STS, 27 de Mayo de 2002

Con fecha 22 de enero de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 3ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: ... Que desestimamos el recurso contencioso- administrativo promovido a nombre de Dª Valentina contra el acuerdo de la Demarcación de Costas de Catalunya de 12-6-92 y del MOPU de 5-2-93, éste desestimatorio de la alzada formulada contra el primero, sobre recuperación de oficio de la posesión del dominio público marítimo- terrestre de la playa del T.M. de Castelldefels, comprendida entre los mojones NUM000 y NUM001 en donde se encuentra el Bar- Restaurante DIRECCION000 ; cuyos acuerdos declaramos conforme a Derecho y rechazamos el resto de las peticiones de la demanda. Sin costas.".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación Dª Valentina , a través de su Procurador Sr. CALLEJA GARCIA, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida y la resolución de la Demarcación de Costas de Cataluña de 12 de junio de 1992 y del MOPU de 5 de febrero de 1993, desestimatorio de la alzada contra el primero, acordando declarar la falta de legitimación para iniciar el expediente de recuperación de oficio por carecer del previo y necesario deslinde así como la existencia del derecho a continuar con la ocupación del presunto suelo de dominio público marítimo- terrestre por la recurrente, con las medidas indemnizatorias a su favor que se consideren oportunas; o subsidiariamente, acordar el inicio del procedimiento expropiatorio de la edificación recuperada de oficio ilegalmente por la Administración con el pago de los perjuicios solicitados, imponiéndole además las costas.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 4 de marzo de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 16 de mayo siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 3ª, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 22 de Enero de 1.996, cuya parte dispositiva consta en los Antecedentes de Hechos de la de esta, que mantuvo la Resolución de 5 de Febrero de 1.993 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la de fecha 12 de Junio de 1.992, de la Demarcación de Costas de Cataluña, que había acordado, en expediente instruido al efecto, recuperar para el Estado el dominio público marítimo terrestre ocupado mediante una construcción fija destinada a bar-restaurante situada entre los mojones NUM000 y NUM001 de la zona de dominio público marítimo terrestre en el término municipal de Castelldefels y requerir a sus ocupantes para que procedieran al desalojo y retirada de las instalaciones fuera del dominio público marítimo terrestre, concediéndoles para ello el plazo de diez días, con advertencia de que de no proceder a la retirada y desalojo de la zona de dominio público ocupada, se procedería de oficio a su desmantelamiento y retirada.

Ha de dejarse constancia de que al no llevarse a efecto el desmantelamiento y retirada de las instalaciones, la Jefatura de Costas procedió a llevar a cabo la demolición el día 7 de Julio de 1.992.

En el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia objeto de este recurso, frente a las alegaciones de la demanda, se establece que:

[....] La tesis de la demandante no es de recibo en virtud de estas razones: 1), falta de demostración de los títulos alegados para la ocupación de la citada zona de dominio público terrestre, al tratarse como máximo, de simples permisos temporales de verano concedidos entre 1.953 y 1.957, insuficientes como para constituir título bastante para la ocupación permanente de esa zona, no pudiendo buscar amparo en el contenido de la Disposición Transitoria Cuarta.2 de aquella Ley que presupone la existencia de título; 2), carencia de relevancia, a estos efectos, dada la condición de imprescriptibles de los bienes demaniales, de la inmatriculación registral de las instalaciones practicada al amparo del artículo 205 de la L.H., que no debió efectuarse pero que, en todo caso, no es susceptible de convertir bienes de dominio público en otros de propiedad privada; 3), intrascendencia del dato del pago de impuestos y tributos que no sustituyen la ausencia de titulación; 4), imposibilidad de distinguir entre la titularidad del suelo ( que se reconoce como público) y la del vuelo por ser contrario a uno de los principios básicos de la propiedad inmobiliaria recogido en el artículo 353 del C. Civil " la propiedad de los bienes da derecho por accesión a todo lo que ellos producen, o se les une o incorpora natural o artificialmente " ; 5), innecesariedad de la práctica del deslinde al estar acreditado ( tanto por los deslindes de 1934 como de 1994 como por propio reconocimiento de la parte) que las instalaciones de la recurrente están incluidas dentro del espacio del dominio público marítimo terrestre [....]

Disconforme con la sentencia, se interpone este recurso de casación que se sustenta en cuatro motivos, todos ellos formulados al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, en el primero de los cuales se denuncia la infracción del artículo 11 de la Ley de Costas y su Disposición Transitoria 1ª.

El argumento que en el mismo se desarrolla es que la Ley de Costas, en los preceptos que se dicen infringidos, exige el deslinde previo como elemento legitimador de la actuación administrativa para llevar a efecto la recuperación de oficio.

Sin perjuicio de la anomalía que comporta, tratándose como se trata de un recurso de casación, la falta de precisión del apartado concreto de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas que se entiende infringido, tal argumento no puede prosperar.

En efecto, sobre recuperación del dominio público marítimo terrestre en la zona de que se trata nos hemos pronunciado en tres ocasiones, en las sentencias de 21 de Febrero y 13 y 15 de Marzo del corriente año, y aún cuando en la primera no se entró en el fondo de la cuestión planteada por la falta de cuantía para el acceso a la casación, - lo que incluso en este proceso podría plantearse, en cuanto la parte habla del valor catastral que tiene fijado a efectos del IBI, por la construcción, como en esa sentencia, pues al valor catastral habría de descontarse el valor del suelo -, en las otras dos sí que se resolvió un motivo idéntico al que ahora se examina y en ellas establecimos que la pendencia de un deslinde no altera la naturaleza de los terrenos sobre los que se lleva a cabo.

Así decíamos, que " tanto la Ley de Costas de 26 de Abril de 1.969, - artículo 5º.2 -, como la Ley 22/1.988, de 28 de Julio, - artículo 4º.5 -, mantienen el carácter demanial de los terrenos deslindados como de dominio público que, por cualquier causa, hayan perdido sus características naturales de playa, de tal forma que no pasan al patrimonio del Estado hasta que se haya practicado un nuevo deslinde y se proceda a su desafectación. Si los terrenos en que se encuentran las construcciones de los recurrentes estaban dentro de la playa, conforme al deslinde practicado en 1.934, las variaciones que se hayan producido con posterioridad, caso de existir, no les priva de su carácter demanial y, por tanto es posible, respecto de los mismos, que la Administración ejercite las potestades recuperatorias que establece el artículo 10 y Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1.988, con el consiguiente desalojo y demolición de las instalaciones, que no se basen en una concesión legalmente otorgada ".

Pues bien, en el caso de autos, partiendo del hecho que la sentencia declara probado, y como tal intocable en casación, de que era innecesaria " la práctica del deslinde al estar acreditado, tanto por los deslindes de 1.934 como de 1.994 como por el propio reconocimiento de la parte que las instalaciones de la recurrente están incluidas dentro del espacio del dominio público marítimo terrestre ", es indiferente, - tal como decíamos en esa sentencia de 13 de Marzo pasado, y se ratificaba en la del siguiente día 15 -, " a los efectos de la demolición, el que se haya ordenado por la Audiencia Nacional y confirmado por esta Sala la práctica de un nuevo deslinde. Ello podrá tener trascendencia a los efectos de la iniciación de un expediente de desafectación, para transformar los bienes demaniales en patrimoniales del Estado, pero no enerva la potestad recuperatoria de aquellos mientras conservan esa consideración.

Por esas razones no se ha producido la vulneración de los preceptos mencionados por la recurrente. Háyase o no practicado el deslinde, antes y después de él, los terrenos seguirían siendo del dominio público, por lo que la obligatoriedad de practicar el deslinde en nada afecta a la situación de los terrenos en relación con el contenido de los actos impugnados, y esto aunque el deslinde practicado con posterioridad hubiera resultado que los terrenos no tenían ya la consideración de playa, cosa que, sin embargo, no ha ocurrido, pues el practicado en 1.994 mantiene la situación del de 1.994 ".

Con lo que, en definitiva, no veníamos a mantener sino la misma doctrina ya establecida en la sentencia de 22 de Diciembre de 2.000, en la línea de otras anteriores, de que " cuando el artículo 10.2 de la Ley de Costas establece que " asimismo, - la Administración -, tendrá la facultad de la recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, - los que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo terrestre -, según el procedimiento que se establezca reglamentariamente ", no exige con carácter previo el promover la práctica del deslinde, como tampoco lo exigen los artículos 16 y 17 del Reglamento citado, que son los que establecen el procedimiento para la recuperación posesoria, cuando, aún más, el propio apartado 2, inciso primero, del citado artículo 16, dispone que " dicha potestad, - la de recuperación posesoria -, podrá ejercerse en todo caso respecto de los bienes incluidos en el dominio público en virtud de deslinde ", y la existencia del deslinde previo es aquí algo indiscutible, como hemos dejado dicho.

En el segundo motivo se denuncia la infracción de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas; en él se viene a sostener que con la recuperación de oficio la Administración ha vulnerado una concesión legítimamente concedida, sin la correspondiente indemnización.

Aquí se aduce, para sostener el motivo, que si bien en un principio la instalación de su propiedad se refirió a la temporada de verano hasta el año 1.957, sin embargo, con posterioridad en virtud de órdenes de la Comandancia de Marina se produjo la transformación en fijas de las instalaciones que al inicio eran desmontables, aduciendo igualmente la inscripción registral de sus propiedades, así como el pago de tasas e impuestos.

En cualquier caso, no ha de perderse de vista que lo ordenado por la Administración en el ejercicio de la potestad de autotutela conservativa que el ordenamiento jurídico le confiere para proteger la situación de los bienes de dominio público, fue la de recuperar para el Estado el dominio público marítimo terrestre ocupado y requerir a sus ocupantes para que procedieran al desalojo y retirada de las instalaciones fuera del dominio público marítimo terrestre, concediéndoles para ello el plazo de diez días, con advertencia de que de no proceder a la retirada y desalojo de la zona de dominio público ocupada, se procedería de oficio a su desmantelamiento y retirada.

Nuevamente aquí se pretende controvertir, a partir de esa inscripción registral de la declaración de obra nueva que había transformado una caseta desmontable, con permisos temporales, en una construcción permanente , - que fue lo único que se inscribió, con independencia de que debiera haberse practicado o no aquella inscripción -, la declaración que la sentencia contiene de la falta de demostración de los títulos alegados para la ocupación de la citada zona de dominio público terrestre.

Tampoco puede prosperar el motivo. " De una orden de la Autoridad de Marina de transformar una instalación desmontable en fija, no puede extraerse, como hemos dicho en las sentencias referidas, la consecuencia de que este acto implique el otorgamiento de una concesión demanial, pues pudo obedecer a otros motivos de salubridad o estética. Y lo propio cabe decir del pago de los tributos correspondientes, que se devengan por el hecho material de la ocupación o de la prestación de un servicio, independientemente de que se tenga o no derecho sobre el objeto del tributo ".

Y en último lugar lo que la Administración ordena no es la recuperación para sí de esas construcciones, sino el desalojo de lo que era dominio público y el levantamiento de esas construcciones, que ocupaban sin título legítimo aquel dominio, lo que las convertía en ilegales. Por eso no puede afirmarse que se infringiera lo dispuesto en la Disposición Transitoria 4ª. 2, apartado a), por cuanto de lo que llevamos expuesto, lo único que se ha producido es un ejercicio de potestades administrativas previstas en la ley, precisamente por darse el supuesto de hecho en ella considerado, y el artículo 10.2 de la Ley 22/1.988, autoriza para hacerlo " de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, - los que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo terrestre -, según el procedimiento que se establezca reglamentariamente ", como anteriormente se ha razonado.

También al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, se articula el motivo tercero por entender que la sentencia infringe el artículo 132 de la Constitución Española y los artículos 3, 4, 8 y 9 de la Ley de Costas 22/1.988, de 28 de Julio, reiterando aquí de nuevo las alegaciones vertidas en el motivo anterior sobre que es propietaria de la edificación existente en la zona recuperada de oficio por la Administración actuante.

La Administración lo que ha recuperado de oficio han sido, como venimos insistiendo, los terrenos de dominio público marítimo terrestre; respecto de lo demás, en cuanto ocupación sin título, lo que ha ordenado es su levantamiento y retirada fuera del dominio público marítimo terrestre, con apercibimiento de demolición, si no se hacía en el plazo concedido. Lo que ocurrió una vez transcurrido aquel plazo.

Por lo que basta aquí dar por reproducido cuanto hemos dicho anteriormente sobre la inexistencia de obstáculo para que se ordene el desalojo y demolición de las construcciones que no estén respaldadas por una concesión legalmente otorgada; y que las demolidas no lo estaban, es algo que la sentencia declara probado.

El motivo por tanto debe ser desestimado, pues no existe infracción de ninguno de los preceptos citados en el mismo, que consideran lo que es dominio público y a ello se atuvo la Administración.

El último motivo articulado se fundamenta en la infracción por la sentencia de instancia del artículo 33.3 de la Constitución Española, 349 del Código Civil y artículos 34, 38 y 205 de la Ley Hipotecaria.

Toda la base argumental del motivo descansa en que ha quedado demostrada que la Administración procedió ilegalmente al recuperar de oficio sin indemnización ninguna, las edificaciones existentes sobre el suelo comprendido entre los Mojones NUM000 y NUM001 , - como se observa pese a las protestas del recurso de que nunca ha reconocido la instalación en terrenos de dominio público, lo que resulta absolutamente contradicho con la lectura de las actuaciones, aquí vuelve una vez más a reconocerlo -, habiendo utilizado la Administración un procedimiento inadecuado para obtener las edificaciones referidas.

Sigue insistiendo en el error de que la Administración recuperó las instalaciones, cuando se limitó en el ejercicio de aquella potestad de autotutela conservativa, cuya expresión máxima es la de recuperar por sí misma, sin necesidad de acudir a la tutela judicial, la posesión de aquellos bienes si tal posesión ha sido objeto de perturbación o despojo y que como tal potestad y no simple facultad, no es de carácter discrecional sino de obligado ejercicio. Siendo de observar, que en nada quedaría esa facultad recuperatoria de las porciones de dominio público indebidamente ocupadas, si la misma no pudiera hacerse extensiva a la demolición de las instalaciones que de esa forma indebida, - sin título jurídico válido -, las ocupan, una vez sus ocupantes han sido requeridos para su levantamiento y retirada fuera del demanio.

Por ello, sin que conste que tal ocupación estaba amparada por un título legítimo, tiene obligación de soportar los perjuicios que haya padecido por carecer de título jurídico válido para ocupar el dominio público marítimo terrestre y ser la actuación de la Administración conforme a derecho en los términos en los que lo ha declarado la sentencia; sin que para estos supuestos, esto es, para el ejercicio de las potestades como las que han dado lugar a las resoluciones administrativas, la Ley 22/1.988, de Costas, prevea indemnización alguna, ni sea posible inicio de expediente alguno para la expropiación de la edificación recuperada de oficio, puesto que la Administración sólo recuperó el dominio público marítimo terrestre, a lo que estaba obligada.

No resultan, pues, infringidos los preceptos citados en el motivo, que por ello, como los anteriores ha de ser desestimado.

La desestimación de los motivos articulados lleva consigo la del recurso de casación interpuesto, lo que comporta la imposición de las costas al recurrente conforme a lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,