STS, 3 de Julio de 2002
| Ponente | D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| ECLI | ES:TS:2002:4933 |
| Número de Recurso | 4625/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Julio de dos mil dos.
En el recurso de casación nº 4.625/1996, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 12 de enero de 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 643/1993, sobre caducidad de concesión de terrenos de dominio público marítimo-terrestre; habiendo comparecido como parte recurrida la entidad SERRERÍAS DE GALICIA S.A. (SEGASA), representada por el procurador don Carlos de Zulueta Cebrián y asistida de letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia estimando en parte el recurso promovido por SERRERÍAS DE GALICIA S.A. contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 2 de abril de 1992, por la que se declaró caducada la concesión otorgada a don Darío para ocupar 609 m2 de terrenos de dominio público marítimo-terrestre con destino a muelle de embarcadero para la industria de serrería y depósito de materiales de la misma en la playa de Beluso (Boiro, La Coruña), por incumplimiento de las cláusulas 1ª y 8ª del título concesión en cuanto que la superficie ocupada por la entidad concesionario en la actualidad asciende a 9.832 m2.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de abril de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 18 de julio de 1996 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, como único motivo de casación, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, infracción por la sentencia impugnada del artículo 79 de la vigente Ley de Costas, Ley 22/88, de 28 de julio, así como el artículo 72 y las disposiciones transitorias 4ª y 5ª de la misma, la condición 14 de la Orden Ministerial de 14 de noviembre de 1928 que otorgó la concesión y la jurisprudencia relativa a la extinción de concesiones administrativas en zona marítimo- terrestre, de la que es exponente la de 24 de enero de 1991, de la Sala Tercera Sección Sexta. Terminó por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la recurrida, declarando en su lugar la conformidad a Derecho de las resoluciones originariamente impugnadas.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 28 de octubre de 1996, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (SEGASA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 5 de diciembre de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso y, desestimándolo, se confirme íntegramente la impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Por providencia de fecha 20 de marzo de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de junio del corriente, en que tuvo lugar.
Para una adecuada resolución del asunto en necesario tener en cuenta los siguientes datos:
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) Por Real Orden de 14 de noviembre de 1928 se otorgó a don Darío concesión para ocupar 609 metros cuadrados de terrenos de dominio público marítimo-terrestre con destino a muelle embarcadero para la industria de serrería y depósito de materiales, terrenos ubicados en la playa de Beluso, margen izquierda de la ría de Arosa, en el término municipal de Boiro (La Coruña).
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) El 6 de julio de 1989 se inicia expediente de caducidad de la concesión por incumplimiento de condiciones, al haberse ejecutado obras de relleno sin autorización, ocupando una importante extensión de terreno de dominio público.
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) El Consejo de Obras Públicas y Urbanismo y el Consejo de Estado informan favorablemente la caducidad, pero se expresa en sus informes que, en vista de lo alegado por el interesado sobre razones de interés público para legalizar las obras, de confirmarse tal extremo cabría proceder a a la oportuna legalización en base a lo dispuesto en la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 22/1988, después de haber procedido a la anulación de la inscripción registral.
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) La caducidad por incumplimiento de condiciones la declaró la Dirección General de Costas el 2 de abril de 1992, en base a que la ocupación del dominio público pasó de 609 metros cuadrados a 9.832, como consecuencia de la realización de las obras de relleno no contempladas en la concesión. Al propio tiempo se dispuso remitir el expediente al Servicio Jurídico del Estado para que ejercite las acciones civiles y registrales procedentes para recuperar los bienes que indebidamente aparecen como de titularidad privada y para obtener la cancelación de las inscripciones practicadas.
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) Interpuesto recurso contencioso-administrativo la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional dictó sentencia parcialmente estimatoria: Excluye pronunciarse sobre si los terrenos ocupados por SEGASA son de titularidad privada o pública, porque considera que esto es propio de un juicio declarativo, pero estima que, de conformidad con lo establecido en la D.T. 4ª de la Ley de Costas y 12ª del Reglamento, procede anular el acto de caducidad y ordenar que se incoe expediente de legalización de la ocupación de SEGASA.
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) Contra esta sentencia no recurre la entidad SEGASA (SERRERIAS DE GALICIA S.A.), por lo que hay que considerar que es firme y consentida en relación con aquellas pretensiones de la demanda que han sido rechazadas. El Abogado del Estado sí interpone recurso de casación contra la parte estimatoria, con base en el motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes.
El motivo debe estimarse, pues la sentencia incurre en contradicción incompatible con los preceptos citados por el Abogado del Estado. En efecto, la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas permite la legalización de las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la ley sin autorización ni concesión, cuando así lo aconsejen razones de interés público. Si la sentencia ordena la iniciación del expediente de legalización, da por sentado que las obras ejecutadas no están autorizadas ni entran dentro del ámbito de la concesión, ya que sólo se puede legalizar lo que ha sido realizado ilegalmente. Esto no se compagina con la declaración que se hace de la nulidad del acto de caducidad. Admitida, por tanto, la posibilidad de legalización, quiero ello decir que la caducidad de la concesión por ejecución de obras sin autorización o excediendo los límites de la concesión -que era sobre 609 m2 y se ha ampliado a 9.832 m2- es válida, siendo con posterioridad a ella cuando procederá abrir el indicado expediente si existen méritos para ello.
Al estimar la casación, procede examinar el asunto en los términos en que se planteó en primera instancia.
Dejando al margen la cuestión relativa a la declaración de propiedad de la mayor extensión de los terrenos que corresponderá determinarla a los órganos judiciales de la jurisdicción civil, cuestión ya resuelta en la sentencia y que ha sido consentida por SEGASA al no recurrirla, los restantes razonamientos de la demanda deben rechazarse:
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El recurrente trae causa del concesionario, subrogándose en los derechos y obligaciones derivados de la concesión, no como propietario sino como tal concesionario. Al margen de lo que se resuelva sobre la propiedad, el hecho de que en el deslinde de 10 de julio de 1980 se constatase que el terreno, como dice la sentencia, se correspondía con una de las definiciones legales que de pertenencia demanial daba la Ley 28/1969, significaba que los aprovechamientos sobre él, por regla general, exigían la concesión.
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La circunstancia de que la Administración se entendiese con el interesado en calidad de propietaria no cambia su condición, que le viene impuesta por la verdadera naturaleza de su derecho y no por actos administrativos que por error o cualquier otra razón la desconocen, sin que la prohibición de ir contra los actos propios sea aquí aplicable, cuando tales actos se dictan en relación con otras finalidades que no son el reconocimiento de la propiedad de los terrenos.
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El incumplimiento de condiciones se produce desde el momento en que la concesión tiene como soporte una superficie determinada y se extiende sin autorización a otra mayor (artículo 79.i), lo que indudablemente supone dicho incumplimiento.
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La defensa del demanio marítimo corresponde a la Administración del Estado, sin que sea preceptiva para la declaración de caducidad la intervención de la Autonómica y Local.
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El acto de deslinde constituye el primer paso para delimitar el dominio público, por lo que sobre la superficie en él incluida corresponde a la Administración ejercitar sus potestades, entre las que se encuentra la declaración de caducidad, sin perjuicio de lo que posteriormente pueda resolverse en la jurisdicción civil; este hecho del deslinde es el elemento de prueba más claro de la realización del relleno de los terrenos, al incluir en el demanio el exceso de superficie sobre la concedida.
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El fin perseguido por la Administración es ejercitar la potestad que le confiere el artículo 79, por lo que no puede hablarse de abuso de derecho, o incumplimiento del fin, que no es otro que exigir que las concesiones se sometan a la legalidad.
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La caducidad de la concesión por incumplimiento de condiciones viene impuesta en el propio título concesional, por lo que más que una aplicación retroactiva de norma posterior, se está en el caso de hacer cumplir lo estipulado en su momento.
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A pesar de mantenerse la caducidad, nada impide que el interesado inste la legalización de las obras por razones de interés público, si lo estima conveniente, de conformidad con la Disposición Transitoria 4ª.1 de la Ley de Costas.
No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el recurso de casación nº 4.625/1996, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia de fecha 12 de enero de 1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional; y DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo nº 643/1993, promovido por la entidad SERRERÍAS DE GALICIA S.A. contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 2 de abril de 1992 y la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, por ser las mismas conformes a Derecho; sin expresa condena en las costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
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SAN, 25 de Octubre de 2013
...procedente de esta misma concesión Pechiney se excluye del dominio público marítimo-terrestre en aplicación de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2002, que sostiene: Una vez cumplido el destino fijado en la concesión, aquellos terrenos ganados al mar se integraban en el domi......
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SAN, 26 de Junio de 2003
...que una aplicación retroactiva de norma posterior, se está en el caso de hacer cumplir lo estipulado en su momento" (Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2002). En consecuencia, no hay aplicación retroactiva cuando constatada la realización de unas obras que incumplen el título c......