sean solares si previamente no se afianza la ejecución de las obras de urbanización. Además, el artículo 41-1-b) del RGU exige que las obras de urbanización estén al menos comenzadas (puesto que habla del "estado de realización de las obras"), lo que no consta en este caso. De lo que se deduce que si por esa causa el Ayuntamiento de Zaragoza hubiera podido denegar la licencia, ningún reproche puede hacer la mercantil actora si el Ayuntamiento se la ha concedido pero con la exigencia de los avales. Esta, por otra parte, es la única interpretación que permite un desenvolvimiento racional del proceso urbanizador y que atiende los intereses de los terceros adquirentes con frecuencia indefensos ante incumplimientos de otras personas que aquellos deben sufrir en razón de la subrogación impuesta legalmente. El proceso urbanizador tiene un orden lógico y jurídico, a saber, primero urbanizar y luego edificar, y quien pretenda alterarlo (desde luego, en beneficio propio) ha de garantizar que no va a desentenderse de la obra urbanizadora. Y, desde luego, no puede acogerse ninguno de los otros argumentos expuestos en la demanda contra las condiciones impugnadas. Y así: 1°.- No hay ninguna vulneración de, la doctrina de los actos propios. Es cierto que en la cláusula cuarta del Convenio de 30 de junio de 1993 se dijo que las fincas resultantes quedaban afectas con carga real a la ejecución de las obras de urbanización, tal como dispone el artículo 178 del RGU . Pero debe tenerse en cuenta: a) Que en ese Convenio (que, por otra parte no se refería a todas las obras de urbanización) no se previó en absoluto el caso de que algún propietario quisiera construir antes de urbanizar. b) Que el citado articulo 178 regula un supuesto de hecho distinto. En efecto, una cosa es que las fincas aseguren el pago de la cantidad que a cada una corresponda en las obras de urbanización (artículo 178 ) y otra muy distinta que se haya de prestar una fianza para asegurar la realización de esas obras cuando se desee edificar antes de urbanizar (artículos 40 y 41 ). 2°.- Las condiciones son correctas en cuanto exigen el aval a la Junta de Compensación, ya que es ésta, por ley, la que tiene que realizar las obras de urbanización (articulo 176 del RGU). Dicen los demandantes que la Junta no es la solicitante de la licencia y que por esa razón no se le puede exigir a ella la prestación de los avales. Pero el RGU no exige que la fianza la preste el solicitante de la licencia, sino "que se preste fianza", sin más, lo qué sin duda permite al Ayuntamiento exigirla de quien tiene realmente la obligación de realizar las obras de urbanización. Por lo demás la actitud procesal de la Junta desmiente esta alegación. Ella no ha impugnado la licencia por haber sido sometida a unas condiciones que le afectan a ella y no se opone por lo tanto a que se edifique antes de la realización de las obras de urbanización, (siendo ella, como ese; la primera interesada en que se cumpla la secuencia urbanización-edificación, (artículo 167-1-m ) del RGU), sino que ha venido a pleito precisamente para conseguir que un propietario pueda edificar antes de que la urbanización esté realizada. En definitiva, la Junta no desea que se le exonere a ella del deber de prestar fianza, sino que no la preste nadie. 3°.- Finalmente, tratándose de una urbanización que afecta a una unidad de actuación, la exigencia de fianza no puede ser troceada entre todos los propietarios, como quieren los demandantes, pues en tal caso sobraría la Junta de Compensación. El Ayuntamiento ha exigido fianza del 50% y del 100% (según las obras de urbanización de que se trata) y, a falta de prueba en contrario, debe concluirse que esas proporciones son las correctas para conseguir una urbanización coherente y armónica».

TERCERO

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la "Junta de Compensación del Sector 56.2, Parque Vistabella" presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de septiembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, la "Junta de Compensación del Sector 56.2, Parque Vistabella", representada por el Procurador Don Luis Arredondo Sanz, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos

39.1, 40, 41 y 42 del Reglamento de Gestión Urbanística, en relación con el artículo 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que regulan detalladamente los requisitos para poder autorizar la ejecución simultánea de la edificación y de la urbanización según las clases de suelo, requisitos que son distintos en atención a las distintas clases de suelo, según las que se reserva la prestación de fianzas única y exclusivamente para los supuestos de suelos clasificados como urbanos que no se incluyan en polígonos o unidades de actuación, es decir, lo que se denomina actuaciones asistemáticas, y ello es lógico porque actuándose sistemáticamente, la simultaneidad de la urbanización y la edificación ya viene asegurada por el propio sistema a través de la afectación, con carácter real, de las fincas resultantes al pago de la urbanización, incurriendo en error la sentencia recurrida al considerar que la exigencia de prestación de fianza viene recogida con carácter general en el artículo 39.1 del Reglamento de Gestión Urbanística, precepto que lo único que exige es que la ejecución simultánea de ejecución y de urbanización se asegure de algún modo; el segundo porque la sentencia recurrida vulnera lo dispuesto en los artículos 129.1 de la Ley del Suelo de 1976, de recobrada vigencia a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, y 178 del Reglamento de Gestión Urbanística sobre el principio de afección de las fincas al sistema de compensación y, en concreto, al pago de los costes de urbanización, dado que la distinción que hace la Sala de instancia no existe, pues ello equivaldría a sancionar a los propietarios que pretendan edificar de forma simultánea a la urbanización, de modo que, además de ver gravada su finca con la afección real, tienen que hacer frente a la prestación de un aval bancario, y lo que es más ilógico, pues se impone dicho gravamen a los propietarios de terrenos del Sector que no pretenden edificar; el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 126 y 130 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 157 y 182 del Reglamento de Gestión Urbanística, en relación con la interpretación que debe darse a la solidaridad en el cumplimiento de las obligaciones por parte de los propietarios de terreno constituidos en Junta de Compensación y, específicamente, en la obligación de urbanizar, dado que la obligación recae particularmente sobre cada uno de los propietarios miembros de la Junta, sin que el resto tenga que responder solidariamente en lugar de éste, pues cada uno asume, en el marco de la entidad, su cuota de obligación en relación al proceso de urbanización, por lo que el aval debería haberse exigido solamente al particular solicitante de la licencia pero nunca a la Junta de Compensación y, por tanto, a todos los propietarios, que, de ese modo, ven agravadas sus cargas sin obtener ningún beneficio a cambio; y el cuarto por vulnerarse con la sentencia recurrida el principio de justa distribución de los beneficios y cargas y la proporcionalidad que debió presidir todo el proceso urbanizador, dado que por la solicitud de un propietario para edificar, se exige a todos un aval del cincuenta por ciento de las obras de urbanización de todo el sector, lo que contraviene los aludidos principios de equidistribución y proporcionalidad, que son reflejo del principio de igualdad, recogidos en los artículos 5 de la Ley del Suelo de 1998 y 72 y concordantes del Reglamento de Gestión Urbanística, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y, estimando el recurso contenciosoadministrativo, se anulen los actos recurridos y se ordene la devolución del aval prestado, al mismo tiempo que se condene a la Administración al abono de los daños y perjuicios causados por su prestación.

QUINTO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 19 de junio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Todos los motivos de casación alegados vienen a reproducir los ya esgrimidos para impugnar el acuerdo municipal que exigió la prestación de garantía correspondiente al cincuenta por ciento de las obras de urbanización, y que fueron correcta y puntualmente desestimados por la Sala de instancia en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, por lo que sería suficiente con remitirnos a lo expresado en el mismo para rechazar todos los motivos de casación ahora aducidos por la representación procesal de la Junta de Compensación recurrente, si bien los examinaremos brevemente.

SEGUNDO

En el primer motivo de casación se asegura que el Tribunal a quo, al declarar ajustada a derecho la decisión municipal de exigir la prestación de aval bancario equivalente al cincuenta por ciento de las obras de urbanización para conceder la licencia de edificación, ha vulnerado lo dispuesto en los artículos

39.1, 40, 41 y 42 del Reglamento de Gestión Urbanística, en relación con el artículo 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, ya que aquellos preceptos sólo imponen la prestación de fianza para los supuestos de suelos clasificados como urbanos que no se incluyan en polígonos o unidades actuación, es decir, en las denominadas actuaciones asistemáticas.

Esta tesis está desautorizada expresamente por la doctrina jurisprudencial recogida en la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de fecha 24 de abril de 2002 (recurso de casación 3853/1998), que la Sala sentenciadora repite para desestimar el motivo de impugnación invocado por la demandante, y que nosotros ahora reiteramos de nuevo, dado que el artículo 39.1 del Reglamento de Gestión Urbanística establece que en suelo urbano sólo podrá edificarse cuando los terrenos adquieran la condición de solar o cuando se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación, principio este del que ha de partir su interpretación, de suerte que cualquier defecto de expresión o cualquier discordancia entre los preceptos siguientes ha de resolverse en el sentido expresado en esa regla general.

En consecuencia, aunque el artículo 41 del Reglamento de Gestión Urbanística no exija literalmente la prestación de fianza en el caso de terrenos que estén incluidos en polígonos o unidades de actuación, la exigencia está expresamente dicha en el artículo 39.1, y por ello, cuando el propio artículo 41.3 dispone que "serán de aplicación las previsiones establecidas en el número 3 del artículo anterior", que prevé que el incumplimiento del deber de urbanización comportará, entre otras consecuencias, la pérdida de la fianza, no hace una remisión incomprensible o asistemática sino coherente con la exigencia proclamada previamente, consistente en que no es posible edificar en suelo urbano, en terrenos que no sean solares, si previamente no se afianza la ejecución de las obras de urbanización.

Además, el artículo 41.1.b) del Reglamento de Gestión Urbanística exige que las obras de urbanización estén al menos comenzadas, al referirse "al estado de realización de las obras", lo que no consta en este caso, de lo que se deduce que si el Ayuntamiento hubiese podido denegar la licencia por esa razón, ningún reproche cabe formular por haberla concedido previa presentación de aval.

Esta es la única interpretación que permite un desarrollo racional del proceso urbanizador y que atiende a la protección de terceros adquirentes indefensos ante el incumplimiento de otras personas que, no obstante, ellos habrían de soportar por razón de la subrogación impuesta legalmente.

El proceso urbanizador tiene un orden lógico y jurídico, a saber, primero urbanizar y después edificar, y quien pretenda alterarlo en beneficio propio ha de garantizar que no va a desentenderse de la obra urbanizadora.

TERCERO

El segundo motivo de casación reprocha a la Sala de instancia la conculcación de lo establecido en los artículos 129.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, de recobrada vigencia a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 61/97, y 178 del Reglamento de Gestión Urbanística, sobre el principio de afección de las fincas al sistema de compensación y, en concreto, al pago de los costes de urbanización.

Como, con toda corrección apunta la Sala sentenciadora, la prestación de avales para garantizar la adecuada urbanización, cuando se pretende edificar antes de urbanizar, es independiente de la carga real establecida en los artículos 129.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 178 del Reglamento de Gestión Urbanística para asegurar el pago que a cada uno corresponda en las obras de urbanización, deberes que no sólo no son incompatibles sino que se complementan con la finalidad de evitar que la obra urbanizadora quede inacabada o incompleta a pesar de haberse acometido la edificación.

CUARTO

En el tercer motivo de casación se alega por la Junta de Compensación recurrente que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 126 y 130 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 157 y 182 del Reglamento de Gestión Urbanística en relación a la interpretación que debe darse a la solidaridad en el cumplimiento de las obligaciones por parte de los propietarios de los terrenos constituidos en Junta de Compensación y, específicamente, en la obligación de urbanizar. La propia recurrente, al articular este motivo de casación, da la respuesta a sus objeciones, al reconocer que la Junta de Compensación responde directamente frente a la Administración de la urbanización completa de un polígono o unidad de actuación, lo que justifica la exigencia de prestación de aval para garantizar dicha urbanización cuando se pretende edificar simultáneamente.

Según indica el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, la condición impuesta de prestación de aval, que garantice la realización de la obra urbanizadora, es correcto exigírselo a la Junta de Compensación que tiene el deber de realizar tales obras, conforme establece el artículo 176 del Reglamento de Gestión Urbanística, y, aunque no haya sido aquélla la solicitante de la licencia de obras de edificación, los artículos 39.1 y 40.1.b) del Reglamento de Gestión Urbanística no imponen el deber de asegurar la urbanización mediante la prestación de fianza al solicitante de la licencia, sino que exigen que se garantice la ejecución de la urbanización, lo que, lógicamente, habrá de hacer quien tiene el deber de realizarla, que, como hemos indicado, es la Junta de Compensación.

Como certeramente señala la Sala de instancia en su sentencia, con cita de la nuestra de 24 de abril de 2002, «la actitud procesal de la Junta desmiente esta alegación. Ella no ha impugnado la licencia por haber sido sometida «a unas condiciones que le afectan a ella y no se opone por lo tanto a que se edifique antes de la realización de las obras de urbanización, (siendo ella, como es, la primera interesada en que se cumpla la secuencia urbanización-edificación, (artículo 167-1-m ) del RGU), sino que ha venido a pleito precisamente para conseguir que un propietario pueda edificar antes de que la urbanización esté realizada. En definitiva, la Junta no desea que se le exonere a ella del deber de prestar fianza, sino que no la preste nadie».

En definitiva, frente a la Administración la responsable de la ejecución de la urbanización es la Junta de Compensación y ella será la que habrá de velar para que se respete el principio de equidistribución entre los propietarios, razón por la que, en caso de negativa o retraso en el pago de sus cuotas, la Junta está facultada para actuar conforme a lo dispuesto en el artículo 181.2 del Reglamento de Gestión Urbanística, es decir, solicitar a la Administración actuante la aplicación de la expropiación al miembro moroso o interesar de la misma el cobro de la deuda por la vía de apremio.

QUINTO

Finalmente, la Junta de Compensación recurrente invoca los principios de justa distribución de beneficios y cargas y el de proporcionalidad, que considera vulnerados por el acuerdo municipal impugnado y por la sentencia recurrida que lo declara ajustado a derecho.

En cuanto al principio de equidistribución nos remitimos a lo expresado en el precedente fundamento jurídico cuarto para rechazar el incumplimiento del deber de solidaridad, dado que frente a la Administración es responsable de la obra urbanizadora la Junta de Compensación y es ella la que deberá exigir a cada propietario que la integra el pago de las cantidades adeudadas a la Junta por cualquier concepto.

Respecto del principio de proporcionalidad por considerar la recurrente que es desproporcionado el aval de un cincuenta por ciento de las obras de urbanización de todo el sector, a pesar de que la licencia de edificación se ha otorgado para una sola parcela edificable con veintiocho viviendas, la Sala del Tribunal Superior de Justicia declaró que, a falta de prueba en contrario, debe concluirse que esa proporción es la correcta para conseguir una urbanización coherente y armónica, hecho no desmentido por la recurrente al articular este motivo de casación.

SEXTO

Por las razones expuestas en los precedentes fundamentos jurídicos no pueden prosperar los cuatro motivos de casación alegados por la recurrente, y, en consecuencia, procede declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición a la misma de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .

FALLAMOS

Que, con desestimación de los cuatro motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Luis Arredondo Sanz, en nombre y representación de la "Junta de Compensación Sector 56.2, Parque Vistabella", contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de abril de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el recurso contencioso- administrativo número 440 de 1999, con imposición a la referida Junta de Compensación recurrente de las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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