STS, 22 de Julio de 2004
| Ponente | Nicolás Maurandi Guillén |
| ECLI | ES:TS:2004:5460 |
| Número de Recurso | 413/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 413/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por Doña María Milagros y Doña Carina, representadas por el Procurador Don Jorge Deleito García, contra el Real Decreto 811/1999, de 14 de mayo, y contra el Acuerdo de 23 de diciembre de 1999 del Consejo de Ministros.
Siendo partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado; y la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, representada por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu.
Por Doña María Milagros y Doña Carina se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 811/1999, de 14 de mayo, y contra el Acuerdo de 23 de diciembre de 1999 del Consejo de Ministros; el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando:
"(...) estimarlo, declarando, en consecuencia:
-
La invalidez del Acuerdo recurrido, en cuanto inadmite los recursos de reposición interpuestos por mis mandantes.
-
La invalidez del Real Decreto 811/1999, de 14 de mayo, en cuanto transfiere personal del INEM, a la Comunidad Foral de Navarra, sin haber procedido previamente a su designación mediante el correspondiente proceso selectivo, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
-
La procedencia de retrotraer las actuaciones, en cuanto al extremo reseñado en el apartado 2º anterior, al momento inmediato anterior a la elaboración de la relación del personal a transferir, y convocar, previamente a la propuesta de una nueva relación, las oportunas pruebas selectivas".
El señor ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo la desestimación del recurso contencioso-administrativo.
Hubo recibimiento a prueba y posteriormente se confirió a los litigantes anteriores el trámite de conclusiones escritas.
Advertida la falta de emplazamiento de la COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA, se dejó sin efecto el inicial señalamiento para votación y fallo y se acordó subsanar esa omisión; tras su personación se le confirió traslado para que contestara la demanda, y así lo hizo mediante escrito en el que solicitó:
"(...) inadmita el recurso, o, subsidiariamente, lo desestime íntegramente, por adecuarse al ordenamiento jurídico los actos y disposiciones administrativas impugnados".
Verificado el trámite anterior, se confirió traslado para nuevas conclusiones; posteriormente señaló para votación y fallo la audiencia del día 20 de julio de 2004, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Las demandantes Doña María Milagros y Doña Carina son funcionarias de la Administración General del Estado y han prestado servicios en la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Empleo -INEM- de Navarra.
El Real Decreto 811/1999, de 14 de mayo (sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra de la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación), no las incluyó dentro del personal adscrito a los servicios transferidos que se referenciaba nominalmente en la relación número 2 de su Anexo.
Plantearon recurso de reposición contra esa no inclusión y fue declarado inadmisible por el Acuerdo de 23 de diciembre de 1999 del Consejo de Ministros, que razonó para ello que el RD 811/1999 tenía carácter normativo y no era por ello susceptible del recurso de reposición intentado.
En el actual proceso ambas funcionarias combaten el Real Decreto y el Acuerdo que acaban de mencionarse.
Postulan que se declare la "invalidez" de uno y otro, con el fin de que se retrotraigan las actuaciones al momento inmediato anterior a la elaboración de la relación del personal a transferir, para que, previamente a la confección de una nueva relación, se convoquen las oportunas pruebas selectivas.
La argumentación principal de la pretensión frente al RD 811/1999 es que la transferencia a la Comunidad Foral de Navarra ha significado para los funcionarios que han pasado a dicha Administración un incremento de retribuciones y esto constituye una "promoción interna" de los transferidos; que toda promoción interna se ha de articular bajo los principios de mérito y capacidad (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución); y que esta exigencia no ha sido observada en el presente caso, porque la relación de personal transferido se determinó teniendo en cuenta solamente el área donde prestaban sus servicios (empleo y formación), cuando debió instrumentarse una selección del personal a transferir por un sistema basado en esos principios de mérito y capacidad.
Por lo que se refiere al Acuerdo del Consejo de Ministros, aducen que su declaración de inadmisibilidad es incorrecta, porque el Real Decreto, en lo que se refiere a las demandantes, no tuvo la significación de acto normativo sino de acto administrativo de alcance individualizado, esto es, de una acto administrativo en sentido estricto.
La impugnación planteada contra el pronunciamiento de inadmisibilidad realizado en el Acuerdo del Consejo de Ministros aquí directamente atacado, cuyo examen obviamente ha de ser prioritario, ya debe declararse que sí merece ser estimada.
El Real Decreto 811/1999, en lo que concierne a la determinación del personal que es objeto de transferencia, produce un efecto jurídico de alcance individualizado que en su aspecto principal no es susceptible de reiteración, por lo que en este concreto punto no realiza la función de abstracta ordenación que la jurisprudencia de esta Sala viene señalando como nota esencial propia de las disposiciones administrativas de carácter general.
Procede, pues, declarar la nulidad de esa declaración de inadmisibilidad, y esto conduce a que esta Sala deba examinar la impugnación de fondo que las recurrentes plantean contra el Real Decreto 811/1999, en el punto concreto de su no inclusión dentro del personal adscrito a los servicios transferidos que se referenciaba nominalmente en la relación número 2 del Anexo.
Los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios desde la Administración General del Estado a las Comunidades Autónomas formalizan el tránsito hacía el nuevo modelo organización territorial del Estado establecido en el título VIII de la Constitución -CE-, y constituyen por ello un hecho excepcional.
Son un exponente del proceso autonómico que se caracteriza por la constitución y comienzo de funcionamiento de las nuevas Administraciones autonómicas y por la correlativa y simultánea reestructuración de la Administración General del Estado.
En ese proceso rige como principio básico la utilización racional del funcionariado existente (según declaró la STC 76/1983, de 5 de agosto, en su fundamento cuadragesimosegundo).
También ha de estar presente el principio de eficacia administrativa (artículo 103), cuya traducción en esta materia será evitar en la mayor medida posible que el mecanismo de transferencias ocasione perturbaciones en el normal funcionamiento de los servicios que sean objeto de traspaso.
Así lo viene a establecer el artículo 22.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, cuando establece que la reestructuración de la Administración del Estado que resulte del proceso autonómico se hará observando los principios constitucionales de eficacia, desconcentración, coordinación y economía del gasto público.
Puede decirse, en resumen, que el traspaso de un funcionario estatal a una Comunidad Autónoma es una actuación incardinada en el proceso autonómico, cuyo concreto hecho habilitante es que el funcionario afectado figure adscrito a los órganos estatales cuyos servicios son transferidos y resulte necesario para el funcionamiento de esos servicios que son transferidos; que se trata por esta razón de una actuación excepcional y de carácter forzoso para dicho funcionario, pero que no altera los aspectos básicos de su estatuto profesional; y que, en razón de esa finalidad objetiva que lo determina, no existe un derecho subjetivo a ser traspasado, sin perjuicio de que ese traspaso deberá respetar las exigencias inherentes al principio constitucional de igualdad (art. 14 CE).
Todo lo anterior explica, por lo que hace a los funcionarios adscritos a los órganos estatales cuyos servicios son transferidos, que su traspaso pueda tener un carácter forzoso y que la principal garantía del funcionario transferido sea la de ser adscrito en la Administración autonómica en un puesto que corresponda a su categoría y Cuerpo o Escala (como resulta de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la antes citada Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico). Es lo que ha llevado a esta Sala ha declarar reiteradamente que el funcionario no tiene un derecho subjetivo al traspaso.
Y a ello ha de añadirse que el funcionario que permanece en la Administración estatal mantiene inalterado su régimen estatutario y, dentro de este, tiene reconocida la movilidad para poder ocupar puestos de trabajo de las Comunidades Autónomas (artículo 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-).
Los razonamientos que anteceden impiden que pueda prosperar la impugnación de fondo planteada contra el Decreto 811/1999.
La razón de la exclusión aquí controvertida, según ha aducido la demandada Comunidad Foral de Navarra, fueron razones objetivas, constituidas por el hecho de que las actoras no ocupaban puestos de trabajo en que se desempeñaran tareas propias de las materias objeto de traspaso.
Ese hecho no es discutido en la demanda por lo que hace a Doña Carina, pues se afirma que prestaba servicios en el área de Prestaciones y lo que se viene a cuestionar es que el área de prestación de servicios pueda ser criterio válido para la transferencia.
Pero también ese mismo dato objetivo está acreditado respecto de Doña María Milagros, porque así resulta de la certificación del Dirección Provincial del INEM de 30.3.2001, obrante en el ramo de prueba e incorporado a las actuaciones a iniciativa de las propias demandantes. En esa certificación se señala que no es cierto que todas las personas que prestaban servicios en las áreas de Empleo y Formación fueron transferidas, ya que no ocurrió así con quienes ocupaban puestos cuyas funciones no fueron traspasadas, como fueron la formación continua y el observatorio ocupacional; y se precisa que la Sra. María Milagros no habría sido transferida en ninguna circunstancia, porque prestaba servicios en el área de formación continua y estas funciones no fueron transferidas, añadiéndose que "actualmente las sigue desempeñando".
Lo que antecede impide ya calificar la exclusión como arbitraria o discriminatoria. Lo primero porque en el caso de las actoras no se daba el supuesto que determina y justifica el traspaso de un funcionario dentro del proceso autonómico, y lo segundo porque no consta que se haya dado un trato diferente a personas que se encontraran en una situación idéntica a la de las actoras.
La tesis preconizada por las recurrentes parece ser que, para la determinación de los funcionarios que han de ser transferidos, no puede tenerse en cuenta únicamente el área funcional donde prestan sus servicios y ha de seguirse necesariamente un proceso selectivo abierto para todos los funcionarios del órgano periférico de la Administración estatal. Lo cual equivale a propugnar una convocatoria en la que puedan participar todos los funcionarios de ese órgano periférico, con independencia de que las funciones de su puesto de trabajo hayan sido transferidas.
Esa pretensión resulta injustificada. El traspaso es la reestructuración administrativa y el acoplamiento funcionarial que resultan inevitables para que tenga lugar el proceso autonómico, y su limitación sólo a los funcionarios adscritos a los puestos de trabajo que realicen las funciones transferidas viene impuesta por esa observancia del principio constitucional de eficacia administrativa que, como antes se dijo, resulta obligada en el proceso autonómico.
Por otra parte, el traspaso por sí solo no altera los aspectos básicos del estatuto profesional ni modifica el puesto de trabajo del funcionario afectado, por lo que es injustificada la calificación de promoción profesional que le otorgan las recurrentes.
Procede estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo en los términos que resultan de lo antes razonado, y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña María Milagros y Doña Carina contra el Acuerdo de 23 de diciembre de 1999 del Consejo de Ministros y anular la declaración de inadmisibilidad contenida en su parte dispositiva.
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- Desestimar la impugnación planteada por las recurrentes contra el Real Decreto 811/1999, de 14 de mayo, por ser este acto administrativo conforme a Derecho en lo que aquí se ha discutido.
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- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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