STS, 31 de Diciembre de 2002

PonenteFrancisco Trujillo Mamely
ECLIES:TS:2002:8966
Número de Recurso3098/1997
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION??
Fecha de Resolución31 de Diciembre de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Diciembre de dos mil dos.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación procesal que le es propia, contra la sentencia dictada el día 7 de noviembre de 1996 por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª) de la Audiencia Nacional en el recurso número 1884/1994, que anuló la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de fecha 25 de febrero de 1993, por la que se aprobaban, el Acta de fecha 9 de enero de 1992, y los Planos de fecha 4 de mayo de 1990, que definían el deslinde de bienes entre el dique de D. Luis Ocharán y la ría de Brazomar, en Castro Urdiales ( Cantabria ).-

En este recurso es también parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE CASTRO URDIALES, representado procesalmente por el Procurador D. IGNACIO ARGOS LINARES.-

ANTECEDENTES

PRIMERO

Con fecha 7 de noviembre de 1996, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª ) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que estimando el recurso interpuesto por la representación procesal del recurrente, Excmo. Ayuntamiento de Castro Urdiales debemos declarar y declaramos ser nula la orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de 25 de febrero de 1993, con revocación de la misma, y cesación de todos sus efectos. En relación a las costas de esta litis, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad ".-

SEGUNDO

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara y anulara la recurrida y se declarase la conformidad a derecho de la Orden ministerial anulada.-

TERCERO

La parte recurrida, AYUNTAMIENTO DE CASTRO URDIALES, a través de su Procurador el Sr. IGNACIO ARGOS LINARES, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

CUARTO

Mediante providencia de fecha 14 de octubre de 2002, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 18 de diciembre siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

FUNDAMENTOS JURIDICOS

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo del que, en definitiva, trae causa este de casación, se había impugnado por el Ayuntamiento de Castro Urdiales, ( Cantabria), la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de fecha 25 de Febrero de 1.993 por la que se aprobaban el Acta de fecha 9 de Enero de 1.992 y los Planos de fecha 4 de Mayo de 1.990, que definían el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre, en el tramo de costa comprendido entre el dique de D. Luis Ocharán y la ría de Brazomar, en aquel término municipal.

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª , de la Audiencia Nacional, con fecha 7 de Noviembre de 1.996, estimó el referido recurso contencioso-administrativo y anuló la expresada Orden Ministerial, con revocación de la misma y cesación de todos sus efectos.

SEGUNDO

Para llegar a tal conclusión estimatoria, la Sala de Instancia tuvo en cuenta que el deslinde había tenido lugar en terrenos que habían sido objeto de concesión por Real Orden de 6 de Marzo de 1.917, al Ayuntamiento de Castro Urdiales, para el saneamiento y desecación de marisma con destino a urbanización; que el fin de la concesión se cumplió; que, a consecuencia de ello, se había producido su conversión en propiedad privada y que “ los terrenos en que se había practicado el deslinde, ( párrafo último del F.J.3º), habían perdido su naturaleza pública ( y así seguirá siendo mientras legítimamente no sobrevenga la caducidad de aquella concesión, cosa que no consta a la Sala haya ocurrido aún) ”.

Se apoyaba para hacer tal declaración en las sentencias que expresamente citaba, de esta propia Sala Jurisdiccional, ( las de 9 de Octubre de 1.992, 16 de Julio de 1.993 y 5 de Mayo de 1.994, confirmando en apelación sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, a la que, ahora podría añadirse alguna otra dictada con posterioridad a aquellas, como la más reciente de 23 de Octubre de 2.001, ya en recurso de casación, relativa a la transferencia de determinadas parcelas integrantes de aquella concesión, desestimando el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 14 de Octubre de 1.994), que, a la hora de enfrentarse con la naturaleza jurídica de tales terrenos, - los otorgados por la concesión según la R.O. de 6 de Marzo de 1.917 -, si bien en relación, no con cuestiones de deslinde sino al hilo de la apertura de expedientes sancionadores abiertos por la ejecución de obras en la zona, pero cuyos pronunciamientos no tenían sólo el valor de obiter dicta, sino que su finalidad era la de servir de fundamento a la decisión final adoptada, habían establecido “ que dicha concesión otorgada bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1.880, una vez se verificó el cumplimiento de las principales obligaciones que comportaba el respectivo título ( esto es, el saneamiento y desecación de la marisma y la actividad urbanizadora) produjeron la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada. Así se deduce, en general, de la legislación aplicable ( sic), de las específicas causas de la concesión que nos ocupa (v.gr., 9ª y 10ª) y de la misma realidad inmobiliaria registral ( que ha publicado las sucesivas transferencias dominicales) ”.

Y concluía de todo ello, ( F.J.3º) que, “ si por esto se acepta, como debe aceptarse, que la peculiar concesión comentada dio pie a la desafectación como bien de dominio público marítimo terrestre de los términos de la antigua marisma (sin perjuicio de las facultades de policía demanial que conserva la Administración, en la observancia de las obligaciones esenciales de la concesión, tal como precisan las antedichas sentencias del Tribunal Supremo), no queda otra alternativa que asegurar el respeto y la conservación de esa situación jurídica, con el amparo de la Disposición Transitoria Segunda , Dos, de la Ley de Costas de 1.9888, norma de preferente aplicación frente a las demás de la misma Ley alegadas por la Orden recurrida (arts. 4.2 y 9.1), dada la especialidad de aquella ”.

Aún, a mayor abundamiento, la sentencia de instancia añade otro argumento, en relación con la impugnación que respecto de la referida Orden hacía la Corporación demandante, y era el de que ( F.J.4º), “ es evidente también que la Orden carece de motivación por lo que concierne a explicitar cual o cuales han sido los criterios empleados para considerar dichos terrenos como bienes de dominio público marítimo terrestre, juicio técnico que no puede solventarse con la mera cita numérica de los artículos de la Ley de Costas en la que se contiene el catálogo de tales bienes, pues estos son varios y de descripción y tipología muy distinta, por lo que es necesario precisar el supuesto concreto de que se trate, so pena de impedir el ejercicio de cualquier tipo de control sobre la pertinencia de la decisión administrativa adoptada, incurriendo con ello en vicio causante de nulidad ( art.63.2 de la Ley 30/92) ”.

TERCERO

Disconforme con la sentencia de instancia el Sr. Abogado del Estado interpone este recurso de casación cuyo primer motivo lo articula al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción, dice, de los artículos 3, 4, 5, 8 y 9.1 de la Ley de Costas y apartado 3º de la Disposición Transitoria Sexta y Disposición Décimo Cuarta 3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas de 1 de Diciembre de 1989, aquél ( ap. 3º de la D.T.6ª), con el Texto que figura en el artículo único del Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre y de la jurisprudencia que los interpreta.

Ya hemos censurado en otras ocasiones, en razón a la propia naturaleza extraordinaria del recurso de casación, tal modo de formular el mismo motivo en otros recursos, por razón de la diversidad de preceptos citados conjuntamente, algunos de los cuales tienen numerosos apartados, sin especificar concretamente cual de ellos resulta infringido y tener ámbito y aplicación diversa, en cuanto que, es obvio, como decíamos en la sentencia de 9 de Abril de 2.001, que la censura no puede referirse, en bloque, a todas las categorías jurídicas comprendidas en los diferentes supuestos del artículo 3, en los once apartados del artículo 4 o en el artículo 5 de la Ley de Costas, pues abarcan bienes demaniales tan diversos como, por ejemplo, el mar territorial (artículo 3.2), los acantilados sensiblemente verticales ( artículo 4.4) o las islas que estén formadas o que se formen por causas naturales en el mar territorial (artículo 5).

El motivo, en todo caso, ha de ser desestimado; y, ello, por dos razones fundamentales. Una, porque, por lo pronto, no contiene una crítica de la sentencia impugnada sino que reitera literalmente tanto el escrito de contestación a la demanda, - que no hacía sino reproducir el Considerando Segundo de la Orden Ministerial que allí había sido impugnada -, como los Considerandos 3º, en sus distintos apartados, 4º y 5º de la expresada Orden Ministerial, sólo con las adiciones de que “ se vulneran con la sentencia los artículos que cita ”, al final de alguno de los párrafos reproducidos o “ que ignora la sentencia ”, pero sin explicar de qué forma resultan infringidos o ignorados, y a cuyas consideraciones específicamente daba cabal respuesta la sentencia impugnada.

Otra, porque la sentencia se atiene en todo a la doctrina establecida por este Tribunal Supremo en orden a la naturaleza jurídica de los terrenos sobre los que se practicó el deslinde. Siendo aún de señalar cómo del examen pormenorizado de los Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero de la sentencia no resulta otra cosa sino la de que por la acción urbanizadora los terrenos perdieron las características físicas que les pudieran hacer merecedores de ser incluidos en el demanio, lo que se confirma en el Fundamento Jurídico Cuarto, que no está referido sólo, pese a su dicción, a la falta de motivación, sino a las condiciones físicas que reúnen tales terrenos, - que evidentemente, aún a riesgo de que pudiera tachársenos de que estamos integrando con ello la sentencia de instancia en cuanto a los hechos, están integrados, valga la redundancia, en la propia trama urbana de Castro Urdiales, como pone de relieve el examen de aquellas sentencias y de la documentación aportada -.

Y, aún, en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de Octubre de 2.001, ya citada, añadimos otras dos consideraciones que ahora nos permiten completar el argumento para desestimar el motivo. Por un lado, ( F.J. 2º), que en las concesiones como las de autos se producía desde el momento de la terminación de la obra “ una desafectación implícita del dominio marítimo terrestre, en el que la concesión actúa como título adquisitivo sometido a la condición de la desecación del terreno. La propia Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, viene a reconocerlo, cuando en su Disposición Transitoria Dos preceptúa que « los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad a la promulgación de esta ley, serán mantenidos en tal situación jurídica, si bien sus playas y zona marítimo terrestre continuarán siendo de dominio público en todo caso ».Obsérvese, ya por último, que la sentencia del Tribunal Constitucional número 149/1991, de 4 de Julio, con ocasión de analizar y declarar la constitucionalidad del número 2 de esa Disposición Transitoria Segunda de la Ley 22/1988, señaló que en él se mantiene el estatuto preexistente a la Ley, a pesar de que ésta en su artículo 4.2 declara que los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera, son bienes pertenecientes al dominio público marítimo terrestre estatal ”. Y, por otro, ( F.J.3º), que “ con independencia de otras consideraciones de carácter más general y abstracto, es lo cierto que este Tribunal Supremo, analizando el régimen normativo, tanto de rango legal como reglamentario, que gobernaba aquella concreta concesión otorgada el 6 de marzo de 1917, y, además, sus específicas cláusulas concesionales, que constituyen como es sabido la ley de cada concesión, ha afirmado, en pronunciamientos firmes, que el terreno de autos es un terreno de dominio privado, que se transformó en tal una vez realizada la acción urbanizadora ”.

Todo lo cual resulta confirmado en el F.J.8º, d), de la, más reciente aún, sentencia de 8 de Julio pasado, ( Recurso de Casación 5003/1996), en la que examinando la diversa situación jurídica de los terrenos sometidos a concesión, se hace un análisis exhaustivo del complejo panorama normativo que regía las concesiones de bienes del demanio marítimo terrestre, en el momento de la entrada en vigor de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la Ley de Costas, a través de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, y en su F.J.8º, apartado d), examina las sentencias que citaba la impugnada.

CUARTO

El segundo motivo de casación que articula el Sr. Abogado del Estado, asimismo al amparo del propio ordinal del artículo 95.1 de la referida Ley Jurisdiccional, lo es por infracción del principio de legalidad de los actos administrativos consagrado en el artículo 57 de la Ley 30/92 y la jurisprudencia que lo interpreta.

Aquí, el Sr. Abogado del Estado aborda dos cuestiones; una, la de que la sentencia afirme que la Orden de deslinde carece de motivación y, otra, en relación con la carga de la prueba y con la necesidad de que exista una prueba en contrario que desvirtúe el juicio técnico de la Administración; cuestiones, en este caso, íntimamente relacionadas en cuanto, afirma, que siendo el deslinde la actuación administrativa que materializa la extensión física del dominio público, determinando y configurando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal, esto es, una operación jurídica que lleva las definiciones legales a su plasmación física tramo a tramo, sólo una actividad probatoria diligente que diera lugar a una prueba incontestable, podría haber llevado a la anulación de la Orden Ministerial de deslinde.

El motivo ha de ser desestimado. En efecto, hemos dicho, y como más reciente en la sentencia de 12 de este mismo mes, ( Recurso de Casación 1.314/1.997), al examinar un motivo semejante, también en relación con un acto de deslinde de costas, que “ cuando un órgano de ésta jurisdicción considera, razonadamente, que un determinado acto administrativo contiene defectos que determinan su nulidad, la presunción de validez que asiste a aquel acto queda desvirtuada sin que ello implique, que el órgano judicial vulnere el artículo 57 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ”.

Pues bien, ya dejamos expresadas antes las razones que la sentencia de instancia tuvo en cuenta para estimar que el acto administrativo carecía de motivación. Y no puede decirse que, ajustándose como se ajusta a lo que acabamos de exponer, el razonamiento sea incoherente con la función jurisdiccional de controlar la actividad administrativa, sobre todo si se examina el Considerando 1º de la Orden Ministerial impugnada, que transcribe, como ya dijimos, el Sr. Abogado del Estado en el primer motivo de casación. Y esa falta de motivación, se conecta, como también hemos adelantado, con la propia prueba de la concurrencia de los caracteres físicos que determinan las pertenencias demaniales, pues no cabe duda que la Sala tuvo a la vista, además, para hacer tales declaraciones, no sólo la propia documental que con la demanda aportó la parte actora, sino también, y muy especialmente, el expediente administrativo que, en cuanto tal, se integra en el acervo probatorio de autos, que la Sala ha de valorar no sólo para determinar si el acto resulta motivado sino también para determinar si los hechos determinantes del deslinde fueron debidamente apreciados.

QUINTO

En el tercero, y último motivo de casación, también al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la propia Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción, por la sentencia impugnada, del artículo 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado y artículos 11, 12.1 y 13 de la Ley de Costas y de la jurisprudencia que los interpreta, porque siendo el deslinde, como en el motivo anterior se sostenía, una simple constatación administrativa de hechos físicos a los que la Ley anuda, sin más, la calificación de zona marítimo terrestre, lo único que cabe discutir, es precisamente eso y no si existen, dentro o fuera de la línea, pertenencias privadas o públicas y, en cuanto, el artículo 14.2 de la Ley de Patrimonio del Estado, Texto articulado de 15 de Abril de 1.965, aplicable, por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la misma Ley, a los bienes de dominio público, establece que “ la aprobación del deslinde ... sólo podrá ser impugnada en vía contencioso-administrativa por infracción de procedimiento ” y “ cuantos se estimen lesionados en sus derechos pueden hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria ”, si la sentencia no aprecia vicio alguno de procedimiento en el deslinde practicado, se está desconociendo, al anular la Orden Ministerial, la potestad consagrada en aquel artículo 11 y la finalidad de la misma señalada en los artículos 12.1 y 13, todos ellos de la Ley de Costas.

Entendemos que, después de cuanto hemos razonado precedentemente, el motivo está suficientemente contestado y, por ello, ha de ser desestimado.

En efecto, la Sala de instancia está comprobando pura y simplemente si los terrenos se encuentran en alguna de las categorías normativamente establecidas y encuentra que, en primer lugar, no se razona en la Orden en cual de aquellas están integrados y, por otro lado, comprueba que no está en ninguna de esas categorías, precisamente porque una vez urbanizados perdieron aquella condición y por ello quedaron implícitamente desafectados. Y ha de entenderse que no cabe duda que el primer vicio del procedimiento será el de que los bienes no reúnan las características precisas para ser incluidos en el demanio ( inciso final fundamento jurídico anterior ). La Sala está, precisamente, haciendo la declaración que, conforme al artículo 11 de la Ley de Costas, le corresponde, de que ahora, con los datos que ha expuesto, los terrenos que la Orden incluye como demaniales, sin precisar siquiera en cual de las categorías establecidas se incluyen, no tienen las características que la Ley exige para ello y por ello no infringe, tampoco, ni el artículo 12.1 ni el artículo 13 de la Ley de Costas.

Sólo, como sostiene la defensa del actor en la instancia, y hoy recurrido, si las calles e inmuebles de la Ciudad de Castro Urdiales, - en tal tramo -, construidas con todas las autorizaciones pertinentes, pudieran conceptuarse dominio público marítimo terrestre según la Ley de 1.988, el Estado tendría razón.

SEXTO

Por último, esta Sala para deliberar el presente asunto ha tenido presente también lo ocurrido con el Recurso de Casación número 7730/1.997, interpuesto asimismo por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la propia Sala a quo, con fecha 30 de Enero de 1.997, en recurso contencioso-administrativo 994/1994. Ese recurso de casación fue declarado desierto por Auto de fecha 2 de Marzo de 1.998, al no formalizarse en tiempo el recurso. En consecuencia, quedó firme aquella sentencia de 30 de Enero de 1.997.

Pues bien, en ella se había anulado la propia Orden Ministerial a instancia de un numeroso grupo de personas individuales y jurídicas que deben ser “ los vecinos ” a cuya defensa también se refiere en su escrito de oposición al recurso de casación, el Ayuntamiento de Castro Urdiales. Si, pues, esa sentencia posterior quedó firme y anulada la Orden Ministerial, no parece coherente que ahora se impugne ésta, salvo que desde luego existiera alguna razón que, permitiera apreciar que pueden existir diferencias en todo el tramo del deslinde, pero que, en principio, con los datos de que disponemos, nada parece revelar lo contrario. Pero por si esa razón existiera, precisamente, esta Sala ha entrado a conocer del fondo de éste recurso.

SEPTIMO

La desestimación de los motivos del recurso de casación comporta la desestimación de este y, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, la expresa imposición de costas al recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No haber lugar y, por tanto, desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª , de la Audiencia Nacional con fecha 7 de Noviembre de 1.996, en el recurso contencioso-administrativo 1.884/1.994; con expresa imposición de las costas de este recurso de casación al recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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