STS, 28 de Mayo de 2013

Con fecha 23 de diciembre de 2011 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 641/2009, de 17 de abril, por el que se regulan lo procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, y por el que se establecen medidas complementarias de prevención del dopaje y de protección de la salud en el deporte.

La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE CICLISTAS PROFESIONALES, (A.C.P.), ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia estimando el Recurso Contencioso-Administrativo declare nulo el Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 641/2009, de 17 de abril, por el que se regulan los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, y por el que se establecen medidas complementarias de prevención del dopaje y de protección de la salud en el deporte".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala "...dictar sentencia inadmitiendo o, en su defecto, desestimando el presente recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas al recurrente".

Conclusas las actuaciones, por providencia de fecha 13 de marzo de 2013 se señaló para votación y fallo el día 30 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez , Magistrado de la Sala.

La Asociación de Ciclistas Profesionales impugna el Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 641/2009, de 17 de abril, por el que se regulan los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, y por el que se establecen medidas complementarias de prevención del dopaje y de protección de la salud en el deporte.

En su demanda, argumenta en primer término que el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado (RD, en lo sucesivo) "se ha realizado con el único fin de eludir el cumplimiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2011 ", pues la Administración: "1) ni ha realizado el trámite de audiencia según se establece en la legislación vigente, 2) ha motivado sobre una premisa errónea la urgencia para la aprobación de ese Real Decreto, y 3) ha sido aprobado por el Gobierno en funciones, cuando no se daban ninguno de los motivos previstos en la legislación para hacerlo". A su juicio y según concreta más tarde, los principales vicios del procedimiento fueron: La reducción a siete días del plazo de quince que para el trámite de audiencia establece el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , sin que existiera ninguna razón que lo justificara, ni razón tampoco para que se siguiera el trámite de urgencia en el Consejo de Estado. Y la aprobación del RD por el Gobierno en funciones, con violación por ello del artículo 21 de aquella Ley.

Y después, ya en lo que hace al contenido material de la norma aprobada, razona que la modificación que se introduce en el artículo 47.1 del Real Decreto 641/2009 es contraria a los artículos 2 y 8 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre , reguladora de la autonomía del paciente, en relación con el 10.1 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; y también al artículo 6.2 de la Ley Orgánica 7/2006, de 21 de noviembre, del Dopaje , pues los llamados "controles de salud" siempre deben justificarse por causas médicas, sin que la lucha contra el dopaje pueda considerarse como tal; necesitan el consentimiento libre y voluntario del afectado; y no pueden realizarse en horario nocturno. Ese artículo 6.2 únicamente contempla la posibilidad de desarrollar reglamentariamente la franja horaria en la que no podrán realizarse controles de dopaje fuera de competición ni controles de salud. Sin embargo, el RD no se limita a ello, sino que modifica el régimen de controles que podrán realizarse en horario nocturno, lo que supone una restricción de los derechos fundamentales de los deportistas. Lo que realmente pretende es que se puedan realizar controles antidopaje fuera de competición en horario nocturno, y para ello lo que dice es que los criterios antidopaje podrán justificar médicamente la realización de controles de salud. Además, y por fin, infringe el artículo 53.1 de la Constitución , pues éste reserva al legislador, en exclusiva, la tarea de intervenir normativamente en materia de derechos fundamentales, impidiendo al reglamento la regulación de la misma. Por ello, le está vedado a la Administración regular mediante el RD que las causas antidopaje son causas médicas que justifican la realización de controles de salud en horario nocturno, ya que eso supone una restricción de los derechos fundamentales de los deportistas impuesta a través de una norma reglamentaria, y además sin que exista una habilitación legal para ello.

Antes de analizar esos motivos de impugnación, conviene dar cuenta de lo siguiente:

1. La norma introducida por el RD de la que se discrepa, constituida por la redacción que éste da al apartado primero del artículo 47 del Real Decreto 641/2009 , dice así:

   "De conformidad con la normativa internacional antidopaje y en especial el Código Mundial Antidopaje y sus normas de desarrollo, los controles de dopaje fuera de competición y los controles de salud que no se justifiquen por causas médicas, incluidas todas las relacionadas con el antidopaje, se realizarán en la franja horaria comprendida entre las seis de la mañana y las once de la noche.

   Para facilitar el descanso nocturno del deportista, fuera de la franja horaria determinada en el párrafo anterior no se deberán realizar controles de dopaje fuera de competición ni controles de salud que no se justifiquen por causas médicas, incluidas todas las relacionadas con el antidopaje."

2. Esa misma redacción, exactamente la misma, es la que ya dio a aquel apartado primero de aquel artículo 47 el Real Decreto 1462/2009, de 18 de septiembre , declarado nulo por la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 13 de octubre de 2011, dictada en el recurso número 304/2010 , al apreciar que en el procedimiento seguido para su elaboración no se cumplió el trámite de audiencia, al que se había comprometido el Consejo Superior de Deportes al suscribir el 21 de marzo de 2006 un Convenio Marco de Colaboración con las Asociaciones de Deportistas de España, ni mediaron, tras la modificación sustancial consistente en incluir entre las causas médicas todas las relacionadas con el antidopaje, los informes preceptivos de la Agencia Estatal Antidopaje y de la Secretaría General Técnica.

   La parte actora en el citado recurso 304/2010 fue también la Asociación de Ciclistas Profesionales. Y aquella sentencia, al razonar sobre el omitido trámite de audiencia, expresó en el penúltimo párrafo de su fundamento de derecho sexto que: " La Administración pudo cumplir ese trámite simplemente dando traslado a las Asociaciones firmantes del Convenio Marco, así como al resto de las Corporaciones y asociaciones a las que oyó cuando tramitó el Real Decreto 641/2009, abreviando el plazo de la audiencia hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen, previsto en el párrafo tercero del apartado c) del número 1 del artículo 24 de la Ley 50/1997 , o incluso pudo hacerlo convocando una reunión de las asociaciones firmantes del Convenio y conociendo su opinión para posteriormente decidir del modo que considerase conveniente ". Y

3. A su vez, el artículo 6.2 de aquella Ley Orgánica 7/2006 , que es en concreto el que directamente desarrolla la norma reglamentaria aquí controvertida, es de este tenor:

   "Los controles de dopaje fuera de competición y los controles de salud que no se justifiquen por causas médicas no podrán realizarse durante una franja horaria, que se determinará reglamentariamente y que comprenderá, en todo caso, las horas habitualmente destinadas al descanso nocturno. Durante esas horas no podrá realizarse en territorio español ningún control de dopaje, con independencia de que éste haya sido ordenado por una autoridad administrativa, federación deportiva u organismo internacional.

   La negativa de un deportista a ser sometido a controles de dopaje durante esta franja horaria no producirá responsabilidad alguna.

   La Comisión de Control y Seguimiento de la Salud y el Dopaje velará en el ejercicio de sus funciones, que se detallan en el artículo 3, apartado 2 de esta Ley, para que las condiciones de realización de los controles de dopaje previstos en la presente Ley se realicen siempre, con independencia de quién las ordene, respetando estas limitaciones horarias."

   Asimismo, conviene tener en cuenta que el artículo 8 de esa Ley, cuyo epígrafe es "Del tipo de controles que pueden realizarse", dispone en sus números 1 y 2 lo siguiente:

   "1. Controles de Dopaje.

   A los efectos de esta Ley, se consideran controles de dopaje el conjunto de actividades materiales realizadas por médicos y personal sanitario habilitados, por la Agencia Estatal Antidopaje y por un laboratorio de análisis, debidamente homologado y autorizado, cuya finalidad es comprobar la presencia o no de alguna sustancia prohibida susceptible de producir dopaje o de la utilización de un método no reglamentario, detectados mediante procedimientos estandarizados en una muestra extraída a tal efecto. En todo caso, los controles de dopaje incluirán las actividades de planificación para su realización con garantías, la selección de los deportistas a quienes efectuar los controles, las modalidades, recogidas y manipulación de muestras, los análisis de laboratorio, así como la gestión y custodia de los resultados obtenidos.

   2. Controles y demás actividades de protección de la salud.

   Se entiende por controles y actividades de protección de la salud, a los efectos de esta Ley, el conjunto de actuaciones que la Comisión de Control y Seguimiento de la Salud y el Dopaje consideren necesarias en ejecución de las funciones establecidas en el artículo 3 de esta Ley para mejorar, controlar y prevenir los efectos contrarios a la salud que pueda producir la actividad deportiva.

   Para el ejercicio de estas funciones, se tendrán en cuenta las peculiares características de las distintas modalidades o especialidades deportivas.

   A estos efectos, la Comisión de Control y Seguimiento de la Salud y el Dopaje podrá ordenar la realización de las actuaciones previstas en el artículo 3 de esta Ley, en aquellas modalidades o especialidades deportivas que lo considere necesario por sus peculiares características.

   Asimismo, la Comisión de Control y Seguimiento de la Salud y el Dopaje determinará, en los términos que establezcan las normas de desarrollo reglamentario de esta Ley, aquellos supuestos en los que proceda la suspensión de la licencia deportiva a un deportista por razones de salud.

   Reglamentariamente, se determinarán las condiciones y características que han de revestir las actuaciones de protección de la salud a los deportistas."

Entrando ya en el análisis de los motivos de impugnación, abordamos en primer lugar, por ser el orden que parece más lógico, la imputación de que el Gobierno, al estar en funciones el 25 de noviembre de 2011, dado que el día 20 de ese mismo mes y año se habían celebrado elecciones generales ( artículo 101.1 de la Constitución ), conculcó el artículo 21.3, inciso final, de la Ley 50/1997 al aprobar el RD.

Para decidir sobre ella, procede recordar ante todo la interpretación que este Tribunal Supremo ha hecho de esa norma, en la que se ordena al "Gobierno en funciones" que limite su gestión "al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".

Tal interpretación quedó decantada en la sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de fecha 2 de diciembre de 2005, dictada en el recurso número 161/2004 , en cuyos fundamentos de derecho quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno se lee:

QUINTO.- La respuesta a la primera cuestión [en la que se trataba, como decía el inciso final del fundamento de derecho cuarto de la misma sentencia, de saber en qué consiste ese despacho ordinario de los asuntos públicos que se presenta como el contenido natural de las funciones del Gobierno cesante] exige tener presente lo que nos dice la Constitución del Gobierno en funciones pues solamente a partir de las normas y principios constitucionales sobre la materia cabe interpretar los preceptos de la Ley 50/1997 que se ocupan de ella. Pues bien, el texto fundamental aborda este particular extremo en el artículo 101 . Por un lado, para precisar cuando cesa el Gobierno y, por el otro, para imponer al cesante que continúe en funciones hasta la toma de posesión del siguiente.

Debemos empezar por esta última previsión porque nos sitúa ante una exigencia constitucional bien explícita: el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo. La Constitución es tajante, ordena al Gobierno que continúe ejerciendo sus funciones tras su cese y no excluye expresamente ninguna de entre las que quiere que sigan siendo ejercidas. Se comprende sin dificultad que España no puede quedarse sin Gobierno ni siquiera unas horas. También que el hecho de que no se establezcan constitucionalmente límites explícitos a la actuación del Gobierno en funciones no quiere decir que no existan pues la propia naturaleza de esta figura, cesante y transitoria, conlleva su falta de aptitud para ejercer la plenitud de las atribuciones gubernamentales. Sin embargo, el silencio del artículo 101 del texto fundamental sobre las eventuales restricciones del cometido del Gobierno en funciones después de haber impuesto su existencia e, incluso, el hecho de que no se remita a tal efecto a la Ley, a diferencia de lo que hace en otras hipótesis, nos han de advertir sobre el sumo cuidado con el que ha de afrontarse la tarea de definir qué es lo que no puede hacer.

SEXTO.- De la regulación constitucional cabe extraer otros datos que debemos tener presentes a la hora de interpretar la Ley pues configuran el contexto en el que se encuentra el Gobierno en funciones. Tal es el caso de su duración en el tiempo. Son varios los supuestos que determinan el cese del Gobierno según el artículo 101.1 de la Constitución : la celebración de elecciones generales, la pérdida de la confianza parlamentaria en los casos previstos por la Constitución, la dimisión y el fallecimiento de su Presidente. El interregno que se abre como consecuencia de la verificación de estas circunstancias solamente será breve, en principio, cuando prospere una moción de censura porque su aprobación, al mismo tiempo que supone la retirada de la confianza a un Presidente del Gobierno, comporta la investidura del que figuraba como candidato alternativo en ella, de manera que en pocos días puede producirse la toma de posesión del nuevo Gobierno.

En cambio, en las demás hipótesis, la interinidad que producen puede extenderse a lo largo de varias semanas e, incluso, de varios meses si procediera la disolución de las Cortes Generales prevista en el artículo 99.5 de la Constitución . Esta posibilidad no se ha dado hasta ahora, pero la experiencia autonómica, a partir de normas, en general, muy parecidas a las del artículo 99, ofrece ejemplos en los que se ha prolongado considerablemente un Consejo Ejecutivo en funciones.

En consecuencia, el Gobierno puede permanecer en funciones un período de tiempo significativo.

SÉPTIMO.- Resulta, igualmente, de la distinta naturaleza de las causas de cese del Gobierno que su condición de "en funciones" no tiene que ir acompañada, necesariamente, de la inexistencia de control parlamentario, ni de un cambio de mayoría política en el Congreso de los Diputados. En cuanto, a lo primero, y con independencia de que las Diputaciones Permanentes de las Cámaras velan por sus poderes también cuando han sido disueltas y hasta que se constituyan las surgidas de las elecciones ( artículo 78 de la Constitución ), es lo cierto que si, el cese del Gobierno se ha producido por causa diferente de la celebración de las elecciones generales, permanecen en el goce de sus atribuciones constitucionales el Congreso de los Diputados y el Senado. Por lo que hace a lo segundo, del sufragio de los españoles puede surgir una nueva mayoría, distinta de la que sostenía al Gobierno cesante, como ocurrió en el caso que tenemos ante nosotros, pero también puede verse confirmada la anterior.

Obvio es decir que, cualquiera que sea la circunstancia que conlleve el cese del Gobierno y su entrada en funciones, permanece en toda su extensión e intensidad el control judicial de su actuación.

OCTAVO.- La Constitución, ciertamente, no establece de modo expreso límites o restricciones a la actuación del Gobierno en funciones. No obstante, nos facilita el criterio para distinguir cuáles son los confines dentro de los que debe moverse, fuera de los casos en que la urgencia determine la necesidad de su intervención, pues la habilitación para resolver sobre estos últimos va implícita en la propia imposición de su existencia. El criterio al que nos referimos es el que resulta de la función constitucional del Gobierno. De la que ha de desempeñar el que está en plenitud de sus facultades tras haber completado el proceso de su formación. Esa función no es otra que la dirección de la política interior y exterior y, en estrecha relación con ella, la defensa del Estado. Esos son los cometidos con los que el artículo 97 de la Constitución singulariza la función gubernamental y para cuya realización atribuye al órgano Gobierno la dirección de la Administración Civil y Militar y le encomienda la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

La dirección de la política general, que es la misión principal del Gobierno, trae causa del programa que el candidato a su Presidencia defendió ante el Congreso de los Diputados y mereció el apoyo de su mayoría ( artículo 99 de la Constitución ). Programa que, a su vez, procede del que las fuerzas políticas que otorgaron su confianza al candidato a la Presidencia, presentaron ante los ciudadanos y logró el apoyo de sus votos. Naturalmente, ese marco político de actuación no queda definitivamente fijado en ese momento y puede suceder que, por distintas razones, el Gobierno llegue a apartarse en diversa medida de la línea aprobada en el momento de la investidura. El sistema parlamentario permite una actualización permanente de la relación de confianza a través de su normal desenvolvimiento o con el recurso a algunas instituciones previstas en la Constitución como el referéndum consultivo (artículo 92 ) o la cuestión de confianza ( artículo 112). En cualquier caso, mientras persista la relación de confianza entre el Congreso de los Diputados y, a través de su Presidente, el Gobierno, a éste corresponde la dirección política de España. Así, gobernar para la Constitución , es dirigir el país a partir de las orientaciones definidas por el Presidente del Gobierno ( artículo 98.2 de la Constitución ) con el apoyo de la mayoría parlamentaria formada democráticamente por los españoles.

Pues bien, si esto es lo que debe hacer el Gobierno que se forma, es, al mismo tiempo, lo que no puede hacer el Gobierno en funciones porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección y le ha convertido en un órgano cuya composición debe variar necesariamente en el curso de un proceso constitucionalmente regulado, de una duración necesariamente limitada en el tiempo, del que surgirá una nueva relación de confianza y un nuevo Gobierno.

Así, pues, el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar.

NOVENO.- Con estos pertrechos interpretativos que encontramos en la Constitución hemos de examinar la Ley del Gobierno y asignar a la expresión despacho ordinario de los asuntos públicos de su artículo 21.3 un significado preciso en este caso, porque se trata de un concepto indeterminado necesitado de concreción. De cuanto acabamos de decir en el fundamento anterior se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política.

De este modo entendida, o sea interpretada conforme a la Constitución, se despejan las dudas que pudiera ofrecer la conformidad con el texto constitucional de las normas legales que sujetan a límites la actuación del Gobierno en funciones cuando aquél no ha dispuesto expresamente ninguno. Por lo demás, situados en esta perspectiva, es posible apreciar que el mismo legislador asume esa interpretación porque en el apartado quinto del artículo 21 se preocupa por prohibir al Gobierno en funciones aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (a) y presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado (b). Es decir, la Ley prohíbe al Gobierno en funciones utilizar los principales instrumentos de orientación política, pues los Presupuestos Generales del Estado no son sino la traducción en términos de ingresos y gastos de la dirección política que el Gobierno quiere llevar a la práctica en el ejercicio de que se trate. Y las leyes que, según el Preámbulo de la Constitución, son la expresión de la voluntad popular y proceden casi exclusivamente de la iniciativa gubernamental, introducen en el ordenamiento jurídico las normas que responden a las orientaciones que prevalecen en el electorado y, por tanto, en las Cortes Generales. Por eso, son uno de los cauces típicos de expresión de la orientación política decidida por el Gobierno y asumida por las Cortes Generales.

A parecidos resultados conduce, por lo demás, el apartado sexto de este artículo 21 de la Ley 50/1997 , que deja en suspenso las delegaciones legislativas mientras el Gobierno esté en funciones por haberse celebrado elecciones generales. Además, este apartado es relevante porque introduce en la regulación legal una diferencia de régimen jurídico en atención a la causa determinante de la entrada en funciones del Gobierno. Circunstancia esta que refuerza las consideraciones antes realizadas sobre la necesidad de examinar caso por caso y asunto por asunto los que han de considerarse incluidos en el despacho ordinario y los que, por quedar fuera de él, no pueden ser abordados por el Gobierno en funciones de no existir urgencia o demandarlo el interés general contemplado en el artículo 21.3 de este texto legal .

La aprobación del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, el ejercicio de la iniciativa legislativa y la emanación de los decretos legislativos no son los únicos actos de orientación política prohibidos al Gobierno en funciones. La misma Ley 50/1997, en el apartado cuarto de su artículo 21 , veda al Presidente en funciones proponer al Rey la disolución de una o de ambas Cámaras de las Cortes Generales, presentar la cuestión de confianza o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, todos ellos actos de clara orientación política. Esto significa que la línea divisoria entre lo que el Gobierno en funciones puede y no puede hacer no pasa por la distinción entre actos legislativos y no legislativos, sino por la que hemos señalado entre actos que no conllevan dirección política y los que la expresan.

Por tanto, la misma Ley 50/1997 responde a los criterios que, a juicio del Pleno de la Sala, presiden la concepción constitucional del Gobierno en funciones. Criterios que, por lo demás, se confirman viendo las cosas desde otra perspectiva. En efecto, asumir la tesis del recurrente supondría situar al Gobierno de España en una posición de precariedad tal que podría impedir o dificultar que ejerciera los cometidos que la Constitución le ordena realizar, pues en pocos actos gubernamentales están ausentes las motivaciones políticas o un margen de apreciación.

En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse."

A la luz de esa interpretación, debemos desestimar aquella primera imputación. La aprobación del RD se enmarca o cae dentro del ámbito del concepto jurídico indeterminado definido con la expresión "despacho ordinario de los asuntos públicos", sin necesidad por tanto de que al decidirla concurriera una situación de "urgencia" o una razón de "interés general", pues no alcanzamos a percibir, ni tampoco lo expone la actora, qué "nuevas orientaciones políticas" son las que estableció aquél, o qué "condicionamiento, compromiso o impedimento" para las que hubiera de fijar el nuevo Gobierno significó su aprobación.

La misma suerte ha de correr la imputación de que el trámite de audiencia abierto para cumplir lo exigido por aquella sentencia de este Tribunal Supremo de 13 de octubre de 2011 conculcara, por el modo en que se llevó a cabo, lo que dispone el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997 . O mejor dicho, y en todo caso, que sus posibles irregularidades hubieran arrastrado como consecuencia la no satisfacción o el menoscabo de las finalidades por las que se impone aquel trámite.

Dicha sentencia de 13 de octubre de 2011 , tras analizar el preámbulo del Real Decreto 1462/2009, afirmó en los dos últimos párrafos de su fundamento de derecho segundo que:

" Por lo tanto junto a esas loables intenciones de reforzar la candidatura de Madrid como sede de los XXXI Juegos Olímpicos en 2016 en total sintonía con el Comité Olímpico Español, se trataba por medio de la modificación del Real Decreto [del 641/2009, recordemos] de satisfacer cuanto antes las exigencias del Comité Olímpico Internacional, y disipar cualquier duda que sobre la implicación de las autoridades deportivas españolas en la lucha contra el dopaje pudiera albergar ese Comité así como la Agencia Mundial Antidopaje, garantizando de ese modo el cumplimiento de lo dispuesto en el Código Mundial Antidopaje.

Todo ello era consecuencia de lo expuesto en el informe de la Comisión de Evaluación del Comité Olímpico Internacional que valorando el Real Decreto 641/2009 expresó que 'no puede determinar si con la nueva regulación las autoridades deportivas y antidopaje españolas cumplen totalmente con el Código Mundial Antidopaje de la AMA' y concluía 'es importante que esta cuestión [se] resuelva' ."

Por tanto, entendió entonces el Gobierno que había urgencia en aprobar una norma reglamentaria que introdujera determinadas modificaciones en el Real Decreto 641/2009, y, consecuentemente, elaboró en un tiempo insólitamente breve (12 días desde que se abre el proceso de elaboración hasta que se publica la norma en el BOE) aquel Real Decreto 1462/2009.

Cierto es que aquella urgencia parece que habría perdido buena parte de su razón de ser desde el momento o una vez que Madrid no fue nombrada ciudad anfitriona de los Juegos de la XXXI Olimpiada en 2016, de suerte que más dudosa sería su invocación cuando, declarado nulo ese Real Decreto, se inicia el proceso de elaboración del que habría de sustituirlo (el RD). Pero ello no es más que una mera apreciación, incierta, insegura, pues aún entonces seguiría en pie la entendida necesidad de dar satisfacción cuanto antes a las exigencias del Comité Olímpico Internacional, disipando cualquier duda que sobre la implicación de las autoridades deportivas españolas en la lucha contra el dopaje pudiera albergar ese Comité así como la Agencia Mundial Antidopaje. En este sentido, la actora, después de fijarse en los datos que a su juicio excluían una situación de urgencia, no deja de decir en su demanda que parece ser que dicha Agencia "estaba exigiendo" la modificación de la franja horaria en que no podrían realizarse controles de dopaje fuera de competición ni controles de salud; y, también, que la modificación que introduce el RD lo habría sido "siguiendo los designios que está marcando" aquella Agencia.

Descendiendo ahora a los datos de carácter temporal, dice la actora en su demanda que diez días después de conocerse aquella sentencia de 13 de octubre, la Administración inició la tramitación del proyecto de Real Decreto que sustituyese al que había sido declarado nulo. Que, en lo que hace al trámite de audiencia, la Asociación de Ciclistas Profesionales recibió el día 7 de noviembre dos escritos remitidos por la Directora General de Deportes: uno, convocando una reunión para el siguiente día 8, con el fin de efectuar cuantas observaciones y alegaciones se estimaran oportunas; y otro, retrasando esa reunión para el día 10 del mismo mes. Que a esa reunión sí asistió el Presidente de dicha Asociación, manifestando que "independientemente de la asistencia a la reunión, entiende que dispone de un plazo de quince días para efectuar alegaciones al proyecto", y que "realizará alegaciones por escrito dentro del plazo establecido por la ley". Que también en ella, la citada Directora afirmó que en el caso de que se presentaran alegaciones en el término de siete días hábiles, serían admitidas. Que el día 16 la Asociación presentó un primer escrito con observaciones y alegaciones. Que el día 17 volvió a presentar nuevas observaciones y alegaciones. Que el día 18 solicitó audiencia al Consejo de Estado, denegada por éste, según comunicó el día 22, "debido a la urgencia con la que ha sido formulada la consulta y por estar en curso para su despacho". Que el día 24 emitió su dictamen el Consejo de Estado. Y que el día 25 el Consejo de Ministros aprobó el RD, "justo el día decimoquinto del trámite de audiencia", por lo que las alegaciones que también en ese día presentó aquélla no pudieron ser tenidas en cuenta.

Pues bien, a la vista de todo ello y tomando en consideración, de un lado, que la norma proyectada era literalmente la misma que introdujo el Real Decreto 1462/2009, y, de otro, que la Asociación de Ciclistas Profesionales fue también la actora en el recurso que terminó con la repetida sentencia de 13 de octubre, hemos de afirmar que, incluso en el hipotético caso de que no existiera realmente una razón de urgencia que habilitara, como autoriza el párrafo segundo del artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997 , para reducir a siete días hábiles el plazo de quince que como regla debe durar el trámite de audiencia, no por ello se produjo un vicio de procedimiento que, yendo más allá de la mera irregularidad, deba ser merecedor de la sanción de invalidez. Es así, en suma, porque conociendo la Administración a través del debate trabado en aquel anterior recurso jurisdiccional la tesis defendida por aquella Asociación, no cabe tener por cierto que el trámite seguido después no fuera hábil para satisfacer la finalidad que le es propia (la de contribuir al acierto y legalidad del texto que se aprueba, propiciando que se tengan en cuenta todos los puntos de vista desde los que la cuestión objeto de regulación pueda ser analizada), ni que su brevedad comportara impedimento real alguno para que dicha Asociación hiciera llegar su total parecer ya en el mismo día en que fue convocada a aquella reunión.

Entramos así, por último, a analizar los vicios de ilegalidad que se imputan a la norma impugnada.

De ella, lo único que la actora cuestiona es la inclusión, entre las causas médicas que puedan justificar un control de salud a realizar entre las veintitrés y las seis horas del día siguiente, de "todas las relacionadas con el antidopaje".

La Ley Orgánica 7/2006, cuyo ámbito subjetivo de aplicación, y por ende el de los Reglamentos que la desarrollan, como lo es el RD, sólo se extiende a los deportistas con licencia federativa estatal o con licencia autonómica homologada (artículo 1.2), sin perjuicio de que también se aplique a las actividades deportivas internacionales que se realicen en España ( artículo 1.4), autoriza en su artículo 6.2 , con toda evidencia, que pueda ordenarse la realización de "controles de salud" dentro de la franja horaria habitualmente destinada al descanso nocturno si los mismos están justificados por causas médicas. Lo cual se explica por la necesidad, y por la urgencia con que llegue a presentarse, de prevenir los efectos contrarios a la salud que pueda producir la actividad deportiva (artículo 8.2, párrafo segundo, inciso final).

Huelga en consecuencia, por razón de la especialidad de esa norma y de su particular ámbito subjetivo de aplicación, traer a colación el régimen jurídico en que se consagra la autonomía del paciente.

El dopaje no deja de tener, entre otras, dos perspectivas muy relacionadas entre sí: La ética, desde la que es condenado al considerarlo como una forma de obtener ilegítimamente una ventaja sobre los demás deportistas que compiten. Y la de la salud de todos ellos, al considerarlo, también y al mismo tiempo, como una causa o fuente de riesgo para la salud del propio deportista.

Por ello, carecería de sentido que si los servicios médicos que asesoran a los órganos administrativos competentes detectaran un riesgo inminente para la salud de un deportista incluido en aquel ámbito, cuyo origen o causa se localice en la ingesta de sustancias dopantes, y cuya actualización o surgimiento del mal pueda acaecer de inmediato, incluso con la sola práctica del entrenamiento diario, no pudieran aquellos considerar como "causa médica" justificativa de los controles de salud que autoriza aquel artículo 6.2 esa en concreto, es decir, una "relacionada con el antidopaje", como dice la norma impugnada, que ahí, en lo controvertido, no hace otra cosa que expresar algo ya comprendido en el tenor de la norma con rango de Ley. Lo exigible será en tal caso, y con todo rigor: que la finalidad del control no sea otra que la de prevenir un efecto contrario para la salud; que la causa médica o razón del control esté debidamente justificada; y que el riesgo pueda ser tan inminente que no quepa razonablemente esperar al inicio de la franja horaria que fija dicha norma, esto es, la comprendida entre las seis de la mañana y las once de la noche.

En conclusión, no alcanzamos a ver que la norma impugnada incurra en los vicios de ilegalidad que denuncia la parte actora, cuyo recurso debe, por ende, ser desestimado.

Dada la fecha en que se interpuso el recurso, 23 de febrero de 2012, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , imponer a la parte recurrente las costas causadas, si bien, como autoriza el número 3 del mismo precepto, en su tasación no podrá incluirse una cifra superior, por todos los conceptos, a la de cuatro mil euros, por ser ésta la máxima que debe ponerse a cargo de aquélla en atención al esfuerzo profesional que requería la oposición a su recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,