STS, 2 de Julio de 2001

PonenteTRILLO TORRES, RAMON
ECLIES:TS:2001:5698
Número de Recurso174/1996
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución 2 de Julio de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Julio de dos mil uno.

VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 174/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Europea de Pinturas Especiales, S.L., contra la sentencia de 27 de noviembre de 1995 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recaída en el recurso número 424/94, contra la resolución del Ayuntamiento Pleno de Pravia, de fecha de 24 de noviembre de 1993, por el que se acuerda la reversión automática y de pleno derecho al patrimonio municipal de unos terrenos, ubicados en el Polígono de Salcedo, por haber transcurrido el plazo concedido a la recurrente sin haberse cumplido los fines señalados. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Pravia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Arguelles Landeta Fernández, en nombre y representación de "Europea de Pinturas Especiales, S.L." contra la resolución del Ayuntamiento de Pravia de 24 de noviembre de 1993, representado por la Sra. Secretaria Letrada, Cantera Cuartas, acuerdo que mantenemos por ser conforme a Derecho, sin hacer expresa condena de las costas procesales".

SEGUNDO

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de "Europea de Pinturas Especiales, S.L." presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don José Manuel Villasante García en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador de los Tribunales don Celso Marcos Fortin en nombre y representación de la parte recurrida.

TERCERO

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º y de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia por la que se case la recurrida dictando nueva Sentencia que acogiendo el recurso anule como contrarios a Derecho el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento en Pleno de Pravia el 24 de noviembre de 1993 por el que se decide la reversión de los terrenos adquiridos por mi representada al municipio el 20 de octubre de 1988 así como el pago de las costas de este recurso si él se opusiere.

CUARTO

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación del Ayuntamiento de Pravia ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia, por la que se desestimen íntegramente los motivos del recurso detallado, así como cuanto demás proceda.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 16 de mayo de dos mil uno en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia combatida en este recurso de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Europea de Pinturas Especiales S.L.", contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Pravia (Asturias) de 24 de noviembre de 1993, por la que se acordó la reversión automática y de pleno derecho al patrimonio municipal de unos terrenos ubicados en el Polígono de Salcedo, por haber transcurrido el plazo concedido a aquella sin haberse cumplido los fines señalados en el contrato de compraventa formalizado mediante escritura pública entre ambas partes con fecha 20 de octubre de 1988.

La Sala de instancia, tras constatar la naturaleza jurídico-administrativa del contrato y señalar que conforme a lo estipulado en el mismo y en el artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, la reversión opera de modo automático en caso de incumplimiento por el comprador de la finalidad estipulada en el contrato, centra la cuestión en determinar si la sociedad actora cumplió dentro del plazo de los cinco años pactados su obligación de dedicar los terrenos adquiridos a actividades comerciales o industriales o presentar un plan de futuro para los mismos.

Siendo un hecho incontrovertido que los terrenos concernidos no se utilizaron para el desarrollo pactado, todo se reduce - dice la Sala- a discernir si el documento presentado por la recurrente el día 18 de octubre de 1993, dos días antes del vencimiento del plazo, podía tener la consideración de "plan de futuro", a lo que responde en sentido negativo, por no tener tal documento ninguna previsión de inversiones reales, posibilidades de ampliación de la industria, calendario de realización, etc., limitándose tan solo a la manifestación de que necesita la totalidad de los terrenos para que, cuando las posibilidades del mercado lo permitan, esto es, cuando se cumplan las previsiones gubernamentales sobre reactivación de mercados, y una vez que se establezca por la empresa la red comercial en Europa, se procederá a la ampliación de la fabricación de productos, no habiéndose adjuntado ningún informe técnico que demuestre la viabilidad del desarrollo comercial aludido. Estas omisiones no pueden ser suplidas -concluye la sentencia- mediante una prueba pericial cuya práctica sería intrascendente, al no poder sustituir la obligación de aportación de un plan de desarrollo concreto en plazo, siendo igualmente irrelevante el grado de urbanización de los terrenos, cuya obligación por parte municipal no consta pactada como condición del desarrollo industrial a que la demandante se obligó.

SEGUNDO

El escrito de interposición del recurso de casación se funda en cuatro motivos, el primero formulado al amparo del artículo 95-1-3º de la Ley Jurisdiccional de 1956 y los demás al amparo del ordinal 4º del mismo precepto.

En el primer motivo se denuncia la infracción del artículo 74-4 de la mencionada Ley Jurisdiccional, en relación con los artículos 610 a 632 y 633 y 634 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881.

Alega la empresa que cuando la sentencia de instancia califica como "hecho incontrovertido" la situación de los terrenos adquiridos al Ayuntamiento de Pravia, realiza una valoración que coincide con la sostenida por la Corporación demandada, pero no se ajusta a la realidad, por cuanto que dichos terrenos se han dedicado a los fines para los que fueron adquiridos, hecho este que intentó acreditar mediante la prueba pericial y la de reconocimiento judicial, resultando que la primera se admitió pero no llegó a practicarse y la segunda fue rechazada "de plano", pese a tratarse de pruebas relevantes para el enjuiciamiento de la cuestión debatida.

TERCERO

De las actuaciones de instancia resulta que, ciertamente, acordado el recibimiento a prueba, la demandante solicitó la práctica de la pericial y la de reconocimiento judicial, siendo esta última denegada mediante providencia de 2 de septiembre de 1994, contra la que no se interpuso recurso alguno, por lo que en cuanto a este extremo el motivo debe desestimarse, por incumplimiento del artículo 95-2, según el cual la infracción de las normas relativas a los actos y garantías procesales que producen indefensión solo podrá alegarse cuando se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello, resultando inoperante, a estos efectos, que en trámite de conclusiones pidiera para mejor proveer la práctica de la prueba que le había sido denegada y contra cuya denegación no había recurrido en tiempo y forma.

CUARTO

En cuanto a la prueba pericial, fue declarada pertinente por Auto de 12 de septiembre de 1994, siendo designado el perito por insaculación en comparecencia celebrada el día 15 inmediato siguiente. El día 22 de septiembre posterior se expidió diligencia por el Secretario haciendo constar que había concluido el periodo de prueba, sin que se hubiera unido a los autos el informe pericial, y mediante providencia del mismo día se acordó unir las pruebas practicadas a los autos y dar traslado a las partes para alegaciones por tres días. No habiéndose presentado por ninguna de las partes alegaciones, por proveído del día 30 siguiente se les emplazó para la formulación de las conclusiones, solicitando la demandante en dicho trámite que la Sala acordase "para mejor proveer" la práctica de la prueba pericial, lo que no fue acordado por la Sala, que en la sentencia se pronunció expresamente sobre la irrelevancia de la misma, quedando así remitida la cuestión a si el razonamiento emitido por la Sala de instancia para afirmar dicha irrelevancia resulta asumible desde el punto de vista de una eventual indefensión de la entidad actora.

El concepto de pertinencia de la prueba aparece configurado en el artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 por la doble circunstancia de que exista disconformidad en los hechos y de que estos sean de indudable trascendencia para resolver el pleito.

Por lo que se refiere a la primera de las circunstancias citadas, la disconformidad en los hechos por parte de los litigantes se reduce a fijar si el documento presentado por Europea de Pinturas Especiales, S.L., puede considerarse como un auténtico plan de futuro que impida la reversión acordada por la Administración.

Sobre esta cuestión -de indudable trascendencia para resolver el pleito- se ha pronunciado la sentencia en sentido negativo, por las razones que antes hemos transcrito: estas razones resultan perfectamente justificadoras de que la Sala se haya negado a practicar de oficio la prueba que había acordado a instancia de la demandante, si se tiene en cuenta que en realidad mediante la misma trataba la parte actora de subsanar las evidentes deficiencias del documento del Plan presentado por la empresa, deficiencias que quedan acreditadas por el propio contenido de la pericial propuesta, en el que se pedía que el perito judicial informase sobre las posibilidades de ampliación de la industria instalada por Europea de Pinturas Especiales, S.L., "con concreción del calendario prudencial (dados la situación del mercado y el estado de amortización de lo ya realizado) para la ejecución de la misma y del volumen de la inversión para llevarla a efecto".

Pues bien, si se ponen a la par esta exigencias y el texto de folio y medio del llamado Plan de Futuro, resulta evidente su falta de las más elementales concreciones, que hace que sea totalmente asumible la crítica del mismo en que se basa fundamentalmente la decisión de la Sala de instancia y que por eso excluye la idea de que la sociedad recurrente haya quedado procesalmente indefensa porque no se haya acordado practicar de oficio la pericial que no llegó a practicarse en la fase probatoria del proceso.

QUINTO

El segundo motivo denuncia la violación del artículo 164 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, a cuyo tenor "1. Constituye expediente el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. 2. Los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y su hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación".

La infracción se produce -a juicio de la compañía recurrente- porque el acuerdo recurrido carece de incardinación procedimental, no existiendo ningún informe previo que le sirva de antecedente y fundamento, habiéndose adoptado de plano, es decir, prescindiendo absolutamente del procedimiento establecido, lo que determina su nulidad conforme al artículo 62 LRJ-PAC. Más aún, habiendo mostrado esta sociedad su desacuerdo con la medida unilateralmente dispuesta por el Ayuntamiento, este venía obligado a solicitar dictamen al Consejo de Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 22-11 de la Ley Orgánica reguladora del Alto Organismo Consultivo.

La argumentación incorporada a este motivo es transcripción prácticamente literal del fundamento jurídico II.A) de la demanda, estando dirigida tal argumentación contra el acto administrativo impugnado y no contra la sentencia de instancia, pues nada se dice en el motivo de casación sobre las consideraciones de la Sala de instancia sobre este particular, lo que justifica su rechazo, según doctrina jurisprudencial consolidada.

El único razonamiento incorporado a este motivo que no reproduce literalmente la demanda es el contenido "in fine", sobre la omisión del dictamen del Consejo de Estado pero esta es una "cuestión nueva" no aducida en la instancia, lo que determina la inviabilidad de su examen en sede casacional, según doctrina igualmente consolidada de la Sala.

Es este mismo argumento el que obliga a desestimar el cuarto motivo, en el que también se alega una cuestión nueva, cual es la de la supuesta infracción del principio constitucional de igualdad por la Administración demandada.

SEXTO

En el tercer motivo, se alega la infracción de la doctrina sentada por esta Sala Tercera en la sentencia de 27 de junio de 1989, sobre el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado en caso de oposición por parte del contratista a la resolución del contrato. Asimismo, se considera infringida la sentencia de 14 de noviembre de 1991, sobre nulidad de un acuerdo resolutorio de un contrato sin audiencia previa del contratista.

Descartada la infracción de la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia de 27 de junio de 1989, por hacer referencia a una cuestión -la audiencia al Consejo de Estado- que, como se acaba de indicar, no puede ser alegada en esta sede al no haber sido incorporada al debate en la instancia, queda por analizar la infracción de la doctrina sentada en la segunda sentencia citada.

La sentencia de 14 de noviembre de 1991 versa sobre la legalidad de un Acuerdo consistorial por el que se declaró resuelto, por falta de pago, un contrato de adjudicación de una parcela en un polígono municipal, declarándose al respecto por la Sala que "la Corporación se ha conducido como si se tratase de un contrato privado sometido a la condición resolutoria del pago en el plazo establecido, y por tanto que ha ignorado los criterios y principios que se establecen en nuestro Derecho para resolver los contratos administrativos. Pues en definitiva se ha resuelto el contrato sin abrir un expediente administrativo e ignorando no sólo lo dispuesto en los preceptos aplicables del Reglamento de Contratos sino además el art. 114, núm. 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, por el que se refunden las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. A tenor de dicho precepto, que era plenamente aplicable en las fechas del caso de autos, las facultades de interpretación y resolución de los contratos se entienden sin perjuicio de la obligada audiencia del contratista y de las responsabilidades e indemnizaciones a que hubiera lugar. De ello se deduce que, como afirma la sentencia apelada, el acto de ejecución del contrato se dicta sin expediente administrativo previo, es decir, prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, por lo que debe concluirse que es nulo de pleno derecho".

En el caso que ahora resolvemos, la sentencia de instancia, acogiendo la postura procesal de la Corporación demandada, declaró la naturaleza administrativa del contrato sobre el que se litiga, con la consiguiente atribución competencial a este orden jurisdiccional. De esta calificación jurídica deriva que la resolución del contrato por incumplimiento de una condición resolutoria no pueda verificarse -como resalta la sentencia de esta Sala que se acaba de transcribir- de la misma forma que en un contrato privado, sino con observancia de la legislación aplicable para la resolución de los contratos administrativos, singularmente el artículo 114-2 del Real Decreto Legislativo 781/1986. Sin embargo, la "reversión automática y de pleno derecho" decidida por el Ayuntamiento de Pravia se acordó sin expediente previo de resolución contractual de ninguna clase, y, desde luego, sin el preceptivo e inexcusable trámite de audiencia previa a la sociedad afectada.

La exigibilidad de este trámite de audiencia no queda desvirtuada por la previsión contenida en el artículo 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, en el que se establece que "si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local",

Sin perjuicio de que en caso de contradicción entre ámbos preceptos, habría de prevalecer la de rango formal de Ley, no obstante tampoco puede observarse que exista oposición alguna entre los mismos, puesto que una cosa es el efecto sustantivo del incumplimiento, esto es, la resolución y la reversión, y otra bien diferente el procedimiento a seguir por la Administración para acordar este efecto, que requiere de la previa audiencia del afectado, que obviamente no se ha producido en este caso.

SEPTIMO

La audiencia del interesado no es, sin embargo, un valor absolutamente formal, que en todo caso determine una nulidad en el caso de no haberse producido en el momento procedimental previsto legalmente, sino que tanto en el ámbito administrativo como en el procesal, su eficacia invalidante queda vinculada al hecho sustantivo de que se hubiera producido indefensión.

En este caso, no cabe apreciar la concurrencia de este requisito: la posición sobre los hechos de ámbos litigantes no ofrece controversia real sobre la circunstancia de que parte de los terrenos no estaban todavía dedicados a actividades comerciales o industriales al finalizar el plazo de cinco años, según reconoce la sociedad demandante en su plan de futuro, por lo que, como hemos indicado, solamente éste podía evitar la reversión y sobre el mismo ha habido un debate amplio y suficiente en el proceso, en el que el Ayuntamiento ha ratificado la posición que había mantenido con anterioridad, sobre la procedencia de la reversión. Cabe decir, por eso, que una eventual audiencia previa no había modificado el criterio de aquel ni por eso ahora tendría virtualidad alguna una declaración de nulidad cuyo fin sería una resolución igual a la impugnada.

Cosa distinta es la fijación de los espacios concretos a los que debe afectar la reversión. Pero visto el expediente, ésta es materia no afectada por el acuerdo al que se refiere este proceso, que se limita a declarar genéricamente la procedencia de la reversión.

OCTAVO

Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Europea de Pinturas Especiales, S.L., contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 27 de noviembre de 1995, dictada en el recurso 424/94. Con imposición de las costas a la sociedad recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.

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