STS, 1 de Julio de 2009

El Procurado Don Ramiro Reynolds Martínez, en nombre y representación de la U.T.E. denominada Joca Ingeniería y Construcciones S.A., F.C.C. Construcción S.A., Gevora Construcciones, S.L., y Exconsa Miajadas S.L. abreviadamente UTE Autovía Vegas Altas, presentó, con fecha 25 de enero de 2007, escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 23 de junio de 2006, al que adjuntaba copias de la resolución impugnada, del poder conferido a su favor y del escrito de interposición de recurso potestativo de reposición, el que se admitió a trámite mediante providencia de fecha 26 de abril de 2007, ordenándose requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo y practicase los emplazamientos previstos en la Ley Jurisdiccional, mandando que las sucesivas actuaciones se entendiesen con el mencionado Procurador personado.

Mediante escrito presentado con fecha 1 de junio de 2007, el indicado Procurador Sr. Reynolds Martínez, en la representación ostentada, presentó escrito solicitando la suspensión cautelar del acuerdo impugnado con fundamento en las razones y justificaciones aportadas, por lo que, mediante providencia de 4 de junio de 2007, se mandó formar pieza separada de medidas cautelares, que, sustanciada por sus trámites, finalizó por auto de fecha 13 de julio de 2007, en el que se acordó suspender cautelarmente, mientras se sustanciaba el proceso principal, la ejecutividad del acuerdo administrativo impugnado al haberse presentado avales bancarios que garantizaban el pago de las cantidades reclamadas.

Al no haberse recibido el expediente administrativo ni existir constancia de los emplazamientos ordenados practicar a la Administración, se le recordó, mediante providencia de 10 de julio de 2007, el cumplimiento de tales deberes, por lo que el 16 de julio de 2007 se recibió comunicación del Ministerio de Medio Ambiente en la que se informaba de la remisión del expediente administrativo y de que no había interesados en el mismo, por lo que, con fecha 10 de septiembre de 2007, se tuvo al Abogado del Estado por personado y se mandó hacer entrega del expediente a la representación procesal de la UTE recurrente a fín de que, en el plazo de veinte días, formalizase por escrito la correspondiente demanda, lo que llevó a cabo con fecha 15 de octubre de 2007, en la que alega que la UTE demandante solicitó de la Administración con fecha 3 de julio de 2003 la autorización para extraer áridos en la zona de dominio público hidráulico del brazo del Río Guadiana, que el Ministerio de Medio Ambiente no resolvió expresamente hasta el día 25 de octubre de 2005, en que autorizó a dicha UTE a extraer 186.344 m3 de áridos en el cauce de avenidas del Río Guadiana en el municipio de Don Benito, si bien, con fecha 23 de septiembre de 2004, la Dirección General de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura había dictado resolución aprobatoria de la declaración de impacto ambiental del proyecto de extracción de áridos en la zona de dominio público hidráulico del brazo del Río Guadiana, publicada en Diario Oficial de Extremadura de fecha 5 de octubre de 2004, y la UTE Autovía Vegas Altas fue denunciada por la guardería fluvial de haber extraído áridos entre los meses de junio de 2005 a noviembre del mismo año, lo que determinó la incoación de seis expedientes sancionadores (ES141/05/BA, ES142/05/BA, ES 165/05/BA, ES 214/05/BA, ES 215/05/BA y ES 302/05/BA), que se acumularon a un solo, el ESA 274/06/D, que finalizó con el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, estando todos ellos incompletos porque ninguno de ellos cuenta con informe técnico que avale las denuncias, a pesar de que desde el primero la entidad sancionada expresó que el lugar de las extracciones no coincidía con el de las denuncias formuladas, ascendiendo el importe total de los metros cúbicos extraídos a 20.950 m3, a pesar de que la autorización concedida el 25 de octubre de 2005 asciende a un total de 186.344 m3, y los lugares de extracción están todos dentro del perímetro señalado por la aludida declaración de impacto ambiental, lo que determinó que el propio jefe del servicio de dominio público hidráulico de la zona occidental informase en uno de los expedientes que tal circunstancia pudiera haber dado lugar a la equivocación de la empresa extractora, de manera que dicha circunstancia debería considerarse como atenuante, y, ante la falta de un informe técnico en los referidos expedientes o en el seguido por acumulación de los anteriores, se pidió por la UTE denunciada el informe de un ingeniero agrónomo, que se adjuntó al recurso de reposición, sin que la Administración acordase la práctica de cualquier otro que habría permitido contrastar la exactitud de los hechos denunciados, tanto respecto del lugar de las extracciones como de la cantidad extraída, razón por la que el informe recabado por la UTE Autovía Vegas Altas se adjunta al escrito de demanda y se solicita el recibimiento del pleito a prueba para su ratificación a presencia judicial y audiencia de la otra parte, debiéndose, en cualquier caso, tener en cuenta, primero, que la propia resolución sancionadora pone de manifiesto que se habían extraído 528.533 m3 de áridos sin autorización y, por tanto, de forma ilegal, resultando por ello sorprendente que no se hubiese actuado como consecuencia de tal extracción ilegal y, sin embargo, se abran seis expedientes sancionadores por la extracción de sólo 20.950 m3, y, segundo, que el último de los expedientes sancionadores (302/05), en el que se denuncia una extracción de 10.500 m3 de áridos se incoó después de que la Administración había concedido la oportuna autorización para la extracción de 186.344 m3, de manera que, al menos, aquella cifra de 10.500 m3 debe detraerse del total de 20.950 m2, a que asciende la cifra total por todos los expedientes sancionadores tramitados y resueltos por el acuerdo impugnado del Consejo de Ministros, de todo lo cual se deduce que la UTE sancionada actuó de buena fe sin que haya existido enriquecimiento injusto a su favor ni perjuicio para el dominio público hidráulico, pues lo único que se ha producido ha sido el adelanto, de buena fe, a la autorización finalmente concedida, que lo fue después de haber transcurrido con exceso el plazo para resolver la solicitud formulada, terminando con la súplica de que se anule el acuerdo impugnado y se dejen sin efecto la multa y la indemnización impuestas en el mismo por daños al dominio público hidráulico derivados de la extracción de árido, solicitando el recibimiento del pleito a prueba para la ratificación del perito ingeniero agrónomo en el informe presentado con la demanda.

Mediante providencia de 6 de noviembre de 2007, se tuvo por presentada la demanda con el informe que se adjuntaba a la misma, de los que se dio traslado, junto con el expediente administrativo, al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que efectuó con fecha 5 de febrero de 2008, aduciendo que la propia entidad recurrente admite que carecía de autorización para efectuar extracción de áridos, y tal conducta viene tipificada en el artículo 116.3 e) del Texto Refundido de la Ley de Aguas como infracción, que no desaparece porque el 3 de julio de 2003 hubiese solicitado autorización a la Administración para llevar a cabo la extracción de áridos, pues dicha autorización no recayó hasta el 25 de octubre de 2005, dado que no cabe entenderla concedida por silencio, según lo establecido legalmente, conducta infractora causante de daños al dominio público hidráulico, que deben, lógicamente, ser reparados y, además, se han de reponer las cosas a su estado inicial para que la reparación sea completa, de modo que no hay incompatibilidad entre las acciones de reparar los daños y reponer las cosas al estado anterior, terminando con la súplica de que se desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto por ser el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado ajustado a derecho.

Recibido el proceso a prueba, se solicitó por la representación procesal de la entidad demandante la testifical pericial para que compareciese el ingeniero agrónomo Don Jose Pablo a efectos de ser interrogado acerca del informe que en su día emitió, a lo que se accedió, para lo que se señaló día y hora, que se pospuso por no poder comparecer el perito en la fecha señalada, quien compareció el día 8 de octubre de 2008, practicándose la prueba interesada con el resultado que aparece en autos.

Finalizado el periodo de prueba, se mandaron unir las practicadas a los autos, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió al representante procesal de la entidad actora el plazo de diez días para que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que efectuó con fecha 3 de noviembre de 2008, aduciendo que no existe informe ni dato objetivo de las infracciones aportado por la Administración, tanto respecto a la ubicación de las extracciones cuanto al material extraído, mientras que ha quedado acreditada la declaración de impacto ambiental que incluye toda la superficie en que se han realizado dichas extracciones, las que, después, han sido autorizadas expresamente en cuanto a la cifra de áridos, que ascendía a los 182.344 m3, habiéndose superado el sitio de esta autorización en sólo 1.050 m2 y ello para seguir el consejo de los técnicos de la Confederación a fín de respetar una zona plantada de eucaliptus que servía de barrera natural de las aguas, terminando con la súplica de que se dicte sentencia conforme a lo pedido en la demanda.

Mediante diligencia de ordenación se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones por la demandante y con entrega de copias se confirió el mismo traslado al Abogado del Estado por plazo de diez días, que lo evacuó el 9 de diciembre de 2008, aduciendo que el perito tiene interés en el asunto por ser él quien acompañaba a la máquina e indicaba al operario dónde había que extraer y la cantidad, quien, además, reconoce que se había extraído entre 1.000 y 1.200 metros cuadrados fuera de la zona autorizada, lo que supone el reconocimiento de la infracción, por lo que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto al ser el acuerdo impugnado ajustado a derecho.

Las actuaciones, una vez presentadas las conclusiones por el Abogado del Estado, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo fín se fijó el 17 de junio de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Del expediente administrativo y de los hechos admitidos por ambas partes se deduce que la UTE Autovía Vegas Altas solicitó el día 28 de abril de 2003 del Ministerio de Medio Ambiente la extracción de 1.883.095 m3 de áridos en zona de dominio público del cauce de avenidas del río Guadiana, en un tramo de 1.800 metros de longitud, que comienza a 150 metros aguas abajo del puente sobre la carretera Ex-351, en el término municipal de Don Benito, con destino a la construcción de la Autovía Vegas Altas, que posteriormente reduce a 710.877,45 m3 en un tramo de 1.700 metros de longitud, cuya petición se resolvió por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana el día 25 de octubre de 2005, en la que se autoriza la extracción de 182.344 m3 de áridos en la zona de dominio público hidráulico del cauce de avenidas del río Guadiana, en un tramo de 1.700 metros de longitud, que comienza a 160 metros aguas abajo del puente de la carretera Ex-351, con el argumento de que del volumen final solicitado (710.877'45 m3) se ha descontado el extraído con anterioridad sin autorización (528.533 m3), a lo que se hace alusión en la propia resolución sancionadora.

De las mismas pruebas se deduce que, como consecuencia de sucesivas denuncias de la guardería fluvial, la Confederación Hidrográfica del Guadiana, entre los meses de julio a noviembre de 2005, abrió seis expedientes sancionadores a la UTE Autovía Vegas Altas por haber extraído áridos de cauces públicos sin autorización administrativa, habiéndose realizado la última extracción denunciada por la guardería fluvial el día 3 de octubre de 2005, si bien el expediente sancionador por este hecho no se incoa hasta el 7 de noviembre del mismo año, bajo el número ES 302/05/BA, imputándosele en este último un volumen extraído de 10.500 m3, mientras que el total de las extracciones, a que se contraen los seis expedientes, asciende a 20.950 m3 de áridos.

Como consecuencia de los informes emitidos por la Abogacía del Estado, los seis expedientes sancionadores referidos se acumularon, dando lugar al expediente sancionador ESA 274/06/D, que fue resuelto por el Consejo de Ministros en la resolución impugnada, en la que se impuso a la UTE Autovía Vegas Altas una multa de 450.000 euros y una indemnización al dominio público hidráulico de 175.770 euros además del deber de acondicionar la zona afectada por la extracción en el plazo máximo de un mes, frente a cuya decisión la sancionada dedujo recurso de reposición, cuya resolución no consta.

Del expediente administrativo y de la admisión de hechos se deduce también que, el 23 de septiembre de 2004, la Dirección General de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura formuló declaración de impacto ambiental sobre el proyecto de explotación del recurso minero denominado "Vegas Altas", nº 770, en el término municipal de Don Benito, publicada en el Diario Oficial de Extremadura de 5 de octubre de 2004, en la que se contempla la extracción de áridos en toda la zona donde fueron extraídos por la UTE Autovía Vegas Altas los denunciados por la guardería fluvial en los expedientes sancionadores tramitados.

Este hecho determinó que en la tramitación del expediente sancionador ES 214/2005/BA, el jefe del servicio del dominio público hidráulico, zona occidental, informase que el hecho de que la declaración de impacto ambiental contemplase la extracción de material en toda la zona pudo dar lugar a equívocos de la empresa extractora, lo que debería ser tenido en cuenta como atenuante.

En el proceso se ha emitido informe por un ingeniero agrónomo, quien, a pesar de ser empleado de una de las empresas que forman la UTE y haber tenido participación en las extracciones, merece crédito cuando afirma que las denuncias, realizadas los días 19/07/05, 28/07/05 y 03/07/05, hacen referencia a una zona en la cual la Declaración de Impacto Ambiental contemplaba la posibilidad de conectar la zona de extracción de la quebrada o brazo hidráulico del río con el cauce principal del mismo, mientras que las denuncias correspondientes a las fechas 24/05/05, 10/06/05 y 21/06/05 hacen referencia a una zona que se encuentra dentro de los límites autorizados para sacar material, apreciando el mentado perito, a la vista de las denuncias formuladas por la guardería fluvial, que en ellas no se determina con exactitud la zona donde se ha producido la extracción sino que se realizan estimaciones subjetivas, tanto para determinar el lugar en el que supuestamente se ha realizado la extracción como también para fijar el volumen de metros cúbicos extraídos.

A petición de aclaraciones y ampliaciones por las partes y el magistrado ponente en el acto de ratificación, el perito procesal manifestó que, efectivamente, se superó la línea de la zona autorizada por la Confederación, no así la incluída en la Declaración de Impacto Ambiental, en 1050 m2 aproximadamente y con poca profundidad por no ser adecuado el material, y ello por recomendación de los técnicos de la Confederación Hidrográfica y de los propios guardas fluviales, al existir una zona de arbolado, ya consolidado, de eucaliptus, que sirve como barrera natural de las aguas.

Para el enjuiciamiento del conflicto que enfrenta a las partes litigantes son cruciales tres datos relatados entre los hechos que hemos declarado probados: El primero, y más relevante, es que la Confederación Hidrográfica del Guadiana autorizó el 25 de octubre de 2005 a la UTE Autovía Vegas Altas la extracción de 182.344 m3 de áridos en la zona de dominio público hidráulico del cauce de avenidas del río Guadiana, si bien, al conceder dicha autorización, expresó claramente que, de los 710.877'45 m3 solicitados, se concedían los referidos 182.344 m3, porque 528.533 m3 ya habían sido extraídos sin autorización, de lo que se hace eco la propia resolución sancionadora impugnada.

El segundo, de gran trascendencia también para valorar la conducta de la entidad sancionada, es que todas las extracciones se efectuaron dentro de los límites fijados en la declaración de impacto ambiental y que se sobrepasó la línea, que después señaló la Confederación Hidrográfica, porque sus técnicos y los guardas fluviales recomendaron extraer en otra zona, dentro de la delimitada por la referida declaración de impacto ambiental, para dejar a salvo una masa arbórea ya consolidada.

Finalmente, el tercero y último, que en los expedientes sancionadores no constan informes técnicos acerca de los lugares exactos de las extracciones ni de los volúmenes extraídos, al basarse aquéllos exclusivamente en las manifestaciones de los guardas fluviales, quienes no aportaron mediciones de clase alguna y todo ello a pesar de que la UTE, sujeta al procedimiento sancionador, presentó el informe de un ingeniero agrónomo que contradecía las indicadas manifestaciones de los guardas fluviales.

Si la propia Administración demandada, al conceder la autorización para extraer 182.344 m3 de áridos, admite que se han extraído anteriormente sin autorización 528.533 m3, los que resta de la cantidad pedida (710.877'45 m3) para dejarla reducida a los autorizados 182.344 m3, no hay duda de que viene a aceptar expresamente unos hechos consumados de extracciones por el volumen de 528.533 m3, que, como resulta obvio, superan con creces los 20.950 m3 denunciados.

En definitiva, de lo expuesto se deduce que la Administración hidráulica competente dió por bueno que los metros cúbicos de áridos que la UTE Autovía Vegas Altas precisaba para ejecutar la autovía eran los solicitados por ella en un volumen de 710.877'45 m3, por lo que, al haber extraído ya sin permiso 528.533 m3, otorgó la autorización por los 182.344 m3 restantes.

Tal circunstancia nos lleva a entender que no se ha producido un efectivo daño al dominio público hidráulico por cuanto la Administración viene a reconocer la realidad de unas extracciones necesarias para realizar la autovía Vegas Altas, las que, al no indicarse lo contrario, han tenido que conllevar la correspondiente contraprestación y las exigibles reposiciones y restauraciones, pues no han sido objeto de procedimiento sancionador alguno.

Nuestra convicción, contraria a la existencia o producción de daños al dominio público, se afianza con el hecho demostrado de que todas las extracciones se llevaron a cabo dentro del ámbito delimitado por la declaración de impacto ambiental, y tres de ellas solamente fuera de la línea fijada por la autorización concedida por la Demarcación Hidrográfica, pero siempre dentro de aquella zona, y ello siguiendo las indicaciones de los técnicos de la Confederación y de los guardas fluviales con el fín de respetar una masa arbórea consolidada, de utilidad para el cauce.

Por último, cualquier duda acerca de los hipotéticos perjuicios para el dominio público se desvanece con la falta absoluta de rigor en las comprobaciones de la Administración hidrográfica de los lugares precisos y volumen exacto de las extracciones, pues todas las propuestas de sanción se basaron exclusivamente, a pesar de las reiteradas protestas de la UTE, en las declaraciones de los guardas fluviales, quienes no aportaron cálculos ni mediciones de clase alguna, lo que resulta incompatible con un procedimiento sancionador.

De lo dicho llegamos a la conclusión de que la decisión del Consejo de Ministros recurrida es contraria a derecho, ya que la única infracción imputable a la entidad demandada, por la que debe ser sancionada, es la prevista concordadamente en los artículos 116.1 e) y 117 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, 315 d), 318.1 a) y 319.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y sucesivas redacciones, es decir una infracción leve, consistente en la extracción de áridos de un cauce sin la correspondiente autorización y sin producir daños al dominio público hidráulico, por lo que, con anulación de dicha resolución impugnada, procede imponer a aquélla, de acuerdo con los citados preceptos, una multa de 240,40 euros, dadas las circunstancias concurrentes tanto en relación con las extracciones como con las entidades responsables de la mentada infracción leve.

Al no apreciarse mala fe ni temeridad en los litigantes, no procede, según establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.