STS, 16 de Mayo de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha16 Mayo 2003

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Mayo de dos mil tres.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el Recurso de Casación nº 6056/1998, interpuesto por Dª María del Pilar , D. Francisco , D. Plácido , D. Vicente , D. Carlos Jesús , D. Jesús Luis , D. Pedro Antonio , D. Alonso , D. Constantino , D. Everardo , D. Inocencio , D. Luis , D. Roberto , D. Jose Antonio , D. Luis Angel , D. Juan Alberto , Dª. Yolanda , Dª Flora , Dª. Eva , Dª Lourdes , D. Eusebio , D. Ignacio , D. Marcos , D. Rodrigo , D. Jose Ángel , Dª Trinidad , D. Luis Enrique y D. Ángel Daniel , contra la sentencia nº 90/98, dictada con fecha 5 de Febrero de 1998, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 4990/1994 interpuesto por los mismos, contra liquidaciones practicadas por el Ayuntamiento de Galdácano, por el concepto de Precio público por ocupación del dominio público municipal (puestos en el Mercado de Muguru).

Ha sido parte recurrida en casación el AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO.

La Sentencia tiene su origen en los siguientes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO. Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Letrado, D. Teófilo Asensio Moreno, en representación de Dª María del Pilar , D. Francisco , D. Luis Miguel , D. Blas , D. Plácido , D. Vicente , D. Carlos Jesús , D. Jesús Luis , D. Pedro Antonio , D. Alonso , D. Constantino , D. Everardo , D. Inocencio , D. Luis , D. Roberto , Dª Marina , Dª Raquel , D. Jose Antonio , D. Luis Angel , D. Juan Alberto , D. Luis Enrique , Dª Eva , Dª Lourdes , D. Eusebio , D. Ignacio , D. Marcos , D. Rodrigo , D. Jose Ángel , D. Claudio , Dª Yolanda , D. Ángel Daniel Dª Trinidad , Dª Flora D. Antonio ..., (sic) contra liquidaciones giradas en concepto de precios públicos por ocupación del dominio público municipal en el mercado de Muguru, correspondientes al segundo trimestre de 1994, y declarar la conformidad a derecho de los actos administrativos impugnados que, consecuentemente, confirmamos. Sin condena en las costas procesales devengadas en la instancia".

Esta sentencia fue notificada la representación procesal de Dª María del Pilar y otros el día 3 de Marzo de 1998.

SEGUNDO

Dª María del Pilar y otros, representados por el Letrado D. TEOFILO ASENSIO MORENO, presentaron con fecha 13 de Marzo de 1998 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestaron su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó por Auto de fecha 17 de Marzo de 1998 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

Dª María del Pilar y otros, representados por la Procuradora de los Tribunales Dª Mónica de la Paloma Fente Delgado, presentaron escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que expusieron los antecedentes que consideraron necesarios para el buen entendimiento del recurso, reiteraron el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formularon cinco motivos casacionales, con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia casando la recurrida y pronuncie otra mas ajustada a derecho, declarando la admisibilidad del recurso número 4995/94, y resolviendo en los términos que esta parte tiene interesados".

CUARTO

El AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO, representado por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Ferrer Recuero compareció y se personó como parte recurrida.

Esta Sala Tercera -Sección Primera- del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 13 de Mayo de 1999 admitir a trámite el recurso de casación y remitir las actuaciones realizadas a la Sección Segunda de conformidad con las normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dada copia del escrito de interposición a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO, presentó escrito de oposición, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que se desestimen los motivos de casación aducidos de adverso y, en definitiva, dicho recurso en su integridad, y se condene a la parte recurrente a estar y pasar por esa declaración y al pago de las costas del mismo, con todo lo demás que sea de justicia".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 6 de Mayo de 2003, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para la mejor compresión de los cinco motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

El 31 de Agosto de 1994 se publicó en el Boletín Oficial del Señorío de Vizcaya el acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO aprobando los nuevos previos públicos por ocupación del dominio público local, concretamente los puestos de venta en el mercado de Muguru.

El 15 de Septiembre de 1996 el AYUNTAMIENTO notificó a los interesados la nueva tarifa de los precios públicos.

El 10 de octubre de 1994 el AYUNTAMIENTO les pasó al cobro los recibos correspondientes al 2º trimestre de 1994.

El 12 de noviembre de 1994 el AYUNTAMIENTO les pasó al cobro los recibos del 3º y 4º trimestre de 1994.

El 19 de Noviembre de 1994 Dª María del Pilar y otros anunciaron al AYUNTAMIENTO su propósito de interponer recurso contencioso-administrativo contra las liquidaciones (recibos) referidos.

SEGUNDO

Dª María del Pilar y otros, representados por D. Teófico Asensio Moreno, Abogado en ejercicio del Ilustre Colegio de Abogados del Señorío de Vizcaya interpusieron recurso contencioso-administrativo y en el momento procesal oportuno presentaron escrito de demanda en el que, en esencia, formularon las siguientes alegaciones, expuestas por la Sala de modo sucinto: 1º.- Que el expediente de modificación de las tarifas de los mencionados precios públicos carecía de la obligada Memoria Económico-Financiera. 2º.- Que el artículo 51 del Texto refundido de las disposiciones vigentes sobre Régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo nº 861/1986, de 18 de Abril, regula el procedimiento para la aprobación de las Ordenanzas municipales, procedimiento que ha sido incumplido de modo absoluto. 3º.- Que el artículo 47, apartado 2, de la Norma Foral de Haciendas Locales 5/1989, de 30 de Junio, dispone que el importe de los precios públicos por utilización privativa del dominio público se fijará tomando el valor de mercado o la utilidad derivada de dicha utilización, requisito que tampoco se ha cumplido. 4º.- Que el artículo 28, apartado 2, de la Norma Foral de Tasas y Precios Públicos 4/1990, de 27 de Junio, aplicable supletoriamente a los precios públicos locales exige la necesaria Memoria Económico-Financiera. Este requisito formal tampoco se ha cumplido. Concluyendo: las liquidaciones son nulas de pleno derecho, por ser nula la disposición bajo cuyo amparo se dictaron.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO presentó escrito de oposición a la demanda, alegando en esencia que por tratarse de precios públicos carentes, por tanto, de naturaleza tributaria, no eran aplicables las normas reguladoras de la aprobación o modificación de las Ordenanzas fiscales municipales.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia, cuya casación se pretende ahora, desestimando el recurso contencioso- administrativo por entender que, como se trata de un recurso indirecto, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo mantiene doctrina reiterada y completamente consolidada, consistente en afirmar que en esta clase de recursos no pueden invocarse vicios formales cometidos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales aplicadas para dictar los actos administrativos singulares impugnados, en el caso de autos, las liquidaciones referidas.

TERCERO

La Sala debe examinar con carácter previo, por ser de orden público procesal y por ello de obligado cumplimiento, la causa de inadmisibilidad alegada por el AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO, parte recurrida, consistente en que, en el presente recurso, la impugnación de las liquidaciones referidas no se funda en la infracción de normas jurídicas del Estado.

La Sala rechaza esta causa de inadmisibilidad, porque las normas relevantes y determinantes del fallo en la sentencia de instancia es el artículo 39, apartados 2 y 4, de la Ley Jurisdiccional, en la interpretación y alcance que de este precepto ha hecho esta Sala, pues ciertamente, la sentencia de instancia no ha entrado a conocer el artículo 47, apartado 2º, de la Norma Foral 5/1989, de 30 de junio, de Haciendas Locales y tampoco los artículos 3 y 28, apartado 2, de la Norma Foral 4/1990, de 27 de Junio, de Tasas y Precios Públicos del Territorio Histórico de Vizcaya, de todas maneras, para evitar equívocos conviene dejar claro que el apartado 4, del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, nunca sería aplicable al caso de autos, porque los actos impugnados en este recurso indirecto no han sido dictados por Organos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sino por el AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO, ni las Normas Forales mencionadas son disposiciones emanadas de los órganos de dicha Comunidad Autónoma, sino que han sido aprobadas por el Territorio Histórico de Vizcaya, que es el titular del "fuero tributario" y, concretamente, de las competencias para regular las Haciendas Locales de su territorio, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de Diciembre, en el Concierto Económico, aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de Mayo, así como en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre de Haciendas Locales, como ha precisado esta Sala en la sentencia de fecha 9 de Abril de 2003, que ha resuelto el recurso de casación nº 7180/1997.

La Sala rechaza, en consecuencia, la causa de inadmisiblidad alegada por el AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO.

CUARTO

El primer motivo casacional se formula "al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto la sentencia incurre en infracción de los artículos 56 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local y 49 de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local, en relación con lo establecido en los artículos 39, 2)-4) y 62, 1 e)-2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común".

La parte recurrente alega lo que sigue:

"La Sentencia recurrida basa la desestimación del recurso en la afirmación de que la impugnación indirecta de Reglamento no puede fundase en defectos exclusivamente formales. Considera que la falta de memoria económico financiera, la falta de aprobación inicial de la ordenanza, la omisión de información publica y audiencia a los interesados y la resolución de reclamaciones presentadas, son meros defectos de tramitación que no tienen virtualidad en vía de recurso indirecto.

La Sentencia recurrida obvia que el no cumplimiento, en la elaboración de disposiciones generales, de lo establecido en el art. 49 de la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local y en el art. 56 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, supone un vicio esencial de nulidad del art. 62 de la LRJAP y PAC y no un simple defecto formal de tramitación. La existencia de vicios de nulidad radical en la disposición general permite el ataque de los actos de aplicación de esta en vía de recurso indirecto".

La parte recurrente concluye que la modificación de la tarifa de precio público por utilización privativa del dominio público local (puestos de venta en el Mercado de Muguru) se aprobó, no con defectos de tramitación, sino con olvido de todo el procedimiento propio de las Ordenanzas Locales, a saber: aprobación provisional, exposición al público durante 30 días para reclamaciones y aprobación definitiva, dado que sólo ha existido un acuerdo de aprobación definitiva de la nueva tarifa y su inmediata publicación en el Boletín Oficial del Señorío de Vizcaya.

La Sala anticipa que no comparte este primer motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

Primera

Conviene reproducir los preceptos mencionados, para comprender el alcance de las invocadas infracciones. El artículo 59 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local, regula el régimen y procedimiento de aprobación de las Ordenanzas Locales, que sintetiza en la aprobación inicial por el Pleno, informe público y audiencia de los interesados durante un plazo de 30 días, resolución de las reclamaciones y aprobación definitiva. El artículo 56 del Texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, dispone que "La aprobación de las Ordenanzas Laborales se ajusta al procedimiento establecido en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril", precepto que no hace al caso de autos, pero luego añade en su párrafo segundo que "para la modificación de las Ordenanzas y Reglamentos deberán observarse los mismos trámites que para su aprobación".

Existe, como ha sostenido acertadamente la sentencia de instancia, doctrina reiterada y completamente consolidada que excluye la cita de sentencias concretas, consistente en que en los recursos indirectos, regulados en el artículo 39, apartados 2 y 4 de la Ley Jurisdiccional, no se pueden invocar ni suscitar al impugnar los actos singulares de que se trate, los vicios formales que pudieran haberse cometido al elaborar y aprobar la disposición general aplicada, de manera que, como los recurrentes en casación sólo han alegado vicios formales de procedimiento, debe rechazarse este primer motivo casacional y ratificar el razonamiento y pronunciamiento de la sentencia de instancia en este sentido.

Segunda

Ha de rechazarse también el argumento esgrimido por los recurrentes de que el AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO ha incurrido en nulidad de pleno derecho por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para aprobar las Ordenanzas locales en general y fiscales en particular.

Los precios públicos carecen de naturaleza tributaria, pues nacen "ex contractu", y no "ex lege" como los tributos (tasas, contribuciones especiales e impuestos), por ello tanto la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales y la posterior Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado) no exigen, en absoluto que el establecimiento y modificación de los precios públicos deba hacerse mediante la correspondiente aprobación de una Ordenanza Fiscal, así el artículo 48, apartado 1, de la Ley 39/1988, citada dispone que "el establecimiento o modificación de los precios públicos corresponderá al Pleno de la Corporación, sin perjuicio de las facultades de delegación en la Comisión de Gobierno, conforme al artículo 23.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, sin que a este precepto haga alusión alguna a la obligación de hacerlo mediante la aprobación de la correspondiente Ordenanza fiscal, exigencia claramente excluida por los artículos 15 a 19 de la Ley 39/1988, relativos a la "imposición y ordenación de los tributos locales", pero no de los precios públicos.

La conclusión es que el AYUNTAMIENTO DE GALDÁCANO ha seguido el procedimiento adecuado, por lo que no ha existido nulidad de pleno derecho, causa ésta de invalidez que sí hubiera obligado a la Sala a entrar a conocerla, por encima de la doctrina expuesta en torno al alcance de los recursos indirectos, pero que insistimos no ha existido.

Tercera

La Sala debe traer a colación, como ha hecho en diversas sentencias, entre otras en las de fecha 2 de Abril de 2001 (Rec. Cas. nº 7340/94, 30 de junio de 2001 (Rec. Cas. nº 4204/96), 1 de Octubre (Rec. Cas. 1933/93), 13 de Octubre (Rec. Cas. 6535/94) 26 de Octubre de 2001 (Rec. Cas. nº 732/1996), los avatares acaecidos respecto de las sustanciales reformas introducidas por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, en materia de tasas y precios públicos, como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre y 233/1999, de 16 de Diciembre, ambas posteriores a la sustanciación de este recurso de casación.

En efecto, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, introdujo y estableció en su artículo 41 un nuevo concepto de precios públicos de naturaleza no tributaria, en sustitución de las tasas tradicionales, en los que incluyó la "utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local", entre otros supuestos, que no hacen al caso (...).

Los Territorios Históricos, entre ellos el de Vizcaya, dictaron en uso de su "fuero tributario" Normas Forales reguladoras de sus respectivas Haciendas Locales, y así la Norma Foral 5/1989, de 30 de Junio, de Vizcaya, instauró este mismo concepto de precio público por la utilización privativa y aprovechamiento especial del dominio público local.

Al poco tiempo, la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, generalizó el concepto innovador de "precio público", sustituyendo a las que siempre habían sido tasas, así definidas en la Ley General Tributaria, disponiendo en el artículo 24.1.a), (con el mismo texto legal que el del artículo 41 de la Ley 39/1988) que "tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a) La utilización privativa o el aprovechamiento especial de dominio público" (estatal).

Como consecuencia de lo anterior se modificó el articulo 26, apartado 1, a), de la Ley General Tributaria, eliminando del concepto de tasas, "la utilización del dominio público".

De igual modo el Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya dictó la Norma Foral 4/1990, de 27 de Junio, de Tasas y Precios Públicos, de dicho Territorio, con igual reforma.

Esta reforma se extendió incluso a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en la que se suprimió, mediante la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de Abril, del artículo 7, apartado 1, regulador de las tasas, como ingreso tributario de las Comunidades Autónomas, el hecho imponible de "utilización privativa de su dominio público", que se incluyó en la órbita del nuevo concepto de "precio público".

Así las cosas, el Tribunal Constitucional pronunció la sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, declarando inconstitucional, entre otros preceptos, el artículo 24, apartado 1, letra a), de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que había incluido como precio público "las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público", volviendo a la ortodoxia de considerar tales contraprestaciones como prestaciones patrimoniales de Derecho público, sometidas al principio de legalidad.

En cumplimiento de la Sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, se dictaron las siguientes disposiciones legales: 1. El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependientes, que dotó de cobertura legal, con carácter de urgencia, a las situaciones nacidas al amparo de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), y así dispuso en su artículo 1º que "a partir de la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios que se relacionan en el anexo, gestionados por los órganos o entes de los diferentes Departamentos ministeriales u organismos autónomos de ellos dependientes, de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos, que estuviera vigente el 12 de enero de 1996, (fecha de la publicación de la sentencia referida en el B.O.E.), y lo establecido en el artículo 27.6 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos.

Los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996. Su modificación sólo podrá realizarse por una norma de rango de Ley.

La cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente. Dicha cuantía podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos..."".

  1. - Ley Orgánica 3/1996, de 27 de Diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas).

  2. - Ley 25/1998, de 13 de Julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que restableció, entre otras cuestiones, la ortodoxia en materia de tasas que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y así se redactaron de nuevo el artículo 26.1 de la Ley General Tributaria, el artículo 6º de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos y el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que quedó redactado del modo siguiente: "1. Las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (...). En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades Locales por: A. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del domino público (...). 3. Conforme a lo previsto en el apartado 1, las Entidades Locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local.

Por último, es menester resaltar que la Ley 25/1998, de 13 de Julio, dictada en cumplimiento de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, preceptuó en su Disposición Transitoria segunda : "1. Antes del 1 de Enero de 1999, las Entidades Locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Sección 3ª del Capítulo III del Título I de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Asimismo, y antes de la fecha indicada, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior".

Las Juntas Generales del Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya aprobaron la Norma Foral 9/1998, de 8 de Octubre, en el mismo sentido que la Ley 25/1998, de 13 de Julio, incorporando la Disposición Transitoria Única, con redacción similar a la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, salvo que el plazo para sustituir los precios públicos por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local se fijó en el 1 de Enero de 2000.

El Tribunal Constitucional al resolver otros recursos, en los que se había impugnado, el artículo 41.A) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre de Haciendas Locales, dictó sentencia 233/1999, de 16 de Diciembre, declarando constitucional dicho precepto, y como no se pronunció sobre la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, ha de concluirse que en 1994 era válida la contraprestación como precio público por la utilización del dominio público local de Galdácano.

Por las razones expuestas, se rechaza este primer motivo casacional.

QUINTO

El segundo motivo casacional se formula "al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto la sentencia incurre en infracción de los artículos 47.2º de la Norma Foral 5/89 de 30 de Junio, de Haciendas Locales (BOB nº 166 de 19/7/89), 3 y 28,2 de la Norma Foral 4/90 de 27 de Junio, de Tasas y Precios Públicos y otros recursos tributarios de la Administración Foral de Vizcaya (BOB nº 169 de 12/7/90) en relación con los artículos 39, 2)-4) y 62, 1 e)-2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común".

La parte recurrente alega lo que sigue:

"Como ya se ha puesto de manifiesto en el anterior motivo de esta casación, la Sentencia recurrida basa la desestimación del recurso contencioso administrativo en la afirmación de que la impugnación indirecta de Reglamentos no puede fundarse en defectos exclusivamente formales. Considera que la omisión -entre otras- de la memoria económico financiera es mero defecto de tramitación que no tiene virtualidad en vía de recurso indirecto.

La Sentencia recurrida obvia que la falta de memoria económico financiera en la elaboración de ordenanzas de precios públicos constituye -por si sola- un vicio de nulidad radical del art. 62 de la LRJAP y PAC y no un simple defecto formal de tramitación. La existencia de vicios de nulidad radical en la disposición general permite el ataque de los actos de aplicación de esta en vía de recurso indirecto".

La Sala anticipa que no comparte este segundo motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

Primera

Es conveniente exponer el texto de los artículos cuya infracción invoca la recurrente.

Art. 47.2º de la Norma Foral 5/89 de 30 de Junio de Haciendas Locales del Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya: "El importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquéllos".

Art. 28.2º de la Norma Foral 4/1990, de 27 de Junio, de Tasas y Precios Públicos del Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya: " Toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justifique el importe de los mismos, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes y, en su caso las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia". Esta Norma Foral de Tasas y Precios Públicos 4/90 es de plena aplicación al ámbito de las Entidades Locales y así lo señala en su artículo 3 al decirnos que "lo dispuesto en el presente título será de aplicación supletoria para las Entidades Locales del Territorio Histórico de Vizcaya, respecto de lo previsto en la Norma Foral 5/89 de 30 de Junio, de Haciendas Locales".

Al igual que en el primer motivo casacional, procede rechazar este segundo, porque al tratarse de un recurso indirecto, y no debe olvidarse que las cuotas tributarias del precio público referido oscilan entre 15.600 y 42.900 ptas., no pueden invocarse vicios formales pretendidamente cometidos en la elaboración y aprobación de la disposición o acuerdo dirigido a una pluralidad de interesados.

Segunda

En el caso de autos, la falta de la Memoria Económico Financiera en la que procedía apreciar el valor de mercado del terreno de dominio público objeto de utilización privativa, e incluso posible utilidad derivada de dicha utilización, no constituye en absoluto un vicio que implique la nulidad absoluta o de pleno derecho, porque no ha existido incumplimiento total del procedimiento establecido, como la Sala ha expuesto ya al analizar el primer motivo casacional.

La Sala rechaza este segundo motivo casacional.

SEXTO

El tercer motivo casacional se formula "al amparo del ordinal 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto la sentencia incurre en infracción del artículo 9,3 de la Constitución Española y el art. 2 del Código Civil (...).

La parte recurrente alega lo que sigue:

""En fecha 31 de Agosto de 1994 se publicó en el B.O. de Vizcaya la modificación de la ordenanza de precios públicos por ocupación del dominio público del Ayuntamiento de Galdácano. El anuncio publicado señala expresamente: "Segundo.- Los precedentes precios públicos entrarán en vigor a partir de la fecha de su publicación en el BOB".

Dejando de un lado las irregularidades invalidantes de las que está afecta la ordenanza municipal, irregularidades que han sido tratadas con los motivos precedentes, nos referimos en este apartado a la pretensión municipal de girar liquidaciones en base a la nueva ordenanza por la utilización de precio público en fecha anterior a la fecha de su publicación en el mes de Agosto. En la hipótesis de considerar correcta la aprobación de la ordenanza municipal, en base a esta y con el precio público que ella señala, solo pueden exigirse liquidaciones para las ocupaciones de dominio público posteriores al mes de agosto.

La corporación Municipal al girar liquidaciones por fecha anterior al mes de entrada en vigor de la ordenanza municipal, ésta infringiendo el artículo 2 del Código Civil, en cuanto que éste dice que las leyes entrarán en vigor a los 20 días de su publicación en la fecha que estas señalen. También infringe la Corporación el art. 9.3 de la CE en cuanto que actúa con vulneración del principio de irretroactividad que dicho artículo garantiza.

Deben por tanto considerarse nulas de pleno derecho -en cuanto contrarias a la constitución y la Ley- las liquidaciones correspondientes al segundo y tercer trimestre giradas por el Ayuntamiento de Galdácano"".

La Sala rechaza este motivo casacional por la sencilla razón de que la Tarifa del Precio Público referido, aprobada y publicada en el B. O. del Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya, el 31 de Agosto de 1994, redujo en un 30 por 100 la anteriormente vigente, de manera que la decisión adoptada por el AYUNTAMIENTO DE GALDACANO fue ajustada a Derecho, pues la irretroactividad exigida por el artículo 9.3 de la Constitución española se refiere a las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, no aplicable obviamente al caso de autos, en el que la nueva Tarifa se aplicó retroactivamente con el fin de beneficiar a los interesados, y lo mismo acontece con el artículo 2, apartado 3, del Código Civil.

La Sala rechaza este tercer motivo casacional.

SÉPTIMO

El cuarto motivo casacional se formula "al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto la sentencia incurre en infracción del artículo 31.3 y 133.2 de la C.E.".

Los recurrentes alegan lo que sigue:

"El artículo 31.3 de la CE establece que solo podrán establecerse prestaciones patrimoniales con arreglo a la Ley. El artículo 133.2 de la Constitución señala que las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes. En el ámbito de la regulación de los precios públicos municipales no se cumple con el principio expuesto de reserva de Ley.

La actual regulación de los Precios Públicos en el ámbito competencial de los Entes locales - expresada en la Norma Foral 5/89 de 30 de Junio, de Haciendas Locales y en la Norma Foral 4/90 de 27 de Junio, de Tasas y Precios Públicos y otros recursos tributarios de la Administración Foral de Vizcaya no satisface la exigencia constitucional de Reserva de Ley.

Después de la sentencia del TC número 185/95 los precios públicos por ocupación de dominio público han de considerarse prestaciones patrimoniales de carácter público y como tales se encuentran sometidas a Reserva de Ley. Este principio de reserva de Ley en relación a las prestaciones patrimoniales de carácter público en el ámbito local debe abarcar, al menos, dos elementos esenciales: hecho imponible y cuantía. Como tiene declarado el TC, para considerar cumplido el principio de legalidad tributaria no basta con que la ley prevea la figura abstracta de los precios públicos y defina, también en abstracto, sus elementos esenciales, puesto que, en principio exige que sea también la ley la que contenga la creación concreta o establecimiento de los diversos precios públicos que, en aplicación de esta figura abstracta, los entes públicos competentes estimen convenientes.

Sin embargo de la Norma Foral Haciendas Locales se desprende que los Ayuntamientos podrán establecer y exigir precios públicos, correspondiendo tanto el establecimiento como la modificación de los mismos al Pleno de la Corporación, que podrá delegar esta facultad en la Comisión de Gobierno. Consecuentemente la determinación del hecho imponible de la prestaciones patrimoniales de carácter público queda en manos de la corporación municipal, ya sea el pleno ya sea la comisión, y al margen de cualquier determinación legal.

Parece evidente que la regulación contenida en la Norma Foral de Hacienda Local no respeta el principio de legalidad tributaria, al dejar en manos de las corporaciones municipales la determinación de elementos esenciales de las prestaciones patrimoniales de carácter público, cuales son el hecho imponible y la cuantía. Por ello, y siguiendo la misma línea argumental de la sentencia 185/95, los artículo 43 y 47 de la Norma Foral de Haciendas Locales 5/89, en cuanto se refieren a prestaciones patrimoniales de carácter público, han de ser considerados contrarios a la CE.

Establecida la disconformidad a derecho de la normativa sustentadora de los precios públicos devendrían nulos los actos de aplicación de la Ordenanza municipal".

La Sala no comparte este cuarto motivo casacional por las razones que a continuación aduce.

Primera Como expusimos en el Fundamento de Derecho Cuarto de esta sentencia, el Tribunal Constitucional no declaró inconstitucional en su sentencia nº 233/1999 de 16 de Diciembre, el artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, regulador del nuevo concepto de "precio público" , y tampoco, por tanto, el correlativo artículo 43 de la Norma Foral 5/1989 de 30 de Junio, de Haciendas Locales del Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya, en consecuencia en 1994 el Precio público por utilización privativo del dominio público local del Ayuntamiento de Galdácano era ajustado a Derecho.

Segunda

En la Hacienda Local del Territorio Histórico del Señorío de Vizcaya, la definición de precio público aparecía regulada en el artículo 43 de la Norma Foral 5/89, de 30 de Junio, (artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales del Estado), sin que fuera menester definir todos y cada uno de los precios públicos posibles, pues para establecerlos, y esta competencia correspondía a cada Ayuntamiento en particular, bastaba el acuerdo correspondiente adoptado por el Pleno, o por delegación por la Comisión de Gobierno municipal, siempre y cuando tal precio público respetara las exigencias conceptuales de la definición legal, y respecto de su importe bastaba que, de igual manera, se respetara lo dispuesto en el artículo 49.2º de la Norma Foral de Haciendas Locales 5/89, de 30 de Junio, del Territorio Histórico de Vizcaya (artículo 45.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre), cosa que no puede discutirse, toda vez que la sentencia de instancia no podía pronunciarse sobre esta cuestión, al haber declarado previamente que el recurso indirecto era inadmisible.

La Sala rechaza este cuarto motivo casacional.

OCTAVO

El quinto motivo casacional se formula "al amparo del ordinal 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto la sentencia incurre en infracción de la jurisprudencia aplicable a las cuestiones objeto de debate, en concreto la línea jurisprudencial que marcan las siguientes Sentencias: Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de Octubre de 1989, Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Enero de 1989, Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Junio de 1994, Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de Marzo de 1987, y 28 de Noviembre de 1990.

La Sentencia recurrida basa la desestimación del Recurso contencioso en la afirmación de que no es posible alegar en vía de recurso indirecto vicios de procedimiento. Entiende esta porque que la conclusión dada por el TSJPV en la sentencia recurrida infringe una línea jurisprudencial clara y que está expuesta, entre otras, en las sentencias que mencionamos. Esto es así porque no estamos ante un supuesto de meros vicios de procedimiento; muy al contrario, entendemos que estamos ante un supuesto nulidad de pleno derecho".

La Sala rechaza este quinto motivo, porque como hemos razonado en los fundamentos de derecho anteriores no ha existido en el caso de autos, nulidad de pleno derecho, en las liquidaciones que se impugnan, aunque la disposición general bajo cuyo amparo pudiera haber incurrido en dicha nulidad, toda vez que respecto de las disposiciones generales, impugnadas directamente, no existe una nulidad relativa, sea el vicio sustancial o formal, sino siempre una nulidad absoluta, si bien, en los recurso indirectos no cabe, y esto es fundamental, invocar vicios formales, como ha ocurrido en este caso de autos.

La Sala rechaza este quinto motivo casacional, y como rechaza los cuatro anteriores, desestima el presente recurso de casación.

NOVENO

Desestimado el recurso de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, imponer las costas causadas a Dª María del Pilar y otros, recurrentes en casación.

Por las razones expuestas, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO

Desestimar el recurso de casación nº 6056/1998, interpuesto por Dª María del Pilar , D. Francisco , D. Plácido , D. Vicente , D. Carlos Jesús , D. Jesús Luis , D. Pedro Antonio , D. Alonso , D. Constantino , D. Everardo , D. Inocencio , D. Luis , D. Roberto , D. Jose Antonio , D. Luis Angel , D. Juan Alberto , Dª. Yolanda , Dª Flora , Dª. Eva , Dª Lourdes , D. Eusebio , D. Ignacio , D. Marcos , D. Rodrigo , D. Jose Ángel , Dª Trinidad , D. Luis Enrique y D. Ángel Daniel , contra la sentencia nº 90/98, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 5 de Febrero de 1998, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 4990/1994 interpuesto por los mismos.

SEGUNDO

Imponer las costas causadas en este recurso de casación a los recurrentes mencionados en el dispositivo anterior.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.

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