STS, 19 de Junio de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 214/1992, promovido por la sociedad AGRICOLA PERALTA, S. A. y otros, y en el que ha sido parte LA CIGARRERA SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA Y JUAN SEBASTIÁN EL CANO SOCIEDAD COOPERATIVA ANDALUZA como coadyuvantes, y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimoterrestre.

Dicho Tribunal dictó providencia con fecha 12 de diciembre de 2002 del tenor literal siguiente: "no ha lugar a lo solicitado por la representación procesal de AGRICOLA PERALTA S. L., toda vez que declarando nulo el deslinde practicado en su día y entregados formalmente los terrenos a los propietarios, lo que tuvo lugar en "Acta de Recuperación Posesoria de Terrenos" de 27 de marzo de 2.000, haciéndose constar por la Guardia Civil asistente al acto, "que los terrenos se encontraban libres, pudiendo los recurrentes continuar su explotación agrícola", y por parte de los comparecientes afectados, entre los que se encuentra

D. Andrés, representante de la entidad actora, se hizo constar, "que en el día de la fecha y habiéndose examinado los terrenos que fueron objeto de deslinde, y siendo las 11 horas y 30 minutos, no se observa que exista persona ajena en los mismos", se ha cumplido por completo el fallo judicial.

En consecuencia; una vez que los propietarios han recuperado plenamente sus fincas y que están en la posesión de los mismos, los conflictos que surjan entre éstos con terceros, no es competencia de esta jurisdicción, sino que como cualquier propietario en defensa de su derecho, deben acudir a la jurisdicción ordinaria".

Por Auto dictado en fecha 20 de marzo de 2003 la Sala acordó "Desestimar el recurso interpuesto contra la providencia de fecha 12 de diciembre de 2.002, que confirmamos en toda su extensión".

Con fecha 13 de septiembre de 2004 se dictó providencia del siguiente tenor literal: "estése a lo acordado en auto de fecha 20 de marzo de 2.003, confirmado por auto de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 15 de septiembre de 2.003".

Interpuesto por la sociedad AGRÍCOLA PERALTA, S. A. y otros, recurso de súplica contra la providencia antes indicada, en fecha 23 de noviembre de 2004 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA, siendo Ponente el Iltmo. Magistrado D. FERNANDO F. BENITO MORENO: Desestimar el recurso de súplica y confirmar la resolución recurrida".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por AGRÍCOLA PERALTA, S. A. y otros, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por LA recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 5 de junio de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presenten recurso de casación el Auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 23 de noviembre de 2004, por el que fue desestimado el recurso de suplica formulado por la representación procesal de la entidad AGRICOLA PERALTA, S. A., VENTA LA NEGRA, S. A. D. Bruno, Dª. Julieta, D. Miguel Ángel y D. Víctor, Dª. Sandra y Dª. María Esther, D. Paulino, Dª. Estefanía y Dª. Marcelina, D. Felipe, D. Pedro Enrique y Dª. María Antonieta contra la anterior Providencia de 13 de septiembre de 2004, por la que se acordaba estar a lo acordado en el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 20 de marzo de 2003, que devino firme, dictado en el incidente de ejecución del recurso contencioso administrativo nº 214/1992, formulado por los expresados recurrentes, en el que, con fecha de 29 de enero de 1998, fue dictada sentencia por medio de la cual, estimándose el mencionado recurso, fue anulada la Orden Ministerial de fecha 20 de marzo de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que había sido aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimoterrestre en los brazos de la Torre o Pineda y de las Casas Reales de la Ría del Guadalquivir, término municipal de La Puebla del Río.

La citada sentencia devino firme al ser desestimado el recurso de casación 4893/1998 formulado por el Abogado del Estado, mediante STS de 21 de julio de 2003 .

En ejecución de la mencionada sentencia, se ha dictado el Auto, objeto del presente recurso de casación, una vez promovido Incidente de Ejecución de sentencia, y que trae causa de otro anterior, de fecha 20 de marzo de 2003, que devino firme.

1. Por Providencia de 12 de diciembre de 2002, en síntesis, ya se había acordado que "una vez que los propietarios han recuperado plenamente sus fincas y que están en la posesión de los mismos, los conflictos que surjan entre estos con terceros, no es competencia de esta jurisdicción, sino que como cualquier propietario en defensa de su derecho, deben acudir a la jurisdicción ordinaria".

2. Por Auto de 20 de marzo de 2003 se desestima el recurso de súplica formulado contra la anterior Providencia de 12 de diciembre de 2002, mediante la cual se tuvo por ejecutada la sentencia; en dicho Auto se argumenta en los siguientes términos:

   "Visto el contenido del acta de 31 de enero de 2002 en el que se entrega la posesión de los terrenos, la Sala entiende que la ejecución se encuentra consumada. En efecto, la ejecución de la sentencia exigía que la finca fuese entregada a los recurrentes, restituyéndose la situación posesoria. Se entiende efectuada la entrega de una cosa cuando la misma se pone en poder y posesión del sujeto ---artículo 1462 del C.c .---. Pues bien, en el caso de autos consta que se ha entregado la posesión material de la finca a los recurrentes, entendiéndose cumplida la obligación de entrega o restitución de la finca cuando se produce una entrega física de la cosa o medien cualesquiera otros actos jurídicos que de manera patente entrañen la misma significación de entrega ---STS (Civil) de 18 de mayo de 1998, y ello sin perjuicio de las acciones del recurrente frente a los terceros, que con posterioridad a la entrega le perturben en su posesión".

   Formulado recurso de casación contra el mismo, fue declarado desierto mediante ATS de 15 de septiembre de 2004 .

3. Por Providencia de 13 de septiembre de 2004, por la que se acordaba estar a lo previamente acordado en el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 20 de marzo de 2003 .

4. Por Auto de 23 de noviembre de 2004 fue resuelto el recurso de súplica formulado por la representación de la parte recurrente, contra la anterior Providencia de 13 de septiembre de 2004, por la que se acordaba estar a lo acordado en el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 20 de marzo de 2003, confirmándose la resolución desestimándose ambos, ya que, según se expresaba en el Auto, no se habían

   desvirtuado con las alegaciones de los recurrentes los fundamentos del anterior acto recurrido.

Contra el Auto de 23 de noviembre de 2004, han interpuesto recurso de casación la entidad AGRICOLA PERALTA, S. A., VENTA LA NEGRA, S. A., D. Bruno, Dª. Julieta, D. Miguel Ángel y D. Víctor, Dª. Sandra y Dª. María Esther, D. Paulino, Dª. Estefanía y Dª. Marcelina, D. Felipe,

D. Pedro Enrique y Dª. María Antonieta, en el que esgrimen un único motivo de impugnación, al amparo del artículo 87.1.c), en relación con el 86.2.b), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por cuanto el expresado Auto contradice los términos del fallo de la sentencia de 29 de enero de 1998 y consiguientemente también ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución Española.

Teniendo, pues, en cuenta que el objeto del recurso de casación es un Auto dictado en ejecución de sentencia, debemos recordar que se trata, en consecuencia, de una variedad sui generis del recurso de casación, en el que, como se ha reiterado, no pueden invocarse válidamente los motivos que enumera el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, LRJCA, sino únicamente los motivos de haberse resuelto cuestiones no decididas o de contradecir lo ejecutoriado que, de manera específica, se señala en el artículo 87.1.c) de la LRJCA, además del motivo que pueda afectar a la propia regularidad procesal de la resolución impugnada, cuando la irregularidad alegada es de tal entidad que se traduce en indefensión de la parte.

Sólo, pues, en los casos expresados, y no en otros, cualquiera que sea la cuestión discutida en la ejecución, cabe el recurso de casación contra autos recaídos en ejecución de sentencia. Y es que la ejecución de la sentencia tiene su fuerza en ella misma (artículo 118 de la Constitución Española y 18.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y no en los preceptos que regulan la relación jurídico material debatida en el proceso; tales preceptos pueden fundar un recurso de casación contra la sentencia pero no un recurso de casación contra un Auto dictado en ejecución de la misma, por la sencilla razón de que este auto no encuentra su fundamento en los preceptos en que se basó la sentencia, sino en la sentencia misma. O, dicho en otros términos, lo único revisable en casación es si se pretende llevar a la ejecución cuestiones no decididas en aquélla o actuaciones que contradigan lo ejecutoriado (artículo 87.1 .c) de la Ley Jurisdiccional) o si se ha producido un quebrantamiento de las formas esenciales de las normas reguladoras de la resolución que ponen término al incidente de ejecución o de las que rigen los actos y garantías procesales causantes de indefensión.

Por todas, podemos citar nuestra STS de 4 de marzo de 2004, en la que, con cita de otras anteriores, hemos puesto de manifiesto que:

"esta Sala tiene reiteradamente declarado que los supuestos de recurso de casación contra autos dictados en fase de ejecución de sentencia, conforme a 87.1 .c) de la Ley Jurisdiccional, solamente pueden ser recurridos cuando resuelven cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o contradigan los términos del fallo que se ejecuta.

Así lo recuerda la sentencia de 9 de abril de 2002 de la Sección 6ª de esta Sala Tercera, que se expresa así:

"TERCERO.- (....) En relación con ello tiene declarado reiteradamente esta Sala que "Es doctrina de esta Sala (por todas, Sentencias de 3 de julio de 1995 y 14 de mayo de 1996), referida a la LRJCA versión 1992 y perfectamente aplicable a la vigente Ley jurisdiccional, que a diferencia de lo que sucede con las sentencias y los demás autos susceptibles de recurso de casación, frente a los cuales el recurso puede fundarse en los motivos previstos en el artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, tratándose de recurso contra autos dictados en ejecución de sentencia no son invocables otros motivos, que los que específicamente señala el artículo 94.1.c) de dicha Ley, reducidos a que los autos resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o que contradigan lo ejecutoriado. Y ello en razón de que en la casación en ejecución de sentencia no se trata de enjuiciar la actuación del Tribunal de instancia, bien al juzgar, bien al proceder, objetivo al que responden los motivos del artículo 95, sino de garantizar la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo". En la misma línea, la STC núm. 99/1995, de 20 de junio, ha dicho que "la simple lectura de tales causas evidencia, pues, que la única finalidad que persiguen este tipo de recursos radica, estrictamente, en el aseguramiento de la inmutabilidad del contenido de la parte dispositiva del título objeto de ejecución, evitando, de este modo, que una inadecuada actividad jurisdiccional ejecutiva pueda adicionar, contradecir o desconocer aquello que, con carácter firme, haya sido decidido con fuerza de cosa juzgada en el previo proceso de declaración. Se trata, por tanto, de medios de impugnación dirigidos exclusivamente a evidenciar las posibles irregularidades que hubieran podido cometerse en la actuación judicial por la que se dota de efectividad al título sometido a ejecución y, como tales, sujetos a motivos predeterminados de fundamentación que se diferencian claramente de aquellos otros que, con carácter general, fundamentan los recursos de suplicación o casación cuando los mismos persiguen una finalidad distinta a la de la simple garantía de la integridad de la efectividad del título de ejecución". La anterior doctrina es, como se ha dicho, sin duda trasladable al presente caso, a la vista del artículo 87.1.c) LRJCA, pues es claro que la ley ha mantenido los motivos específicos en que puede fundarse el recurso, en los casos de autos dictados en ejecución de sentencia" (Sentencia 25 de septiembre de 2.000, rec. 4060/1999 )".

Y en las de 4 de mayo y 15 de junio de 2004 añadimos que:

"recogiendo la doctrina establecida en las precedentes de 9 y 23 de julio de 1998, tratamos de evitar cualquier torcida interpretación de la expresión "cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia", que permitiera ampliar indebidamente el recurso de casación frente a todos los autos que resolviesen una cuestión no abordada o examinada en la sentencia, como es la indemnización de daños y perjuicios acordada en sustitución de su ejecución in natura, y para ello dejamos claro que es preciso distinguir las cuestiones sustantivas, distintas, colaterales o anejas a la cuestión planteada en el pleito y decidida en la sentencia, de las que surjan con motivo u ocasión de la ejecución, las que forman parte de ésta, como sucede con la indemnización que sustituye a la ejecución en sus propios términos, y que por ello no deja de ser ejecución de la sentencia".

Pues bien, esta doctrina jurisprudencial es la que ha de servirnos para poder comprobar si las resoluciones que ahora se revisan, en el marco del recurso de casación que examinamos, han infringido el Ordenamiento jurídico a consecuencia de haber resuelto "cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o que contradigan lo ejecutoriado en el fallo".

El recurso se fundamenta en la infracción del mencionado texto legal (87.1.c de la LRJCA) entendiendo, en síntesis, que tal infracción se ha producido al rechazarse, por el Auto impugnado, la pretendida declaración de desalojo de los terrenos ---que en su día fueron dominio público--- con eliminación de las pertenencias en los mismos existentes, cuya posesión fue entregada a los recurrente por la Demarcación de Costas en ejecución de sentencia, y que, al parecer, han vuelto a ser ocupados por antiguos concesionarios del dominio público. El motivo insiste en que, incluso, la Sala de instancia acordó tal entrega con el carácter de ejecución provisional, existiendo ahora mas razones para su entrega definitiva.

El fundamento del derecho a la ejecución de las sentencias se encuentra en los preceptos constitucionales y legales que la parte recurrente cita. Implícitamente, en el artículo 24.1 CE, especialmente en la nota de efectividad con que la Constitución reconoce la tutela judicial, según ha sido entendido tanto por la doctrina del Tribunal Constitucional como por la jurisprudencia de este Tribunal. Y, explícitamente, en los artículos 118 CE, 18 LOPJ y 104 y ss. LRJCA. De tal manera que la resistencia o mera inactividad del órgano jurisdiccional o de la Administración a la ejecución del fallo comporta la infracción de los indicados preceptos e, incluso, la vulneración de un derecho fundamental protegido, por el recurso de amparo constitucional.

El alcance del derecho a la ejecución de las sentencias en el orden contencioso-administrativo, dado el sistema de ejecución que incorporaba la LRJCA, ha dado lugar a específicos pronunciamientos del Tribunal Constitucional:

1. La ejecución forma parte de la potestad jurisdiccional y como tal corresponde a los titulares de ésta "haciendo ejecutar lo juzgado".

2. Cuando para hacer ejecutar lo juzgado el órgano judicial adopta una resolución que ha de ser cumplida por la Administración, ésta ha de llevarla a cabo con la necesaria diligencia, sin obstaculizar su cumplimiento, por imponerlo así el artículo 118 CE, y cuando tal obstaculización se produce, el Juez ha de adoptar las medidas necesarias para su ejecución.

3. Los mayores riesgos se encuentran en las llamadas inejecuciones indirectas ---tratadas ya en STC 167/1987, de 28 de octubre (caso «Oficina de Turismo de San Francisco»)--- y por ello han de ser especialmente evitadas. Esto es, "los incumplimientos administrativos disimulados o indirectos", pues el derecho a la ejecución de las sentencias no se satisface, como es patente, con la remoción inicial de los obstáculos que a su efectivo cumplimiento puede oponer la Administración, sino que postula además que los propios órganos jurisdiccionales reaccionen frente a ulteriores actuaciones o comportamientos enervantes del contenido material de sus decisiones y que lo hagan por el procedimiento incidental de ejecución. Doctrina ésta que inspiraría, sin duda, el contenido del artículo 103.4 de la LRJCA, al disponer que "serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento".

Mas tal doctrina sobre la "inejecución indirecta" de sentencia debe precisarse en un doble sentido. Por una parte (1), para que pueda apreciarse tal inejecución, la oposición entre la actuación de la Administración y el fallo no es menester que sea frontal o directa, sino que basta con que sea encubierta, siempre que objetivamente se descubra la incompatibilidad entre el nuevo acto de la Administración y el cumplimiento del fallo. Pues la experiencia demuestra que en mucha ocasiones la elusión de lo establecido en la sentencia se busca aparentando su cumplimiento mediante actos que la vacían de contenido. Por otro (2), sin embargo, para entender que se produce tal incumplimiento, no basta con que el acto dictado por la Administrado sea contrario a los pronunciamientos de la sentencia, sino que es necesario que esté encaminado a conseguir la inefectividad del pronunciamiento judicial. Este requisito no ofrece dudas en el supuesto de que el acto dictado por la Administración, después de la sentencia, sea manifiestamente ilegal por carecer la Administración de habilitación para dictarlo. Pero también concurre cuando el acto administrativo es dictado en ejercicio de potestades administrativas sin responder al fin asignado a éstas por la ley, sino al incumplimiento de la sentencia. Se contempla así un supuesto de desviación de poder para cuya apreciación han de acreditarse los requisitos y exigencias que les son propias.

Por último, para completar este bagaje teórico con el que debe afrontarse la cuestión suscitada en el recurso, es preciso perfilar la incidencia que en la ejecución puede tener el que la sentencia sea de condena o sea declarativa o constitutiva, pues estas últimas han sido tradicionalmente consideradas como sentencias que originan la denominada ejecución impropia, ya que producen efectos por la mera declaración judicial de nulidad o de anulabilidad del acto o disposición impugnada, y sólo serían susceptibles de una ejecución propia aquellas que condenan a la Administración al cumplimiento de una determinada prestación.

Tal tesis, sin embargo, debe ser objeto de algunas precisiones, ya que la mera conclusión de que no precisan ejecución alguna las sentencias que se limitan a declarar la nulidad de un acto administrativo (declarativas) o a anular un acto administrativo (constitutivas) está alejada de la realidad del proceso contencioso-administrativo. Pues, de una parte, el carácter meramente constitutivo o declarativo ---y no de condena--- de una sentencia anulatoria de un acto está vinculado a que la pretensión estimada sea simplemente anulatoria y no comporte el reconocimiento de una situación jurídica individualizada. Por otra, no es posible ignorar que, incluso cuando la pretensión es sólo de anulación, el que un particular haga valer un fallo estimatorio de tal naturaleza frente a la supremacía de la Administración y frente a terceros, puede exigir una actividad ejecutiva. Y, en cualquier caso, el propio pronunciamiento judicial anulatorio es susceptibles de quedar desvirtuado por una ulterior actuación administrativa constitutiva de la llamada "inejecución indirecta", si concurren los requisitos que han quedado expuestos.

En el supuesto de autos, se trata de la ejecución de una sentencia dictada en instancia, con fecha 28 de enero de 1998, confirmada por STS de 21 de julio de 2003, y que declara la nulidad "por no ... conforme al ordenamiento jurídico" de la Orden Ministerial de fecha 20 de marzo de 1991 del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que había sido aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en los brazos de la Torre o Pineda y de las Casas Reales de la Ría del Guadalquivir, término municipal de La Puebla del Río.

Esto es, se trata de una sentencia declarativa, estimatoria de la pretensión de anulación de una resolución de ámbito general; de lo que se trata es determinar si la ejecución del pronunciamiento judicial reseñado exigía o amparaba la pretensión de volver a dar las órdenes oportunas para que se lleve a cabo el desalojo de quienes invadan sin título alguno los terrenos propiedad de los recurrentes, retirando asimismo las estaciones de bombeo de agua y demás enseres ubicados en las tierras sin el consentimiento de los mismos recurrentes, adoptando las medidas oportunas para que el citado desalojo resulte efectivo, reiterando las órdenes en caso de reincidencia en la invasión. Decimos "volver a dar" las señaladas órdenes porque consta en las actuaciones seguidas ante la instancia como con fecha de 26 de marzo de 2002 por parte de la Demarcación de Costas de Andalucía Occidental se procedió a levantar in situ "Acta de recuperación posesoria de los terrenos".

Esta Sala viene sosteniendo con reiteración, que el deslinde administrativo, tanto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, como en la anterior Ley 28/1969, de 26 de abril, como, antes, en el Real Decreto Ley de 19 de enero de 1928, o en la Ley de 7 de mayo de 1880, es una actuación administrativa que materializa la extensión física del dominio público. Se trata de determinar y configurar sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal. Desde este punto de vista, es un acto de imperio de defensa del dominio público que no implica el ejercicio de una potestad discrecional, ni a secas ni con el calificativo de "técnica", antes al contrario es una operación jurídica que lleva las definiciones legales a su plasmación física tramo a tramo. De lo que se trata es de determinar y configurar sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal.

En la concreta Orden Ministerial anulada se señalaba que "las tierras de lo que era el antiguo cauce del Guadalquivir, ni se ven afectadas por las mareas, ni por las olas, ni pueden considerarse marismas, marjales o esteros o terrenos bajos inundables por olas, mareas o filtraciones de dicho río"; en consecuencia ---se añadía--- la Orden impugnada "queda huérfana de la base fáctica necesaria para incluir a los terrenos de los recurrentes en la categoría de bienes de dominio público marítimo terrestre".

Pues bien, con base en la "declaración" que antecede, y de que incluso la sentencia de instancia advertía que efectuaba la misma "sin perjuicio de que dichos terrenos puedan ser de dominio público, aunque de calificación distinta al marítimo terrestre", la Sala de instancia procedió a la entrega posesoria de los mismos que conocemos, quizá movida por la circunstancia de haber aceptado la previa solicitud de ejecución provisional de la sentencia y ser coherente con su inicial decisión.

Pero, ni tal decisión provisional ---como se pretende--- puede vincular la decisión definitiva en materia de ejecución, ni la misma puede llegar mas allá de la plasmada en el "Acta de recuperación posesoria de los terrenos". El motivo, pues, ha de ser desestimado al no apreciarse la vulneración que se proclama del derecho a la tutela judicial efectiva.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a las partes recurrentes en las costas del recurso de casación (artículo 139.3 de la citada LRJCA ), debiendo establecerse, como límite, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, la cantidad total de

1.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.