STS, 6 de Noviembre de 2006

En el recurso contencioso-administrativo número 382/98 la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 21 de septiembre de 2000 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLO

Que con total estimación del recurso contencioso administrativo Nº 382/98, interpuesto por la Administración del Estado, debemos declarar y declaramos:

La disconformidad a derecho del acuerdo de la Diputación Foral de Vizcaya de 2 de diciembre de 1997, publicado en el Boletín Oficial de Vizcaya el 18 de diciembre de 1997 por el que se aprueba el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios de la Diputación Foral de Vizcaya y sus organismos autónomos, por lo que lo debemos anular y anulamos.

La imposición a la Diputación Foral de Vizcaya, a la Confederación Sindical de C.C.O.O. del País Vasco y al Sindicato ELA-STV de las costas causadas en el presente proceso.

La deducción de testimonio de particulares a la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco a fin de depurar las responsabilidades criminales en que hubieran podido incurrir los participantes de dicho acuerdo, deducción que se hará del modo indicado en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia..

Contra dicha sentencia el Sindicato Solidaridad de Trabajadores Vascos ELA-STV preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 25 de junio de 2001 en el que aduce dos motivos de casación:

· En primer lugar, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y en particular de los artículos 43 y 67.1 de la citada Ley así como de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

, por incurrir la sentencia en incongruencia omisiva.

· Como segundo motivo de casación se alega, al amparo del artículo artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, la infracción del artículo 131.2 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956 en cuanto a la imposición de costas al sindicato ELA, que intervenía en el proceso de instancia como parte coadyuvante. El Sindicato ELA-STV termina solicitando que se revoque la sentencia impugnada y en su lugar se dicte sentencia declarando que el acuerdo regulador recurrido es ajustado a derecho en toda su extensión y que no procede condenar en costas al Sindicato ELA por haber concurrido al proceso como parte coadyuvante.

La Diputación Foral de Vizcaya también interpuso contra la sentencia recurso de casación mediante escrito presentado el 2 de julio de 2001 en el que se formulan cuatro motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres restantes al amparo del artículo artículo 88.1.d/ de dicha Ley:

· En el primero de los motivos se alega la infracción del artículo 67 de la Ley Jurisdiccional, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, 24.1 y 120.3 de la Constitución y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por incongruencia de la sentencia.

· El segundo motivo se formula alegando la infracción de la Disposición Adicional Primera de la Constitución y el artículo 3 del Estatuto de Autonomía del País Vasco en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 8/1980.

· En tercer lugar, se alega la infracción del artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado, en relación con los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución y con el artículo 2.1.b/ de la Ley Orgánica 8/1980.

· En el cuarto motivo de casación se alega la infracción del artículo 262 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en relación con los artículos 404 y 410 del Código Penal y con el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio.

La Diputación Foral termina solicitando que se dicte sentencias casando la sentencia recurrida y acordando la desestimación del recurso contencioso-administrativo nº 382/98.

La Administración del Estado, por medio de la Abogacía del Estado, se opuso a los recursos de casación mediante escrito presentado el 13 de noviembre de 2002 en el que se muestra contrario a lo alegado en los distintos motivos de casación aducidos.

En cuanto al recurso del Sindicato ELA la Abogacía del Estado señala que la sentencia de instancia resuelve todas las cuestiones planteadas en la demanda, por lo que no incurre en la incongruencia que se le reprocha, y que en la imposición de las costas la Sala del País Vasco ha aplicado tácitamente la doctrina de esta Sala que ha considerado que la figura del coadyuvante ha quedado derogada con la entrada en vigor de la Constitución y que, por tanto, ELA debía ser considerada como parte demandada.

En lo que se refiere al recurso de la Diputación Foral, alega el Abogado del Estado respecto al primer motivo que la sentencia está debidamente motivada y resuelve las pretensiones debatidas; en cuanto a los motivos 2º y 3º, que la cuestión en ellos planteada ha sido ya resuelta de forma reiterada en la jurisprudencia que se menciona en la propia sentencia recurrida; y que el 4º motivo se refiere al traslado de testimonio al Ministerio Fiscal, que no implica necesariamente que la actuación de las partes puede ser constitutiva de delito.

Termina por todo ello solicitando que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación.

Mediante providencia del pasado 12 de junio se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 31 de octubre de 2006, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 21 de septiembre de 2000 (recurso contencioso-administrativo número 382/98) estimó íntegramente, en los términos que hemos dejado señalados en el antecedente primero, el recurso interpuesto por la Administración del Estado contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Vizcaya de 2 de diciembre de 1997, publicado en el Boletín Oficial de Vizcaya de 18 de diciembre de 1997, por el que se aprueba el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios de la mencionada Diputación y sus organismo autónomos en lo referente al incremento retributivo fijado para el ejercicio económico de 1997.

En lo que se refiere al fondo de la controversia suscitada en el proceso de instancia -la previsión en el acuerdo regulador impugnado de una incremento retributivo superior al autorizado en el artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997- la sentencia de instancia fundamenta la estimación del recurso promovido por la Administración del Estado haciendo las siguientes consideraciones:

El recurso no puede prosperar. El artículo 93 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, establece que las retribuciones de los funcionarios de la Administración Local tendrán la misma estructura que las retribuciones básicas fijadas para los funcionarios del resto de las administraciones públicas y serán fijadas entre los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado. A su vez, el artículo 154.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, de Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local y, en su desarrollo, el Real Decreto 861/86 de 25 de Abril por el que se establece el Régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local, determinan que son las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada año las que fijarán los límites al incremento de las retribuciones o gastos de personal de las Corporaciones Locales.

La citada limitación al incremento retributivo viene justificada por la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, cuyo resumen se recoge en la sentencia 171/1996, de 30 de octubre, (...)

El acuerdo impugnado contempla unos incrementos retributivos subrepticiamente introducidos (Disposición Transitoria) no acomodados a las previsiones del legislador ya que al establecer para el ejercicio de 1997 de un incremento de las retribuciones íntegras del personal en un 1 % más 20.000 pts. Vulnera la previsión establecida en el artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997; a cuyo tenor, con efectos de 1 de enero 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996, en términos de homogeneidad para los dos periodos de comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

En consecuencia el acto impugnado al infringir la normativa legal incurre en vicio de invalidez; por lo que procede, conforme al artículo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAP y PAC), que sea declarada su anulabilidad.

Las argumentaciones de la entidad local demandada no desvirtúan en modo alguno los motivos impugnatorios planteados por la Administración del Estado, independientemente de haber sido resueltas tales cuestiones e interpretadas por nuestro Tribunal Constitucional en múltiples ocasiones por ejemplo en sentencia de 24 de mayo de 1.990.

La referencia realizada por la Administración demandada al apartado cuarto del artículo 17 de la Ley 12/96, 30 de diciembre no puede admitirse en tanto que del propio tenor literal se desprende el carácter singular y excepcional de tal previsión, que en modo alguno puede extenderse a la totalidad de la plantilla del citado ente local.

Según hemos dejado señalado en los antecedentes segundo y tercero, el Sindicato ELA y la Diputación Foral de Vizcaya aducen en sus respectivos escritos un primer motivo de casación que aparece formulado en términos sustancialmente coincidentes, pues ambos recurrentes alegan la infracción de las normas reguladora de la sentencia reprochando a la resolución de la Sala del País Vasco el haber incurrido en incongruencia omisiva. Según los recurrentes la incongruencia vendría dada por no haber examinado la sentencia las cuestiones suscitadas en el proceso de instancia, añadiendo la Diputación Foral en su escrito que la sentencia recurrida tampoco ha entrado a valorar la documentación que fue aportada al proceso referida a la no variación de la masa retributiva global. Pues bien, este argumento en el que coinciden los dos recurrentes en casación debe ser desestimado.

En recientes sentencias de esta misma Sección de 13 de marzo de 2006 (casación 3350/2000), 8 de mayo de 2006 (casación 6647/00), 19 de junio de 2006 (casación 1328/01), 21 de junio de 2006 (casación 3066/2001), y 25 de septiembre de 2006 (casación 7493/00 ) hemos señalado que la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso (artículo 80 LJCA de 1956 y artículo 67.1 LJCA de 1998 ); y en esas mismas sentencias hemos recordado la doctrina jurisprudencial en torno a esta cuestión, cuya evolución la explica la sentencia de la Sección 3ª de esta Sala de 11 de octubre de 2004 (casación 4080/99 ) en los siguientes términos:

(...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contenciosoadministrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997, entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000

, entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero d e 1994).....

Aplicando esta doctrina jurisprudencial al caso que nos ocupa debemos concluir que la sentencia aquí recurrida no incurre en el defecto que le imputan los recurrentes pues, si bien es cierto que la sentencia de instancia no entra a examinar la alegación de la Diputación Foral allí demanda referida a su consideración de "territorio foral", como singularidad diferenciadora con respecto a la generalidad de los entes locales, tal alegación no alberga ni lleva aparejada una pretensión; pues se trata únicamente de un argumento aducido en apoyo de la pretensión primordial y única que las partes demandadas formulaban en el proceso, esto es, la desestimación del recurso contencioso- administrativo.

Así las cosas, no cabe sostener que la sentencia de instancia haya incurrido en incongruencia omisiva por el hecho de no haber examinado ese concreto alegato sobre los territorios forales, pues según la doctrina que antes hemos reseñado, no se trata de una pretensión planteada en el proceso sino tan solo de una alegación articulada por uno de los litigantes en el seno de su discurso lógico-jurídico, al que, como hemos visto, el tribunal sentenciador no viene imperativamente obligado a ceñirse (en este mismo sentido puede verse nuestra sentencia de 25 de septiembre de 2006, casación 7493/2000 ).

Por lo demás, ni siquiera cabe afirmar que la sentencia de instancia no haya dado respuesta a aquella alegación sobre la singularidad de los territorios forales, pues lo cierto es que lo hace, de manera si se quiere implícita pero concluyente. Veamos.

La sentencia recurrida invoca expresamente la doctrina del Tribunal Constitucional en la que se declara que la fijación de topes máximos al incremento del volumen global de retribuciones por todos los conceptos de los empleados públicos constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público, para indicar a continuación que una medida así configurada tiene perfecto encaje en las atribuciones que la Constitución confiere en orden a la dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno de la Nación, por lo que nada cabe objetar desde el punto de vista competencial a que el Estado adopte esta decisión en la Ley de Presupuestos sin que ello constituya un quebranto del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas ni del ámbito competencial de éstas (STC 171/1996, de 30 de octubre, de la que se transcriben extensos párrafos en la sentencia aquí recurrida). La invocación y transcripción de esa doctrina sirve claramente de respuesta, aunque sin mencionarla expresamente, a aquella alegación formulada por las partes demandadas en el proceso de instancia sobre la singularidad de los territorios históricos y de las instituciones forales, por ser claramente predicables respecto de éstas las consideraciones contenidas en esa doctrina constitucional que la Sala del País Vasco invoca y hace suya.

En lo que se refiere a la alegación de que la Sala del País Vasco no entró a valorar la documentación que fue aportada al proceso y de la que resultaría la no variación de la masa retributiva global, tampoco cabe aceptar la incongruencia omisiva de la sentencia en este punto.

En efecto, aunque no hace una reseña de la documentación examinada, la sentencia recurrida deja claramente establecida en su fundamento jurídico tercero la conclusión de que "...el acuerdo impugnado contempla unos incrementos retributivos subrepticiamente introducidos (disposición transitoria) no acomodados a las previsiones del legislador ya que al establecer para el ejercicio de 1997 un incremento de las retribuciones íntegras de un 1% más 20.000 ptas. vulnera la previsión establecida en el artículo 17.2 de la Ley 12/ 1996....".

Por tanto, sí hay en la sentencia un pronunciamiento claro e inequívoco en el sentido de que el acuerdo impugnado alberga un incremento retributivo no acomodado a la limitación establecida por el legislador estatal; y la afirmación que se hace en la sentencia de que tal incremento vulnera la previsión establecida en el artículo

17.2 de la Ley 12/1996 solo puede entenderse a partir de la constatación por la Sala de instancia de que el volumen global de las retribuciones supera aquel límite, pues según la jurisprudencia constitucional que la Sala del País Vasco cita y demuestra conocer, aquel tope máximo establecido en la Ley de Presupuestos del Estado opera sobre el volumen global de las retribuciones de todo el personal al servicio de las Administraciones públicas y no respecto de funcionarios o grupos de ellos singularmente considerados.

Ya hemos señalado que, ciertamente, la sentencia recurrida no hace una exposición pormenorizada de los concretos datos y documentos en los que basa tal constatación; pero ello no significa que no haya examinado la información aportada a las actuaciones ni permite afirmar, desde luego, que la conclusión alcanzada sea arbitraria.

Siendo así que la valoración de los datos y elementos de prueba que figuran en el expediente administrativo y en las actuaciones del proceso de instancia no puede ser revisada en casación salvo que se alegue la infracción de alguna norma sobre valoración tasada de la prueba -lo que no es el caso- o se ponga de manifiesto que sea arbitraria o irracional la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia -lo que tampoco ha sucedido-, resulta significativo que al formular este motivo de casación la Diputación Foral ni siquiera haya señalado cuáles son esos datos y documentos que la Sala de instancia no tomó en consideración y que supuestamente demostrarían la inexistencia de un incremento en el volumen global de la retribuciones.

La Diputación Foral de Vizcaya aduce un segundo motivo en el que alega la infracción de la Disposición Adicional Primera de la Constitución y el artículo 3 del Estatuto de Autonomía del País Vasco en relación con la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 8/1980.

Frente a lo que se propugna al articular este motivo, los preceptos invocados en modo alguno permiten sostener que la limitación del incremento retributivo prevista en el artículo 17.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 no sea aplicable a las diputaciones forales debido a la autonomía financiera de los territorios históricos.

La Diputación Foral cuestiona que en la sentencia recurrida se le atribuya la consideración de "entidad local" cuando, según afirma, en materia de gasto son cuando menos equiparables a las Comunidades Autónomas. Pues bien, la invocación que se hace en la sentencia recurrida de las disposiciones reguladoras del régimen local encuentra suficiente respaldo en la disposición adicional 2ª de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, donde se establece, aunque ciertamente con algunas salvedades y matizaciones, la incardinación de las diputaciones forales en el régimen jurídico de la Administración Local.

Por lo demás, aunque esas singularidades de los territorios históricos llevasen a considerar que desde el punto de vista de la autonomía financiera y en materia de gasto su régimen jurídico es próximo o asimilable al de las Comunidades Autónomas, tampoco entonces podrían derivarse las consecuencias que se pretenden en el motivo de casación. Sucede que son enteramente trasladables a las diputaciones forales aquellas consideraciones que se formulan en la sentencia recurrida, recogiendo a su vez la doctrina constitucional, en las que se afirma que desde el punto de vista competencial nada cabe objetar a que el Estado adopte en la Ley de Presupuestos el límite retributivo que estamos examinando; pues si allí se afirma que ello no constituye un quebranto del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, lo mismo cabe decir con respecto a las diputaciones forales.

Más aún, el ámbito aplicativo de las limitaciones retributivas establecidas en el artículo 17.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 es una cuestión que ha sido directamente abordada por el Tribunal Constitucional en su reciente sentencia STC, Pleno, nº 222/2006, de 6 de julio de 2006 . La sentencia del Tribunal Constitucional declara expresamente que quedan afectadas por aquella limitación retributiva "las Administraciones de las Comunidades Autónomas y los organismos de ellas dependientes" quedando también comprendidos en ese enunciado los Vicepresidentes, los Consejeros y todos los altos cargos de la Administración del País Vasco, de manera que sólo el Lehendakari queda excluido de la esfera objetiva de la congelación retributiva (fundamento jurídico octavo). La sentencia no se refiere específicamente a las diputaciones forales, pues los términos en que se planteaba la controversia no exigía ningún pronunciamiento respecto de ellas, pero nada hace pensar que puedan éstas considerarse excluidas o desvinculadas de aquella limitación, y, por el contrario, debe concluirse que le son enteramente trasladables las consideraciones que allí se hacen respecto de la Administración de las Comunidades Autónomas.

En su tercer motivo de casación la Diputación Foral de Vizcaya alega la infracción del artículo

17.2 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado, en relación con los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución y con el artículo 2.1.b/ de la Ley Orgánica 8/1980.

Sin embargo, las consideraciones que llevamos expuestas y, en particular, la doctrina recogida en esa reciente sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional a la que ya hemos aludido (STC, Pleno, nº 222/2006

, de 6 de julio de 2006), ponen claramente de manifiesto que las alegaciones de la Administración recurrente sobre la interpretación que debe darse a aquellos preceptos carecen de consistencia.

En lo que aquí interesa, la mencionada sentencia 222/2006 del Tribunal Constitucional formula, entre otras, las siguientes consideraciones respecto al significado y alcance del artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1997:

(...) Aunque no cabe duda de que la decisión del legislador estatal de establecer para el año 1997 un crecimiento cero para dicho personal incide en la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, su legitimidad constitucional debe ser admitida a la luz de la doctrina que este Tribunal ha empleado reiteradamente para defender la facultad del Estado de limitar las retribuciones de los funcionarios autonómicos. En efecto, hemos señalado la vinculación directa de estos límites con la fijación de la política económica general por parte del Estado el art. 149.1.13 CE (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3 ) por cuanto se trata de una medida dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11), sin que quepa olvidar que dicha autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la concibe nuestra Constitución "con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles" (art. 156.1 CE ) precepto éste desarrollado en el art. 2.1 b) LOFCA, de modo que la incidencia en la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas está directamente relacionada con la responsabilidad del Estado de garantizar el equilibrio económico general (SSTC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2; y 103/1997, de 22 de mayo, FJ 1).

De ello se deriva la idoneidad de que tales límites se contengan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cuanto vehículo de dirección y orientación de la política general que corresponde al Gobierno de la Nación (STC 171/1996, de 30 de octubre, FJ 2). Lo cual, en fin, no sólo justifica que el Estado pueda establecer topes máximos a los incrementos retributivos de los funcionarios autonómicos, sino que, como ocurre en el caso aquí enjuiciado, pueda decantarse por la congelación salarial en un ejercicio concreto. En este sentido, cabe destacar que el Preámbulo de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1997 justifica esta decisión "en la competencia del Estado para fijar las bases y criterios de coordinación de la actividad económica" y en que se trata de una medida macroeconómica orientada, junto con otras, a posibilitar "la corrección de los desequilibrios en materia de inflación y déficit público y permitir, así, un crecimiento económico sostenido y no inflacionario a medio plazo". Y todo ello, con "el firme propósito de alcanzar los grandes objetivos irrenunciables para la sociedad española: un crecimiento de la actividad y del empleo que nos permita lograr la convergencia real con los países más prósperos de Europa, la mejora de los niveles de bienestar social y la convergencia nominal con la Unión Monetaria en materia de precios y déficit público". De donde se deduce que esta medida motivada de esta forma por el propio legislador resulta, de acuerdo con nuestra doctrina, justificada desde un punto de vista competencial, en la medida en que existe una relación evidente entre la decisión de congelar las retribuciones de todo el personal al servicio de las Administraciones públicas y la dirección de la política económica general (...).

Resta señalar que esta amplia extensión del concepto de bases ha sido expresamente reconocida, entre otros, también, en el ámbito de la política financiera (STC 48/1988, de 22 de marzo ). Pues bien, en el caso que nos ocupa, y una vez reconocida la directa relación entre la decisión de congelar las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas y la fijación de la política económica general por parte del Estado, también cabe aceptar la posibilidad de adoptar una decisión de crecimiento cero, por cuanto se trata de una medida coyuntural que el legislador estatal considera necesaria para conseguir los objetivos de política económica general que se explicitan en el Preámbulo de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997: crecimiento económico y convergencia real y nominal con los países que integran la Unión Europea. El indudable impacto de las retribuciones del personal, que constituye el objeto de la norma básica, en las magnitudes macroeconómicas y el hecho de verse acompañada por otras decisiones en el mismo sentido, como la restricción en la oferta de empleo público durante el mismo ejercicio, deben conducir a aceptar, teniendo en cuenta los límites de este Tribunal en el control de estas decisiones macroeconómicas, la legitimidad competencial de la congelación salarial prevista en el art. 17 LPGE (...). En este orden de consideraciones y contrariamente a lo que señala la representación del Parlamento Vasco, hay que tener en cuenta que este precepto no predetermina unilateralmente las cuantías retributivas de cada funcionario dependiente de las Comunidades Autónomas, individualmente considerado, sino que se refiere, tal y como exige nuestra jurisprudencia (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 3; 62/2001, de 1 de marzo, FJ 4; y 24/2002, de 31 de enero, FJ 5), de forma genérica y abstracta al volumen total de las retribuciones de todo el personal al servicio de las Administraciones públicas, y no de un grupo de ellos individualmente considerado. El que el mandato de congelación salarial repercuta necesaria y directamente sobre todo el personal al servicio de las Administraciones autonómicas no implica, en efecto, que el Estado determine la retribución de cada funcionario en concreto, sino que deriva de la propia naturaleza de la medida adoptada. Pero además, hay que tener en cuenta que no es cierto que las previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado no permitan ningún margen de maniobra a las distintas Administraciones públicas en relación con la adecuación de las retribuciones de sus funcionarios públicos singularmente considerados. Como se tendrá la oportunidad de señalar, el Art. 17.3 LPGE contempla, en efecto, una excepción al criterio general de la congelación salarial que permite a las diversas Administraciones (y, por tanto, también a las autonómicas) llevar a cabo "adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo (...)". Esta posibilidad, que en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco encuentra su fiel reflejo también en el art. 17.3 de la Ley impugnada, pone de relieve que, aunque menor, el margen de maniobra de las Comunidades Autónomas para regular las retribuciones de sus funcionarios sigue existiendo y que, por lo tanto, el art. 17 LPGE puede calificarse de norma básica no sólo desde una perspectiva formal, sino también desde un punto de vista material.....

Aunque la formulación de la doctrina del Tribunal Constitucional en estos párrafos que acabamos de transcribir de la STC 222/2006 en buena medida no hace sino reiterar lo que ya se había declarado en ocasiones anteriores (cabe mencionar, entre otras, las SsTC 171/1996, de 30 de octubre, 103/1997, de 22 de mayo, 62/2001, de 1 de marzo, 24/2002, de 31 de enero, todas ellas referidas a leyes autonómicas de presupuestos, o la STC 139/2005, de 26 de mayo ), de cara a la controversia que ahora nos ocupa la mencionada STC 222/2006 tiene el valor añadido de que se refiere precisamente al artículo 17.2 de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1997.

Por ello, sin necesidad de otras consideraciones, el motivo de casación debe ser desestimado.

En los apartados anteriores hemos examinado todos los motivos de casación, formales o sustantivos, que guardan relación con la controversia suscitada en el proceso de instancia cuyo examen se aborda en los fundamentos jurídicos primero a cuarto de la sentencia recurrida y sobre la que ésta se pronuncia finalmente en el apartado primero de su parte dispositiva. Hay sin embargo otros dos motivos de casación, uno del Sindicato ELA y otro de la Diputación Foral de Vizcaya, que no se refieren a aquel debate central, ni a la respuesta que dió al mismo la Sala del País Vasco, sino a otros aspectos y pronunciamientos que podríamos calificar de accesorios y sobre los que la sentencia impugnada se pronuncia en los apartados segundo y tercero de su parte dispositiva.

Uno de estos motivos se refiere a la condena en costas, y, como quedó señalado en el antecedente segundo, el Sindicato ELA alega en este punto la infracción del artículo 131.2 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956 por haberse interpuesto las costas a dicho sindicato que intervenía en el proceso de instancia como parte coadyuvante.

El motivo de casación debe ser estimado pues la sentencia impone las costas procesales, sin hacer distinciones, a la Diputación Foral demandada así como a la confederación sindical de Comisiones Obreras del País Vasco y al sindicato ELA-STV, siendo así que este último no había comparecido como parte codemandada sino como coadyuvante. Y en el artículo 131.2 de la LJCA de 1956, norma procesal aplicable al caso, se disponía que "la parte coadyuvante no devengará ni pagará más costas que por razón de los recursos o incidentes que ellas promuevan con independencia de la parte principal".

La Abogacía del Estado señala que la sentencia no ha infringido ese precepto porque esta imposición de las costas sin distinguir entre parte demandada, codemandada y coadyuvante significa que la Sala del País Vasco ha aplicado tácitamente la doctrina jurisprudencial que consideró que la figura del coadyuvante había quedado derogada con la entrada en vigor de la Constitución y que, por tanto, el sindicato ELA debía ser considerado como parte demandada. El argumento no puede aceptarse pues cuando en el encabezamiento de la sentencia recurrida se identifica a los litigantes la confederación sindical de Comisiones Obreras aparece como parte codemandada y en cambio el sindicato ELA-STV como coadyuvante, lo que comporta una clara diferenciación. Y siendo ello así, el hecho de que la sentencia les aplique un tratamiento igualitario, sin aludir a aquella doctrina jurisprudencial ni ofrecer explicación alguna, constituye sin duda una infracción de aquel artículo 131.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1956.

La estimación del motivo de casación examinado en el apartado anterior lleva a concluir que la sentencia recurrida debe ser casada y anulada, lo que supone que esta Sala debe entrar a resolver el recurso contencioso-administrativo, sin que haya necesidad ya de examinar el último motivo de casación aducido por la Diputación Foral de Vizcaya pues viene referido a un pronunciamiento que, como toda la sentencia, queda ahora sin efecto.

En fin, entendemos que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado contra el acuerdo de la Diputación Foral de Vizcaya de 18 de diciembre de 1997 debe ser estimado, debiendo anularse el acuerdo regulador de las condiciones de trabajo de los funcionarios de la mencionada Diputación Foral y sus organismos autónomos en lo referente al incremento retributivo fijado para el ejercicio económico de 1997, pues a esa conclusión conducen las consideraciones que hemos expuesto al examinar los distintos motivos de casación relacionados con la controversia planteada en el proceso de instancia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción de 1956 y en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la vigente Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.