STS, 12 de Noviembre de 2004
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2004:7322 |
| Número de Recurso | 81/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUAN ANTONIO XIOL RIOSMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIACELSA PICO LORENZOOCTAVIO JUAN HERRERO PINARODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto el recurso contencioso directo interpuesto por la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos -Iniciativa Rural del Estado Español contra el Real Decreto 459/2002, de 24 de mayo, por el que se modifican los Reglamentos Generales sobre Inscripción de Empresas, Afiliación, Altas y Bajas y Variaciones de datos de Trabajadores en la Seguridad Social y sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, respecto del Régimen Especial Agrario, habiendo comparecido la citada Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos-Iniciativa Rural del Estado Español así como el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
UNICO.- Con fecha 24 de julio de 2002 por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Soledad Castañeda González, en nombre y representación de la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos -Iniciativa Rural del Estado Español se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 459/2002, de 24 de mayo, por el que se modifican los Reglamentos Generales sobre Inscripción de Empresas, Afiliación, Altas y Bajas y Variaciones de datos de Trabajadores en la Seguridad Social y sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, respecto del Régimen Especial Agrario.
Comparece en el presente recurso el Abogado del Estado en la representación que le es propia, que formuló en tiempo y forma su contestación a la demanda.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 10 de noviembre de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR, Magistrado de la Sala.
Se impugna en este recurso contencioso administrativo un reglamento, por el que se modifican otros anteriores relativos a constancia de datos por la Seguridad Social en cuanto al Régimen Especial Agrario de la misma. En el Boletín Oficial del Estado de 25 de mayo de 2002 se publicó el Real Decreto 459/2002, de 24 de mayo, dictado a propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por el que se modifican los Reglamentos Generales sobre Inscripción de Empresas y Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de los Trabajadores, y sobre cotización y liquidación de otros derechos respecto al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social.
Conocida dicha publicación, por una entidad Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos se impugnó el Real Decreto mediante el recurso que debemos resolver ahora. Debe decirse de inmediato para la mejor delimitación del objeto del proceso que la impugnación del Real Decreto no implica la pretensión de que sus preceptos se declaren en todo o en parte contrarios a derecho, sino la de que el citado Reglamento se declare nulo por falta de audiencia de la organización recurrente en el procedimiento de elaboración, y por insuficiencia de la memoria y del informe económico sobre la ejecución de las medidas aprobadas.
No es ocioso tener en cuenta que en el suplico de la demanda, no solo se expresa la citada pretensión de nulidad del Real Decreto, sino que además se formula la de que se declare el derecho de la organización demandante a ser consultada con carácter preceptivo, en la elaboración de normas que afecten a los agricultores y ganaderos agrupados en la misma
A la vista de ello hemos de estudiar ante todo la alegación de que se ha infringido el articulo 24 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, por no haberse oído a la recurrente en la elaboración del Real Decreto, quebrantándose así el mandato de dar audiencia a las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que agrupen o representen a ciudadanos cuyos intereses resulten afectados.
En cuanto a este punto debemos pronunciarnos sobre tres cuestiones para dar respuesta al planteamiento efectuado. La primera es la de si los informes de que se trata tienen carácter preceptivo. La segunda consiste en si, de forma contraria a derecho, la Administración desatendió los requerimientos y peticiones que le dirigió la organización recurrente. Por ultimo, la de si por los órganos administrativos competentes se incurrió en una conducta discriminatoria, por haberse oído a otras entidades y organizaciones del sector y no a la demandante.
Ahora bien, la resolución que debemos dictar depende en definitiva de la respuesta que se de a la primera de las cuestiones enunciadas. En cuanto a la segunda, relativa a los requerimientos y peticiones de la entidad de ser oída en la elaboración del reglamento, asiste la razón al Abogado del Estado en sus alegaciones en la contestación a la demanda. Ciertamente la organización dirigió en fechas distintas tres escritos al Ministerio competente. Pero el primero de ellos, único anterior a la fase de audiencia en el procedimiento y en todo caso anterior a que finalizase, es una carta particular y no documento oficial aunque la carta fuese dirigida a una autoridad o funcionario del Ministerio. El tercero no debe tenerse en cuenta a nuestros efectos, ya que es posterior a la publicación del Real Decreto impugnado.
En cuanto al segundo, que como los anteriores no consta que se recibiera en el Ministerio, contiene un requerimiento en forma, pero es de una fecha en la que el proyecto de reglamento ya estaba sometido a dictamen del Consejo de Estado, por lo que había concluido la fase del procedimiento de audiencia de los interesados.
Por otra parte en cuanto a la discriminación alegada por vulneración del articulo 14 de la Constitución, hay que tener en cuenta que tratandose de la elaboración de reglamentos la normativa no prescribe que deba oirse necesariamente a las organizaciones más representativas. La recurrente afirma serlo y la Sala no debe hacer pronunciamiento sobre este punto, respecto al que por otra parte se formulan alegaciones sin que se tenga la debida constancia sobre ellas. Pero es que además esa constancia no es necesaria para la resolución del proceso, pues la discriminación solo se hubiera producido si la audiencia hubiera sido preceptiva y se hubiera oído a unas organizaciones y no a otras. No puede sin embargo afirmarse en un planteamiento estricto en derecho que exista discriminación cuando el precepto aplicable (articulo 24.2, apartado c) de la Ley del Gobierno) se refiere a las organizaciones, pero ni afirma que deban ser todas ellas ni que los informes sean preceptivos.
La cuestión se centra por tanto en el primero de los puntos enumerados en el Fundamento de Derecho anterior, es decir, en si era preceptiva la audiencia a todas las organizaciones que agrupen a los interesados en el sector o al menos a las más representativas, como dice ser la recurrente extremo sobre el que no debe pronunciarse la Sala.
Desde luego está fuera de duda que nuestro ordenamiento jurídico, que se atiene a los principios del Estado democrático de derecho, favorece y potencia la idea de participación de los ciudadanos y de los grupos y organizaciones. Así se declara en los artículos 9.2 y 23.1 de la Constitución, y este es el espíritu del alegado articulo 24 de la Ley del Gobierno. Por tanto, en aplicación del principio, hubiera sido aconsejable y pertinente oír a la organización demandante, teniendo en cuenta los intereses que representa, y al no habérsele otorgado audiencia en la elaboración de la norma de que se trata se incurrió en una irregularidad. En definitiva, como es sabido, otorgar una amplia audiencia a los interesados es una garantía del acierto de la disposición.
Pero la existencia de esa irregularidad es cosa distinta de que según la normativa aplicable la audiencia sea preceptiva respecto a todas las organizaciones y que éstas, como se mantiene en la segunda pretensión procesal de la recurrente, tengan un derecho subjetivo a la audiencia (ni siquiera aunque se cuenten entre las más representativas), y la vulneración de ese derecho implique la nulidad de la disposición.
Al respecto es de todo interes la alegación del Abogado del Estado, en el sentido de que la jurisprudencia viene declarando que en la elaboración de disposiciones de carácter general no es preceptiva la audiencia de las organizaciones, más que si se trata de las que son de afiliación obligatoria, que no es el caso de la recurrente. Pues en efecto así lo han declarado las Sentencias de este Tribunal Supremo de 27 de mayo de 1988, 10 de febrero y 10 de julio de 2000, y la más reciente de 16 de julio de 2001 en interpretación del articulo 130.4 de la antes vigente Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, el articulo 105, apartado a) de la Constitución, y el 24 de la Ley del Gobierno.
Por tanto, ateniendonos a esta doctrina jurisprudencial, debemos declarar que la audiencia sobre la que versa la pretensión de la entidad recurrente, por más que hubiera sido aconsejable y pertinente, era solo facultativa y no preceptiva, y por consiguiente aquella entidad no tenia derecho a ser oída y su omisión no determina la nulidad del Real Decreto.
Por ultimo hemos de pronunciarnos también sobre el segundo fundamento de la pretensión de que declaremos nulo el reglamento impugnado, que se refiere a la memoria económica y al informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, que se acompañaron al texto del proyecto de acuerdo con el articulo 24.1.a) de la Ley del Gobierno.
Pues bien, no puede mantenerse que no exista el informe sobre la conveniencia y oportunidad de la norma, pues se encuentra incorporado a los autos y por cierto se valora positivamente en el dictamen del Consejo de Estado.
En cuanto a la memoria económica desde luego es extraordinariamente sucinta como alega la entidad recurrente, pues consiste en un solo párrafo en el que se informa que la aprobación y vigencia del proyecto no dará lugar a aumento de gasto publico. Desde luego hubiera sido deseable que se expresara un razonamiento más extenso y fundado, pero también respecto a este extremo estamos ante una irregularidad que al no suponer una vulneración del ordenamiento jurídico no determina la nulidad del Real Decreto.
De los razonamientos expuestos en este Fundamento de derecho y en los anteriores se deduce que debe desestimarse el presente recurso.
De acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdiccional debemos imponer las costas del proceso a la organización recurrente, si bien en uso de las facultades que nos otorga dicha Ley fijamos el importe máximo de las costas por lo que se refiere a la Minuta del Abogado del Estado en la cantidad de 1.800 euros.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso, por lo que declaramos conforme a derecho el Real Decreto recurrido; con expresa imposición de costas a la parte recurrente, si bien con la precisión que se contiene en el Fundamento de Derecho quinto.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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