STS, 11 de Mayo de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 1098/1998, promovido por el AYUNTAMIENTO DE NEDA, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre procedimiento de aprobación de deslinde de bienes de dominio público del tramo de costa desde la Playa de Regueiro hasta el puente de Jubia, en el término Municipal de Neda (La Coruña).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 2000 , cuyo falo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1098/98, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE NEDA, representado por el Procurador de los Tribunales, D. Miguel Torres Alvarez, contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 23 de julio de 1998 referente a deslinde del dominio público marítimo terrestre, en el término municipal de Neda (La Coruña), resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del CONCELLO DE NEDA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de enero de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de marzo de 201 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia "declarando haber lugar al mismo, casando y anulando la indicada sentencia y resolviendo conforme a derecho revocarla, y estimando el recurso contencioso administrativo en su día interpuesto, anule y deje sin efecto la Orden Ministerial de 23 de julio de 1998 , y declare la nulidad del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 5.421 metros de longitud, desde la Playa de Regueiro hasta el Puente de Jubia, en el término municipal de Neda (La Coruña), y subsidiariamente acuerde modificar el deslinde reduciendo la línea de servidumbre de protección a los 20 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar".

El recurso de casación fue admitido por providencia el 17 de julio de 2002, ordenándose también, por providencia de 9 de octubre de 2002, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de diciembre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de 9 de marzo de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de abril de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 17 de noviembre de 2000 , en su recurso contencioso administrativo nº 1098/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE NEDA (La Coruña) contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de 18 de septiembre de 1998 , por la que fue aprobada el Acta del deslinde, de fecha 14 de octubre de 1992, y los Planos, de diciembre de 1994, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa, de unos cinco mil cuatrocientos veintiuno (5.421) metros de longitud desde "Playa de Regueiro hasta el Puente de Jubia", en el término municipal de Neda (La Coruña), y ordenando a la Demarcación de Costas de Galicia que inicie las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con los defectos procedimentales denunciados por el Ayuntamiento recurrente, la sentencia señala la imposibilidad de acoger los mismos: 1º. En relación con los vecinos del municipio afectados por el deslinde expone que, >. Y 2º, >.

2. >.

3. En lo referente al deslinde propiamente dicho, la sentencia después de transcribir las fundamentaciones de la resolución impugnada en relación con las alegaciones formuladas en el expediente por el Ayuntamiento, alcanza las siguientes conclusiones:

   1. Que >.2º. Que >.

   3. Que >.

   4. Que, sin embargo >.

4. Analiza también la sentencia la cuestión relativa a la profundidad de la servidumbre de protección (100 ó 20 metros), y tras recoger, debidamente ordenado, el contenido de las correspondientes Disposiciones transitorias de la Ley de Costas y su Reglamento , señala que >.

Contra esa sentencia ha interpuesto el Ayuntamiento recurrente recurso de casación, en el cual esgrime un total de cinco motivos de impugnación, aunque sin concretar a través de qué vía de las previstas en el artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio (LRJCA ), se articulan; no obstante, habremos de seguir para su tratamiento un orden que no es exactamente el establecido por el Ayuntamiento recurrente.

En su primer motivo el Ayuntamiento considera infringido el artículo 19.1.e) LRJCA , como consecuencia, según expresa, de haber negado legitimación activa al Ayuntamiento recurrente y no entrar a conocer y decidir sobre las pretensiones deducidas en el escrito de demanda.

En modo alguno puede hablarse de falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente cuando a su instancia se ha seguido el presente recurso, que ahora se encuentra en casación. Cuestión distinta, que parece ser el planteamiento del recurrente, es el de la incongruencia omisiva en que ha podido incurrir la sentencia de instancia al no responder a las pretensiones formuladas, lo cual, sin embargo, tampoco podemos considerar que se haya producido.

En dos momentos y aspectos de la sentencia impugnada concreta el Ayuntamiento este defecto de falta de legitimación. En primer lugar, cuando en el Fundamento Cuarto se responde a los posible defectos procedimentales del expediente de deslinde que hayan podido afectar a concretos vecinos; la sala señala que >. No obstante, la Sala, en el mismo fundamento, rechaza la existencia de defectos procedimentales para el Ayuntamiento recurrente, que ha tenido un completo conocimiento y seguimiento del expediente, y para el que no ha existido indefensión.

Y, en segundo lugar, se plantea la falta de legitimación como consecuencia de la no respuesta pormenorizada en la cuestión relativa a la profundidad de la servidumbre de protección. La sentencia de la Sala de instancia se limita a dar respuesta >, y ello a la vista del material probatorio aportado a los autos, >, seguido a instancia de los vecinos.Por tanto, ni desde una perspectiva procesal puede entenderse que haya sido negada la legitimación del Ayuntamiento recurrente, ni, desde una perspectiva material, que se haya producido una incongruencia omisiva en la sentencia.

En el segundo motivo el Ayuntamiento recurrente considera infringido el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ). En concreto, el apartado e) del mismo, por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido.

Ya conocemos la respuesta de la Sala de instancia ante la denuncia de los siguientes defectos procedimentales: La autorización de la incoación del expediente cuando existía un incompleto deslinde provisional no incorporado al expediente, la falta de publicación en el Servicio de Costas de anuncio de incoación, la falta de citación de los titulares de terrenos al acto de apeo, falta de informe municipal y autonómico en la tercera modificación de delimitación provisional.

El análisis de la Resolución impugnada pone, con absoluta claridad, de manifiesto que ninguna de las irregularidades que se citan por el Ayuntamiento recurrente le han podido causar indefensión en su actuación tendente a la defensa de sus vecinos. Su actuación a lo largo del procedimiento ha sido permanente no habiendo contado con limitación alguna para alegar y probar lo que ha tenido por conveniente, si bien ello, obviamente, con el resultado que en la sentencia se expresa, por cuanto tal actuación de participación procedimental cuenta con el límite derivado de la aplicación de la normativa en vigor, esto es, que no puede llegar a alterar lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.

Como hemos señalado en numerosas ocasiones (por todas STS de 14 de febrero de 2000 ) >, por ello, >.

En la misma línea hemos señalado ( SSTS 10 de octubre de 1991 y 14 octubre 1992 ) que para que proceda la nulidad del acto prevista en el precepto considerado como infringido (62.1.e LRJPA, antes 47 LPA) >.

Y, por ultimo debemos reiterar que .> ( STS 27 de febrero de 1991 ), > ( STS de 20 de julio de 1992 ). Pero es que, además, también se ha señalado que, > ( STS de 10 de octubre de 1991 ); ello es así > ( STS de 20 de julio de 1992 ) pues > ( SSTS de 14 de junio de 1985, 3 de julio y 16 de noviembre de 1987 y 22 de julio de 1988 ).

Por ello, Centro de Documentación Judicial

oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, puede entenderse que se ha subsanado la omisión y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad del control de la Administración, compatibilizando la prohibición constitucional de indefensión con las ventajas del principio de economía procesal que complementa al primero sin oponerse en absoluto al mismo y que excluye actuaciones procesales inútiles a los fines del procedimiento>> ( SSTS de 6 de julio de 1988 y 17 de junio de 1991 ).

En síntesis, que el vicio de forma o procedimiento no es invalidante de por sí, sino en cuanto concurran los supuestos de que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, conforme dispone el artículo 63 LRJPA , y de ahí que pueda purgarse a lo largo del procedimiento e incluso en vía contencioso-administrativa, trámite en el cual puede obviarse, por razones de economía procesal, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando el mismo hubiese sido no influyente en la decisión, de suerte que ésta hubiere sido la misma, como cuando aún sí influyente, la decisión hubiese sido correcta o incorrecta, manteniéndola en su supuesto y anulándola en el otro, y sólo apreciarse en el caso de que por existencia carezca el órgano jurisdiccional de los elementos de juicio necesarios para la valoración de la decisión administrativa.

En consecuencia, se insiste, ningún síntoma podemos encontrar en el desarrollo procedimental que nos obligue a decretar la nulidad del procedimiento seguido; pero es que, además, tampoco tal indefensión la podemos encontrar en alguno de los vecinos como consecuencia de la falta de publicación en el Servicio de Costas de anuncio de incoación o de la falta de citación de los titulares de terrenos al acto de apeo, o por la falta de informe municipal y autonómico en la tercera modificación de delimitación provisional. Debemos recordar que los vecinos han seguido un procedimiento jurisdiccional paralelo a este; que de los propietarios de las 139 fincas afectadas, todos ellos citados por correo con acuse de recibo, comparecieron un total de 79; que realizada una segunda comprobación en el Registro de la Propiedad se efectuó una segunda citación constando en el expediente las alegaciones de todos ellos.

El motivo, pues, ha de ser desestimado.

El cuarto motivo cuenta también con una perspectiva formal, al considerarse que la sentencia de instancia vulnera los preceptos que establecen las normas para la valoración de la prueba , así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta; en concreto los artículos 60 y 61 LRJCA y 24.2 CE , en relación con los artículos 80, 81 y 137.2 LRJPA así como 1218 y 1225 CC .

Se queja el Ayuntamiento recurrente de no haber examinado toda la prueba existente (al no haber tomado en consideración la obrante en el recurso 1096/1998, seguido a instancia de los vecinos), ya que su examen parece concretarse y limitarse, según expresa, a la >.

Debemos comenzar reiterando que ( STS 3 de diciembre de 2001 ) Ahora bien, ello no impide que puedan ser objeto de revisión en sede casacional los siguiente temas probatorios o relacionados con la prueba:

1. La infracción del artículo 1214 del CC , que puede traducirse en una vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, invocable a través del artículo 95.1.4º LJCA. b) Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con indefensión de la parte cuando, indebidamente, no se ha recibido el proceso a prueba o se ha inadmitido o declarado impertinente o dejado de practicar algún medio probatorio en concreto que tenga relevancia para la resolución definitiva del proceso.

3. Infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones.d) Infracción de las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles, que puede hacerse valer por el mismo cauce de infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, pues el principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el artículo 24 de la Constitución comporta que estos errores constituyan vulneraciones del citado derecho y por ende infracciones del ordenamiento jurídico susceptibles de fiscalización por el Tribunal Supremo.

5. Infracción cometida cuando, al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables.

6. Errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y, por último.

7. Cabe también integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia cuando, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada ( STS 12 de julio de 1999 , en términos parecidos a los que resultan de la redacción del artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativo , Ley 29/1998, de 13 de julio . SSTS 6 y 17 de julio de 1998 , 12 de julio , 2 de noviembre, 15 de diciembre de 1999 , 20 de marzo , 3 de abril , 3 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras muchas).

La interpretación de los preceptos, en concreto, invocados por esta Sala es también sobradamente conocido; así, en la STS de 22 de enero de 2000 expresamos que >.

Pues bien, en el supuesto de autos, y en concreto, en la valoración de la Sala de instancia no apreciamos indefensión, arbitrariedad o utilización de criterios erróneos, y ello nos obliga a la desestimación del motivo, tratándose de un procedimiento de deslinde donde el ámbito probatorio ha debido quedar limitado, en el tiempo, a la acreditación de la clasificación urbanística de los terrenos afectados en el preciso momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas, y, en el ámbito material, a la posible existencia de núcleo alguno consolidado, no obstante la ausencia de calificación como urbano; y sin que, en los términos que luego analizaremos, las obras posteriores a tal precisa fecha o las futuras puedan alterar la situación fáctica determinante de la profundidad de la servidumbre de protección.

Los motivos tercero y quinto podemos analizarlos conjuntamente por cuanto, en el fondo, giran en torno a la determinación de los límites de la servidumbre de protección así como en torno a la concreción de las administraciones intervinientes.

Así, en el tercero de los motivos se consideran infringidos los artículos 23.2 y 116 de la Ley de Costas , así como 209.1 de su Reglamento , en relación con el artículo 62.a) y e) LRJPA , apelando al principio de cooperación entre la Administraciones Públicas. Y en el quinto, los artículos 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , 64 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia en relación con el 43.4 del Reglamento de Costas y las Disposiciones Transitorias Tercera y Novena de la citada Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

Ambos motivos, sin embargo, han de ser desestimados, siguiendo, de conformidad con los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, lo establecido en nuestra STS de 26 de enero de 2004 .

Debemos, pues reiterar que, aunque la exégesis de los preceptos contenidos en las dos Disposiciones Transitorias (Tercera de la Ley de Costas y Octava del Reglamento ) es complicada, de lo que no cabe duda es de que, Centro de Documentación Judicial

de protección, para lo que ha de tenerse en cuenta si los terrenos cuentan o no con Plan Parcial definitivamente aprobado>>.

Como en el caso enjuiciado los terrenos, gravados con la servidumbre de protección del domino público marítimo-terrestre, no contaban con Plan Parcial definitivamente aprobado, nos ceñiremos a este primer supuesto, contemplado en los apartados 2 a) de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas y 1 a) de la Disposición transitoria octava de su Reglamento , reiterando lo expresado en la sentencia de precedente cita: Ahora bien, como la aplicación de los citados preceptos reguladores de la superficie afectada por la servidumbre de protección se supedita por la Disposición Transitoria tercera 2 a) de la Ley de Costas y por la Disposición Transitoria octava 1 a) del Reglamento a que tal afectación no de lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística, esa superficie de cien metros, medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar con las limitaciones derivadas legalmente de la servidumbre de protección, pende para su consolidación de la aprobación definitiva del Plan Parcial correspondiente por las Administraciones urbanísticas competentes, ya que si, al ser éste aprobado definitivamente, resultase que son indemnizables determinados aprovechamientos urbanísticos atribuidos al suelo por el Plan General de Ordenación Urbana, la superficie gravada con la servidumbre de protección se reducirá para evitar tales indemnizaciones, procurando que la anchura de la zona de protección sea la máxima posible dentro del respeto al aprovechamiento urbanístico atribuido por dicho planteamiento, sin que, en ningún caso, pueda ser, lógicamente, inferior a los veinte metros establecidos por las mismas Disposiciones transitorias para el suelo urbano, en cuyo caso resultaría aplicable lo dispuesto en el apartado 3 de la Disposición Transitoria tercera de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria novena de su Reglamento, en relación con la Disposición Transitoria cuarta 2 de aquélla. En cualquier caso, como establece el apartado 2 de la Disposición Transitoria octava del Reglamento de Costas , sólo se tendrán en cuenta las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico que, resultando exigibles por la estricta aplicación de la Ley de Costas, supongan una modificación del planeamiento vigente indemnizable con arreglo a la legislación urbanística, por lo que no son obstáculo para la estricta aplicación de los preceptos de la Ley de Costas, entre ellos los relativos a la superficie gravada con la servidumbre de protección, las indemnizaciones que fuesen exigibles por los gastos realizados en la redacción de planes o proyectos, expedición de licencias u otros derivados del cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa vigente>>.

De lo expresado se deduce que, al no haberse aprobado definitivamente el Plan Parcial del suelo urbanizable programado por las Administraciones urbanísticas competentes, se ignora si el respeto de los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a ese suelo por el Plan General de Ordenación Urbana ha de comportar la reducción de la superficie destinada a servidumbre de protección, la que exclusivamente se reducirá si hubiese que proceder a indemnizar la pérdida de tales aprovechamientos con arreglo a las normas que hemos dejado transcritas, es decir cuando las disminuciones o reducciones del aprovechamiento urbanístico requieran una modificación del planeamiento vigente indemnizable según la legislación urbanística, y, en consecuencia, la Sala sentenciadora no ha conculcado, al declarar ajustada a derecho la fijación del límite interior de la servidumbre de protección, lo establecido en las citadas Disposiciones Transitorias tercera 2 a) de la Ley de Costas y octava 1 a) de su Reglamento .

Tampoco ha conculcado dicha Sala, al así resolver, las competencias que la Ley de Costas reserva a las Administraciones autonómica y municipal en la aprobación del planeamiento y consiguiente fijación de la superficie gravada con la servidumbre de protección, ya que dichas Administraciones han de proceder a ejercer esas competencias en la aprobación del planeamiento urbanístico y como consecuencia de ello resultará o no modificado el límite interior de la servidumbre de protección, que, al no existir Plan Parcial definitivamente aprobado, la Administración General del Estado señaló, según establecen los artículos 23.1 de la Ley de Costas y 43.1 de su Reglamento en relación con la Disposición Transitoria tercera 2 a) de la Ley de Costas y la Disposición Transitoria octava 1 a) de su Reglamento , a cien metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, razones ambas que determinan la desestimación del tercer y quinto motivo de casación esgrimido por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956 , enrelación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio ).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.