STS, 24 de Mayo de 2004
| Ponente | Ricardo Enríquez Sancho |
| ECLI | ES:TS:2004:3533 |
| Número de Recurso | 5487/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Mayo de dos mil cuatro.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por la entidad mercantil Promociones Literola, S.A, representada por el Procurador D. Albito Martínez Diez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de fecha 19 de junio de 2001, sobre suspensión por el Ayuntamiento de Benasque de los efectos de una licencia de obras por infracción urbanística grave y manifiesta, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Benasque, representado por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar.
Por Decreto de 3 de abril de 2000 el Alcalde del Ayuntamiento de Benasque acordó suspender los efectos de la licencia de obras concedida a Promociones Literola, S.A. el 22 de abril de 1999, por constituir una infracción urbanística manifiesta y grave.
Conferido traslado de este acuerdo a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, tramitó recurso nº 131/2000, en el que recayó sentencia de fecha 19 de junio de 2001 en el que se declaraba la nulidad de la licencia objeto del mismo.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 12 de mayo de 2004, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La entidad mercantil Promociones Literola, S.A interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 19 de junio de 2001 que anuló la licencia de obras que el 22 de abril de 1999 le había concedido el Ayuntamiento de Benasque para construir un edificio sobre una parcela sita en la carretera de Anciles nº 6. Concedida dicha licencia el Ayuntamiento de Benasque suspendió sus efectos, conforme a lo previsto en el artículo 199 de la Ley Urbanística de Aragón 5/1999, de 25 de marzo (LUA) y dio traslado de dicha suspensión a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, según lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), y dicho Tribunal ha anulado la referida licencia por entender que, efectivamente, su contenido constituía una infracción urbanística manifiesta y grave. La sentencia de instancia confirmó el criterio de la Administración pero no en todos sus extremos. Pues de las diversas infracciones urbanísticas apreciadas en el acuerdo de suspensión de los efectos de la licencia la sentencia recurrida sólo ha estimado las siguientes: exceso en la edificabilidad concedida al no haberse descontado la correspondiente a un chalet existente en el solar y cuya demolición no se había pedido, y exceso en el cómputo de la superficie neta de parcela edificable que debe fijarse en 3.470,25 m2 calculando en función de ella tanto la edificabilidad resultante como la ocupación máxima de la parcela.
La parte recurrente opone cinco motivos de casación, cuatro, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), y otro por el cauce del artículo 88.1.c) LJ. En tres de aquellos se invoca, como infringido por la sentencia recurrida, el artículo 199 de la Ley de las Cortes de Aragón 5/1999, de 22 de marzo, reguladora de la actividad urbanística en dicha Comunidad, (LUA) y de la doctrina legal recaída en interpretación del artículo 186.1 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS), de contenido idéntico a aquel precepto de Derecho Autonómico. El Ayuntamiento de Benasque alega, en primer lugar, que dichos motivos deben declararse inadmisibles según una repetida jurisprudencia de esta Sala que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 86.4 LJ, ha declarado que no cabe fundar un motivo de casación en la infracción de un precepto de Derecho Autonómico. Aunque esta sea la doctrina de esta Sala, que también ha declarado que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de sus potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza de Derecho Autonómico porque el contenido material de algún precepto coincida con el Derecho Estatal (sentencias de 10 de febrero y 27 de junio de 2001 y 22 de enero de 2003), distinto es el supuesto que aquí se plantea en que la Sala de instancia aplica un precepto de Derecho Autonómico de idéntico contenido a otro de Derecho Estatal y la parte recurrente alega que la sentencia recurrida ha infringido la doctrina legal existente en interpretación de este último. Dicha doctrina no desaparece por la existencia del Derecho Autónomico ni pierde su valor de complementar el ordenamiento jurídico que le otorga el artículo 1º.1 del Código Civil, por lo que ha de ser tenida en cuenta como criterio de interpretación de las normas de Derecho Autonómico que se hayan limitado a transcribir, como con frecuencia sucede, otras normas preexistentes de Derecho Estatal, y su infracción puede ser invocada en un motivo de casación.
En primer lugar, al amparo del artículo 88.1.d) LJ, alega la parte recurrente que la sentencia recurrida infringe el artículo 199 LUA, en relación con la doctrina de esta Sala que, en interpretación del artículo 186.1. LS ha considerado derogado dicho precepto por los artículos 65 a 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Este motivo de casación ha de ser desestimado, porque no refleja la doctrina de esta Sala recogida, entre otras, en la sentencia de 16 de febrero de 1993 según la cual: "esta Sala, en Sentencias de 25 de enero de 1989 y 3 de septiembre de 1990, y partiendo de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, ha declarado que las Comunidades Autónomas carecen de competencia para suspender los acuerdos de las Corporaciones locales en materia de urbanismo por haberse suprimido su anterior potestad tras la promulgación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, conforme a sus arts. 65 y 66. Ahora bien esta doctrina no es aplicable a los supuestos, como el ahora enjuiciado, en los que la expresada facultad de suspensión es ejercitada, no por una Comunidad Autónoma, sino por el propio Alcalde del Ayuntamiento concedente de la licencia, al amparo del núm. 1 del citado art. 186. Así lo han entendido las Sentencias de esta Sala de 22 de enero y 6 de febrero de 1988 y más recientemente, aunque referida a un supuesto de subrogación del órgano autonómico por inactividad municipal, la de 7 de noviembre de 1991, la cual, con la particularidad citada, establece que "la expresada facultad que otorga al Alcalde el citado art. 186, en su apartado 1.º, para disponer la suspensión de los efectos de una licencia cuando el contenido de la misma constituya manifiestamente una infracción urbanística grave, debe estimarse vigente, sin que a ello obste lo que disponen los citados arts. 65 y 66 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, así como su disposición derogatoria e) ni la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 213/1988, de 11 de noviembre, y 259/1988, de 22 de diciembre,... puesto que si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional aludida ha dejado establecido que el apartado 2.º del repetido art. 186 no puede prevalecer frente al principio de autonomía municipal que consagran los arts. 137 y 140 de la Constitución, en la medida en que su aplicación pueda suponer una indebida intromisión de un órgano estatal o autonómico en la esfera de competencias estrictamente locales -Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1986, entre otras- no cabe decir lo mismo respecto del apartado 1.º de aquel precepto, que más bien viene a reforzar... la autonomía de la Corporación que acuerda la suspensión de una licencia otorgada, en virtud de subrogación, por un órgano de la Administración autonómica ... ".
En su segundo motivo de casación se invoca el artículo 199 LUA que se dice infringido por la sentencia recurrida por haber aplicado dicho precepto pese a no concurrir los presupuestos necesarios para ello. Tal como aparece enunciado el motivo podría ser desestimado por no resultar otra cosa que una simple discrepancia con la verificación de la existencia del presupuesto de hecho de la aplicación de una norma jurídica. Sin embargo, este motivo de casación debe conectarse con el formulado con el número cuarto, porque en él se alega infracción de la doctrina legal que, en interpretación del artículo 186.1 LS ha declarado que para que el Alcalde pueda ejercer las facultades de suspensión de los efectos de una licencia es preciso que la infracción que se aprecie sea manifiesta. Y han de examinarse conjuntamente ambos motivos de casación porque en el primero, al combatir el resultado alcanzado por la Sala de instancia en cuanto a la determinación de la superficie de la parcela sobre la que se concedió la licencia cuestionada, se hace referencia a las discrepancias entre los diversos técnicos que han informado sobre ello así como a los errores cometido por la propia Administración municipal en el expediente y, en el segundo se concluye que por estas y otras circunstancias las infracciones detectadas no deberían calificarse como manifiestas.
Esta Sala ha declarado repetidamente que si la infracción que determina la posibilidad de suspensión de los efectos de una licencia por el Alcalde ha de poder ser apreciada "manifiestamente", como exige el artículo 186.1 LS, ello significa que ha de tratarse de una infracción patente, notoria o evidente, de manera que no exija su apreciación acudir a interpretaciones analógicas o a intricados razonamientos jurídicos, y que baste al respecto el simple enfrentamiento del acuerdo por el que se haya otorgado la licencia con el texto literal de las normas incumplidas (sentencia de 4 de julio de 1990), de tal modo que es necesario que la licencia infrinja de manera diáfana y manifiesta la normativa urbanística, por lo que la infracción no puede presentarse como dudosa, opinable o discutible, sino inequívoca o apreciable sin esfuerzo de interpretación de las normas (sentencia de 30 de julio de 1991).
La parte recurrente alega que si la Sala de instancia ha apreciado que la licencia suspendida concedía una edificabilidad y una ocupación de parcela superiores a las permitidas por las Normas Subsidiarias de Planeamiento aplicables, ello es consecuencia de que en el proceso se ha efectuado una prueba pericial tendente a determinar la efectiva superficie de la parcela, pero no del examen de la licencia concedida y de su simple confrontación con las disposiciones urbanísticas aplicables; ni siquiera del examen de los datos obrantes en el expediente, porque en él aparecían la cédula urbanística proporcionada por el propio Ayuntamiento de Banasque a la entidad recurrente, según los datos del Catastro, en que figuraba como superficie de la parcela precisamente la que se tuvo en cuenta para presentar el proyecto técnico que sirvió de base para la obtención de la licencia luego suspendida.
Este motivo de casación ha de ser estimado por la Sala. Las vicisitudes por las que ha atravesado el expediente administrativo y la prueba practicada en el proceso han puesto de manifiesto las discrepancias entre los distintos planos manejados por la Administración para determinar la superficie real de la parcela en cuestión, así como que la licencia fue solicitada de acuerdo con la información urbanística suministrada por el Ayuntamiento, y que de acuerdo con ella fue concedida la licencia. La superficie determinada por la Sala de instancia lo ha sido no de acuerdo con los datos que figuraban en el expediente sino según una medición posterior realizada por los propios técnicos municipales, discrepante por otra parte, de la medición efectuada por el perito judicial. Todo ello demuestra que el error en la determinación de la superficie de la finca, de lo que arranca la calificación de la licencia concedida como infracción urbanística grave y manifiesta no merece esta última consideración ni permite acudir a su anulación al procedimiento excepcional previsto en el artículo 127 LJ por este motivo.
Guarda relación también con los motivos antes examinados el planteado por la vía del artículo 88.1.c) LJ, en el que vuelve a combatirse el pronunciamiento de la Sala de instancia relativo a la superficie de la finca sobre la que se concedió la licencia que da lugar a este proceso, esta vez bajo la perpectiva de la incongruencia. La parte recurrente sostiene que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia al haber apreciado una causa de nulidad de la licencia distinta de la que fue apreciada por el Ayuntamiento de Benasque en el acuerdo por el que suspendían los efectos de aquélla.
El proceso especial regulado en el artículo 127 LJ, cuando tenga por objeto la suspensión de los efectos de una licencia de obras, según lo previsto en el artículo 186 LS, se inicia con el traslado del acuerdo de suspensión de los efectos de la licencia, tras lo cual y la remisión del expediente administrativo, la Corporación que hubiera concedido la licencia alegará lo que estimare pertinente en defensa del acuerdo de suspensión. Materialmente, se trata de un proceso en que se ejerce una acción de nulidad de la licencia concedida, por lo que la Administración que pide la nulidad ha de identificar debidamente su pretensión expresando los hechos en que se funde y la Sala de instancia no puede alterar estos hechos sin incurrir en incongruencia. Por lo que se refiere a los excesos de ocupación de parcela y de volumen edificable, la causa petendi fue claramente fijada por el Ayuntamiento de Benasque tanto en acuerdo de suspensión de los efectos de la licencia de obras concedida a Promociones Literola, S.A. como en su escrito de alegaciones ante la Sala de instancia. El Ayuntamiento de Benasque partía de que la superficie real de la parcela sobre la que se concedió la licencia era de 3782 m2, si bien consideraba que debían descontarse 586,25 m2 correspondiente a la superficie ocupada por un muro de contención de tierras y por una zona calificada de vial frente a la carretera de Benasque. Deducida esa superficie, entendía que la superficie de la parcela era de 3.195,75 m2, y de acuerdo con ésta calculó el volumen máximo edificable y la superficie máxima de ocupación de parcela así como los excesos en que, en tales extremos, había incurrido la licencia concedida. La Sala, sin embargo, ha alterado esta causa de pedir. Pues aunque sostiene que efectivamente la licencia ha concedido mayor edificabilidad que la permitida y una ocupación de parcela superior a la que establecen las normas subsidiarias de planeamiento aplicables, altera los presupuestos para la aplicación de estas normas, que ya no se basan en esos 586,25 m2 cuya deducción por el Ayuntamiento de Benasque considera improcedente, sino en una nueva medición de la finca en cuestión que da un resultado distinto del que se tuvo en cuenta en el acto del Ayuntamiento de Benasque de que trae causa este proceso.
Por lo expuesto procede estimar el presente recurso de casación y resolver la cuestión planteada dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según lo previsto en el artículo 95.2 d) LJ.
La cuestión planteada ante la Sala de instancia fue, como ya dijimos, una acción de nulidad de la licencia de obras concedida el 22 de abril de 1996 a Promociones Literola, S.A. basada en la comisión de cuatro infracciones urbanísticas graves y manifiestas. Aunque el acuerdo de suspensión de los efectos de la licencia se refiere a una sola infracción urbanística, se trata de cuatro supuestos distintos que dan lugar, en rigor, a cuatro infracciones diferentes, a saber: 1ª Incumplimiento del retranqueo a linderos en el frente recayente de la carretera de Benasque a Anciles. 2ª Incumplimiento del retranqueo a linderos en el frente recayente al muro de contención del río Esera. 3ª Exceso de superficie edificable y de ocupación de parcela al no haberse computado la superficie ocupada por un chalet de 10X8,60 m2 existente en la finca. 4ª Exceso de superficie edificable y de ocupación de parcela al no haberse descontado de la superficie de 3782,00 m2 correspondiente a la estructura del muro de contención y a la zona calificada como vial en el frente a la carretera de Benasque a Anciles. De estos cuatro motivos de nulidad los dos primeros y el último han sido rechazados, por una u otra causa, por el Tribunal de instancia. Queda, pues examinar el tercero de ellos, el relativo a no haberse computado al concederse la licencia la superficie ocupada por un chalet de 10X8.60 m2 existente en la finca, cuya demolición no se ha acreditado.
La parte recurrente se ha referido incidentalmente a esta cuestión en sus motivos de casación, insistiendo en que se trata de una construcción destinada a su demolición y que, de hecho, ya ha sido demolida durante el curso del proceso. Sin embargo, lo cierto es que cuando se solicitó la licencia no se había obtenido la preceptiva licencia de domilición de ese chalet por lo que cuando se concedió la licencia de obras la superficie ocupada por ella debió computarse para determinar la edificabilidad atribuible a las edificaciones proyectadas y a la superficie máxima de ocupación de la parcela. Dichos excesos sí son manifiestos, pues no requieren para su comprobación sino aplicar las normas urbanísticas correspondientes a la superficie neta de la parcela y son graves, conforme a lo dispuesto en el artículo 204 c) LUA por lo que procede confirmar en este extremo el acuerdo de que trae causa este proceso.
Conforme al artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.
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Declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil Promociones Literola, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 19 de junio de 2001.
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Casamos dicha resolución.
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Anulamos el acuerdo del Ayuntamiento de Benasque de 22 de abril de 1999 por el que se concedió a Promociones Literola, S.A. licencia para la construcción de apartamentos y garajes en la carretera de Benasque a Anciles nº 6, únicamente en cuanto no ha tenido en cuenta para determinar el volumen edificable y la superficie máxima de ocupación de parcela el chalet preexistente en la finca, confirmando dicha licencia en todo lo demás.
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No hacemos especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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