STS, 3 de Diciembre de 1998

PonenteJAIME ROUANET MOSCARDO
Número de Recurso37/1997
Fecha de Resolución 3 de Diciembre de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto el presente recurso contencioso administrativo directo interpuesto por la CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE CENTROS DE ENSEÑANZA (CECE), representada por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto y asistida del Letrado Don José Luis Antolín, contra el Real Decreto 2187/1995, de 28 de diciembre, por el que se determina el alcance y concesión de la exención en el Impuesto Municipal sobre Bienes Inmuebles (IBI) a los Centros Educativos Concertados y el procedimiento para satisfacer las compensaciones a favor de los Ayuntamientos, a tenor de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, sobre Medidas Fiscales, y 64.l) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales; recurso directo en el que ha comparecido, como parte demandada, el ABOGADO DEL ESTADO, en representación y defensa de la Administración General del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Interpuesto el presente recurso, la Confederación recurrente (CECE) formalizó su escrito de demanda con fecha 10 de febrero de 1997, en el que suplicó que se dictase sentencia en la que se declare nulo y sin validez jurídica alguna el Real Decreto 2187/1995, de 28 de diciembre, en lo que contradiga al artículo 64.l de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales, en su redacción dada por artículo 7 de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, reconociendo expresamente la exención objetiva a los centros privados acogidos al régimen de conciertos educativos, en tanto mantengan su condición de centros total o parcialmente concertados, exención comprensiva de todos los inmuebles e instalaciones de los colegios o centros con alguna unidad concertada, con inclusión expresa de los elementos inmobiliarios no afectos a la enseñanza concertada de aquellos colegios que integren o comprendan alguna unidad sujeta al régimen de conciertos, y, todo ello, con independencia de la naturaleza del derecho de uso de que disponga el titular del colegio sobre el inmueble en que éste radica.

SEGUNDO

Dado traslado de la citada demanda al Abogado del Estado, éste, después de haberse desestimado, por auto de 27 de octubre de 1997, la alegación previa por él planteada en escrito de 12 de marzo de dicho año, formalizó, con fecha 10 de febrero de 1998, su escrito de contestación a la demanda, suplicando, en el mismo, la desestimación de la pretensión deducida por la CECE y la declaración de la adecuación a derecho de la norma impugnada, con imposición de costas a la entidad recurrente.

TERCERO

Recibidos los autos a prueba y practicada la oportunamente propuesta, las dos partes expusieron sus respectivas conclusiones, matizando y reiterando los pedimentos expuestos en la demanday en la contestación a la misma.

CUARTO

Señalada para deliberación, votación y fallo la audiencia del día 1 de diciembre de 1998, ha tenido lugar en tal fecha dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El artículo 7 de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, relativo a la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) correspondientes a los centros concertados, establece: "1. Con efectos a partir de la entrada en vigor de esta Ley, se añade un párrafo l) al artículo 64 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, con la siguiente redacción: 'Los centros docentes privados acogidos al régimen de conciertos educativos, en tanto mantengan su condición de centros total o parcialmente concertados'. 2. De conformidad con lo previsto en el artículo 9.2 de la citada Ley 39/1988, la exención establecida en el apartado anterior será compensada a los Ayuntamientos en los términos que reglamentariamente se establezcan".

Por su parte, el Real Decreto 2187/1995, de 28 de diciembre, después de hacer referencia, en su exposición de motivos, a la nueva exención establecida en los mencionados artículos 7 de la Ley 22/1993 y

64.l) de la Ley 39/1988, y de indicar que, para dar cumplimiento a la Disposición Final Primera de dicha Ley 39/1988, se hace preciso determinar el alcance de la exención sobre la base de que haya que entender que el beneficio fiscal debe tener como destinatarios exclusivos a los sujetos pasivos titulares de los centros concertados que presten el servicio de enseñanza, establece, en su artículo 1, sobre la virtualidad de la exención en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que:

"Gozarán de la exención prevista en el artículo 7 de la Ley 22/1993, la unidad o unidades sometidas a tributación por el Impuesto de Bienes Inmuebles que se integren en los centros docentes privados afectadas a las actividades de enseñanza protegibles en régimen de concierto, siempre que aquéllos :

  1. Mantengan en el momento del devengo del tributo su condición de centros total o parcialmente concertados y no hayan sido privados efectivamente de tal condición por haber incurrido en alguna de las causas de extinción o rescisión previstas en el Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, ni desafectadas las unidades objeto de exención a los fines de la enseñanza protegible en régimen de concierto.

  2. Ostenten la condición de sujetos pasivos a efectos de la exención del Impuesto de Bienes Inmuebles en relación con los edificios ocupados por cada centro de referencia.

A tal efecto, la titularidad de los bienes o derechos objeto de exención deberá estar necesariamente vinculada con la finalidad educativa del centro acogido al correspondiente concierto educativo.

Entre las finalidades educativas se comprenderán no sólo las docentes, sino los servicios complementarios de comedor escolar, de asistencia sanitaria al alumno y los demás que sean declarados de carácter necesario en virtud de una norma de rango suficiente".

SEGUNDO

La Confederación recurrente (CECE) entiende, al respecto, que el desarrollo reglamentario, llevado a cabo por el Real Decreto 2187/1995 objeto de impugnación, no se ciñe sólo a la regulación del procedimiento de compensación a favor de los Ayuntamientos, para lo cual tiene competencia con base en la Ley que lo autoriza, sino que, vulnerando el principio de legalidad tributaria, y, con éste, el de reserva de Ley y el de jerarquía normativa, se excede en tal regulación, alterando aspectos establecidos exclusivamente en la propia Ley, como es el de la exención, y modifica el carácter objetivo de la misma, que pasa a regular con carácter mixto, o, lo que es lo mismo, sujetándola también a la condición de propietario o titular de un derecho real de usufructo o de servidumbre del sujeto pasivo del Impuesto. Y, además, el Real Decreto recurrido limita la exención, en contra de la Ley 22/1993, a los espacios afectos a unidades concertadas, vaciando de contenido la referencia que el artículo 64.l) de la Ley 39/1988 hace a los 'centros parcialmente concertados', manifestación ésta encaminada a dotar de este beneficio fiscal a los espacios propios de las unidades no concertadas de los centros parcialmente concertados.

Y sigue alegando, en síntesis, que:

Lo que no puede admitirse es que un Real Decreto, destinado a regular exclusivamente el procedimiento de compensación a los Ayuntamientos como consecuencia de la falta de ingresos por una exención reconocida y concedida, tenga rango suficiente para determinar a quiénes se concedeexpresamente la exención tributaria, así como el alcance de la misma, porque, si bien es un Reglamento de ejecución de una Ley, la 22/1993, carece de fuerza alguna suficiente en cuanto a la concesión del beneficio fiscal y al desarrollo del mismo.

Sobre todo, cuando la mayoría de los Ayuntamientos españoles han reconocido en 1994 y 1995, y siguen reconociendo en la actualidad (como oportunamente se ha demostrado), la exención objetiva del Impuesto aquí discutido a los centros docentes que disponían de algún nivel o unidad concertados, por la actividad a que se dedican (acogiendo como exentos no sólo los espacios destinados exclusivamente a unidades concertadas, sino también los espacios afectos a unidades no concertadas de los centros docentes parcialmente concertados), de igual manera que han reconocido la exención aun cuando el titular de la empresa educativa no fuera el propietario del inmueble, sino que tuviera el uso del mismo por cualquier otro título, siendo el más generalizado el de arrendatario.

A la vista del nuevo texto de la Ley de Arrendamientos Urbanos (Disposición Transitoria Segunda

C.10.5), que establece que el arrendador puede imputar al arrendatario el coste del IBI del inmueble, de no reconocerse el carácter objetivo de la exención, y su acceso a ella con independencia de la naturaleza del derecho de uso de que dispone el titular del centro total o parcialmente concertado, y a la vista de la no concesión de dicho beneficio fiscal por el Real Decreto impugnado a los espacios afectos a unidades no concertadas de los centros parcialmente concertados, se vaciaría de facto el contenido del artículo 64.l) de la Ley 39/1988, y la compensación a pagar por el Ministerio de Hacienda, generador del citado Real Decreto, a los Ayuntamientos, quedaría rotundamente disminuída (en beneficio económico notable en favor del autor de la norma impugnada).

En tal sentido, la Disposición Adicional Vigésimoprimera de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, acepta la exención del artículo 64.l) de la citada Ley 39/1988, según la redacción dada por la Ley 22/1993, para el ejercicio de 1993, reconociendo que quienes hubieran satisfecho los recibos de tal ejercicio podrán pedir la devolución de las cantidades ingresadas.

Por tanto, como el Real Decreto 2187/1995 ha desbordado, por exceso, lo dispuesto en el artículo 7 de la ley 22/1993 y 64.l) de la Ley 39/1988, debe reputarse nulo de pleno derecho.

TERCERO

No procede, sin embargo, estimar el presente recurso, ni acceder a la declaración anulatoria propugnada por la Confederación recurrente, a pesar de lo argüído por la misma, como parte recurrente, habida cuenta que:

  1. El desarrollo reglamentario que conforma el Real Decreto 2187/1995 se funda, según se infiere de su exposición de motivos, no sólo en lo previsto en el artículo 7.2 de la Ley 22/1993 (" ... la exención será compensada a los Ayuntamientos en los términos que reglamentariamente se establezcan"), como presupone, con un afán exclusivista y restringido, la CECE, sino también en la Disposición Final Primera de la misma Ley ("Se autoriza al Gobierno para dictar, mediante Real Decreto, aprobado en Consejo de Ministros, las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en la presente Ley") y en la Disposición Final.1 de la Ley 39/1988 (" Se autoriza al Gobierno de la Nación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de la presente Ley"), pues, según el preámbulo de la comentada Ley 22/1993, la finalidad de la exención objeto de controversia es "evitar los importantes problemas que a los centros concertados ha originado su entrada en vigor -la del IBI-, con la consiguiente pérdida de la exención que venían disfrutando en la antigua Contribución Territorial Urbana (CTU)", para lo cual "se articula una exención específica para dichos centros".

    Y no debe olvidarse que el artículo 264 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establecía que "disfrutarán de bonificación permanente del 95 por 100 de la CTU los edificios y terrenos destinados directamente a la enseñanza, siempre que la tuvieran reconocida con anterioridad al 1 de enero de 1980 y se trate de centros reconocidos o autorizados por la Administración Pública competente y que la propiedad de aquéllos pertenezca a los titulares de dichos centros o a entidades que pongan al servicio de éstos los edificios o terrenos sin relación arrendaticia ni percibo de renta alguna".

    Y, por su parte, el artículo 50 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (LODE), señala que los centros concertados se consideran asimilados a las Fundaciones Benéfico Docentes a efectos de la aplicación a los mismos de los beneficios fiscales y no fiscales que estén reconocidos a las citadas entidades, con independencia de cuantos otros pudieran corresponderles en consideración a la actividad educativa que desarrolla". Y el artículo 3 del Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana (que pasó a ser el 259 del Real Decreto Legislativo 781/1986), indicaba que "sin consideración a la personalidad de su titular, estarán exentos, con carácter permanente, los centrosbenéficos o benéfico-docentes que se encuentren asimilados o equiparados objetivamente a éstos por preceptos legales".

    Y el artículo 58.1 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general, establece, en relación con los tributos locales, que "sin perjuício de las exenciones actualmente previstas en la Ley 39/1988, gozarán de exención en el IBI los bienes de los que sean titulares, en los términos indicados en el artículo 65 de dicha Ley, las fundaciones y asociaciones que cumplan los requisitos establecidos en el Capítulo I del presente Título siempre que no se trate de bienes cedidos a terceros mediante contraprestación, estén afectos a las actividades que constituyan su objeto social o finalidad específica y no se utilicen principalmente en el desarrollo de explotaciones económicas que no constituyan su objeto o finalidad específica".

  2. El Capítulo II de la Ley 39/1988 incluye en la Subsección Segunda de la Sección Tercera, sobre los Impuestos, el IBI, que es definido en el artículo 61 como un tributo directo de carácter real, cuyo hecho imponible está constituído, según dicho mismo precepto, por "la propiedad de los bienes inmuebles de naturaleza rústica o urbana sitos en el respectivo término municipal, o por la titularidad de un derecho real de usufructo o de superficie, la de una concesión administrativa sobre dichos bienes o sobre los servicios públicos a los que estén afectados, y grava el valor de los referidos inmuebles". Los artículos 62 y 63 determinan los bienes inmuebles que tienen la consideración de naturaleza urbana y rústica, respectivamente. El artículo 64 enumera los bienes que gozan de exención y el artículo 65 especifíca quiénes son los sujetos pasivos del Impuesto ('propietarios de los inmuebles o titulares de un derecho real de usufructo o de superficie o de una concesión administrativa sobre los mismos').

    El 'hecho imponible' está conformado, por tanto, por la propiedad o titularidad de un derecho real sobre los bienes inmuebles. En consecuencia -como indica el Consejo de Estado en su Dictámen-, los supuestos de exención habrán de referirse bien, si son exenciones objetivas, a ciertos hechos imponibles sujetos a tributación, es decir, a titularidades sujetas respecto de determinados bienes inmuebles, o bien, si son subjetivas, a ciertos sujetos que, aun produciéndose el presupuesto de hecho, no resultan obligados a contribuir.

    En este caso de autos, el artículo 64 de la Ley 39/1988 establece exenciones referidas a determinados bienes, aun cuando en la enunciación de los mismos pueda concurrir, aislada o conjuntamente con otras circunstancias, la presencia de ciertos sujetos que ostenten las titularidades que constituyen el hecho imponible.

  3. Por ello, el artículo 1 del Real Decreto 2187/1995 se ajusta a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 22/1993, pues, si se tiene en cuenta el artículo 64 de la Ley 39/1988 -en el que se incardina el párrafo l) que la citada Ley 22/1993 se ha encargado de introducir-, y la finalidad de la exención, expresada por la exposición de motivos de tal Ley, resulta claro el alcance de la nueva exención y adecuado a derecho el desarrollo al efecto efectuado por el Real Decreto, en cuanto se trata -lo en él establecido- de una interpretación inferida de los propios términos de la Ley que ha entronizado la exención, que no introduce, en realidad, elementos normativos nuevos y que se limita a aclarar y modular su ámbito, a fin de facilitar la aplicación de la misma.

    El artículo 64 antes citado señala que "gozarán de exención los siguientes bienes" y, a continuación, en once apartados, enuncia tales bienes, utilizando expresiones tales como "los que sean propiedad de" o "los de" (cuando, en este último caso, se refiere a un tipo de bienes caracterizado por razón de su titular, como sujeto pasivo, y algunos, además, por su afectación).

    En suma, no puede desconectarse el establecimiento de la exención de la configuración del hecho imponible del Impuesto, que se efectúa en razón de determinadas titularidades.

  4. En el presente supuesto que analizamos, la referencia a "los centros docentes privados acogidos al régimen de conciertos educativos, en tanto mantengan su condición de centros total o parcialmente concertados" ha de interpretarse de acuerdo con la delimitación de supuestos similares enunciada en el mismo artículo 64 de la Ley 39/1988, es decir, como los bienes de tales centros, en cuanto sujetos pasivos del Impuesto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61 y 65 de la citada Ley.

    Así se entendía, también, en la formulación del beneficio fiscal respecto de determinados centros educativos en el mencionado artículo 264 del Real Decreto Legislativo 781/1986, que excluía, expresamente, como antes se ha dicho, la relación arrendaticia. Y, en el mismo sentido, se manifiesta el también citado artículo 58 de la Ley 30/1994, sobre Fundaciones, al establecer la exención del IBI "de losbienes de los que sean titulares, en los términos previstos en el artículo 65 de la Ley 39/1988, las fundaciones y asociaciones que cumplan los requisitos fijados en el precepto: bienes no cedidos a terceros mediante contraprestación, afectos a las actividades que constituyan su objeto social o especialidad específica y no utilizados principalmente en el desarrollo de explotaciones económicas que no constituyan su objeto o finalidad específica".

  5. Como el fundamento de la exención de los bienes inmuebles de los centros docentes acogidos al régimen de conciertos educativos, radica en la afectación de los mismos a la finalidad educativa protegible en el régimen de concierto (definida en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica 8/1985), al permitirse en el artículo 50 in fine de la misma la existencia de beneficios fiscales distintos de los previstos en el propio artículo "en consideración a la actividad educativa que desarrollan", resulta justificada la exigida vinculación de dichos bienes a la misma.

    Por tanto, el Real Decreto 2187/1995 lleva a cabo un correcto desarrollo de la Ley 22/1993, pero no como aduce la recurrente, que propugna el reconocimiento de la exención a los centros concertados, sino en relación con los bienes de aquellos centros concertados que se encuentren afectados específica y concretamente al objeto del concierto celebrado entre el centro y la Administración.

  6. Es ésta la interpretación que estimamos correcta y, por tanto, han de decaer las argumentaciones plasmadas en el escrito de demanda, tanto porque no se ha infringido el principio de jerarquía normativa como porque se ha hecho, en el Real Decreto 2187/1995, un justo y adecuado uso de la delegación reglamentaria contenida en las Leyes 39/1988 y 22/1993.

    Y los elementos de prueba aportados en período probatorio por la Confederación recurrente no acreditan hecho alguno que suponga o determine la nulidad del citado Real Decreto 2187/1995, en tanto en cuanto es él mismo el que, en su artículo 2, establece el procedimiento para la solicitud de la exención a favor de los centros concertados, y es, también, una mera consecuencia de la nueva redacción del artículo

    64.l) de la Ley 39/1988 y de la naturaleza del Impuesto el que se requiera que los bienes en cuestión tengan que estar afectados a las actividades de enseñanza protegibles en régimen de concierto.

CUARTO

Procede, en consecuencia, desestimar el presente recurso directo contencioso administrativo y declarar conforme a derecho el Real Decreto 2187/1995; sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de este proceso, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso directo contencioso administrativo promovido por la representación procesal de la Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE) contra el Real Decreto 2187/1995, de 28 de diciembre, cuya conformidad a derecho en consecuencia declaramos. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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