STS, 12 de Marzo de 2004

El Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Madrid, por su Decreto de fecha 23 de octubre de 1996, desestimó la petición formulada por PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES S.A. (PRYCONSA) sobre devolución de la cantidad de 19.159.206 pesetas, ingresadas mediante autoliquidación, por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras correspondiente a las de Urbanización del Estudio de Detalle 12/12 "TAFESA" Villaverde, por ser correcto el pago efectuado.

Contra el Decreto del Concejal Delegado de Hacienda del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 23 de octubre de 1996, PRYCONSA interpuso recurso contencioso-administrativo. En la demanda que dedujo solicitaba que se anulase y dejase sin efecto el Decreto del Concejal Delegado de Hacienda objeto del recurso y, en consecuencia, se ordenase al Ayuntamiento de Madrid la devolución de la cantidad de 19.159.206 pesetas, por no estar ajustado a derecho el pago, con los intereses legales devengados desde la fecha del ingreso hasta el día en que realmente se produzca la devolución.

La sentencia cuya casación se pretende dijo en su parte dispositiva lo siguiente: "Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por PRYCONSA S.A. contra resolución del Ayuntamiento de Madrid de 23 de octubre de 1996, sobre devolución del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras por razón de las obras de urbanización E.D. 12/12 TAFALLA, Villaverde, debemos anular y anulamos dicha resolución, por no ser conforme a Derecho, condenando al Ayuntamiento de Madrid a la devolución de la cantidad reclamada. Sin imposición de las costas del proceso".

Contra la citada sentencia el Ayuntamiento de Madrid manifestó su intención de interponer recurso de casación, que, por providencia de 2 de septiembre de 1998, se tuvo por presentado. Formulado el escrito de interposición, se desarrolló después el recurso, procesalmente, conforme a las prescripciones legales. Se tuvo por personado y parte, en calidad de recurrido, a PRYCONSA, que, cuando fue requerida para ello, formalizó escrito de oposición al recurso, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar en la audiencia del día 9 de marzo de 2004.

La sentencia de instancia se centró en "determinar si la aprobación de un Proyecto de Urbanización por la Administración implica la innecesariedad de obtención de licencia respecto de las obras en él contenidas y programadas.

Si la respuesta a esta cuestión fuera negativa es claro con arreglo al art. 101 de la L.R.H.L. que no se daría el hecho imponible del Impuesto pues sólo están sujetas al ICIO aquellas obras para cuya ejecución se exija la obtención de la correspondiente licencia, se haya obtenido o no.

La solución a tal cuestión fue resuelta en sentido negativo en sentencia de esta Sala 701/96. La Ley del Suelo -T.R. de 26 de junio de 1992- distingue las obras de urbanización, esto es, las tendentes a dotar a un terreno de los servicios urbanísticos para que adquiera la condición de solar -arts. 10 y 13.2-, de las obras de construcción de edificaciones, instalaciones a levantar en los terrenos dotados con aquéllos servicios (242 y 244).

Para la realización de aquellas obras existen los Proyectos de Urbanización, que no son sino proyectos de obras, cuya finalidad es llevar a la práctica las determinaciones que el Plan correspondiente prevé en cuanto a las obras de Urbanización (art. 92.1) sin que puedan contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo y de la edificación pero sí "deberán detallar y programar las obras que correspondan con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnico distinto del autor del proyecto", especificándose en el art. 67.1 del Reglamento del Planeamiento como obras de urbanización "las de vialidad, abastecimiento de aguas, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, jardinería, y otras análogas.

La distinta naturaleza de las obras mencionadas anteriormente determina el diferente tratamiento que a los mismos se concede en orden a las autorizaciones necesarias para su realización. Así, el apdo. 1 del art. 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística somete, en todo caso, a previas licencia a las obras de edificaciones; por el contrario, los movimientos de tierras, tales como desmonte, explanación, excavación y terraplenado, tan sólo requieren licencia, según el apdo. 9 cuando "(no) estén detalladas y programadas como obras a ejecutar con un Proyecto de Urbanización o de Edificación aprobado o autorizado.

Por su parte, la jurisprudencia viene declarando desde antiguo -Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de marzo de 1996, 11 de marzo de 1980 y 17 de diciembre de 1984- que la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización, una vez publicado, supone un acto administrativo inmediatamente ejecutivo -art. 56 L.J. 1976- legitimando para ello -sin necesidad de otras autorizaciones- las obras a que él mismo se refiere, ya que, en definitiva, las obras que forman parte del contenido de un proyecto de Urbanización son precisamente las que llevan a la práctica las previsiones de los plantes creando suelo edificable, sin que tales obras precisen licencia municipal (art. 78 de la Ley 1976 y 13.2 del T.R. de 26 de junio de 1992, en relación con los arts. 1.9º y 89 del Reglamento de Disciplina Urbanística).

Este criterio jurisprudencial ha sido seguido también en sentencias posteriores de 23 de mayo y 5 de diciembre de 1989, 10 de julio de 1990 y 22 de noviembre de 1994, sentencia esta última que incluso ha señalado que si el Ayuntamiento recibe, una vez aprobado dicho Proyecto, una petición de licencia de obras, sin tramitarla, debe poner en conocimiento del interesado la improcedencia de la misma, todo ello en aras del principio de economía, celeridad y eficacia que debe presidir toda actuación administrativa (art. 29 L.P.A. y art. 3.1 de la Ley 30/92).

Tampoco debe olvidarse que aunque dichos Proyectos no tienen naturaleza normativa, su inmediata relación con el plan que tratan de ejecutar pone de relieve que en ellos prima el elemento comunitario sobre el individual (S.T.S. 17 de marzo 1992).

En conclusión, las obras detalladas y programadas en el Proyecto de Urbanización del E.D. 12/12 TAFALLA, Villaverde, no precisaban de Licencia Urbanística y por tanto no estaban sujetas al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

El Ayuntamiento de Madrid invoca un solo motivo de casación al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Las alegaciones que hace la parte recurrente en apoyo del motivo de casación al que se acoge son las siguientes:

1. No es válido el criterio de interpretación de estimar que el hecho imponible del I.C.I.O. se produce, solamente, respecto de las obras cuya realización está sometida a licencia de obras o urbanística previa sino que lo importante es si previamente debe comprobarse si se ajustan o no al planeamiento.

2. La Ley de la Comunidad de Madrid 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, al regular los costes a los que el promotor de un Proyecto de Urbanización debe hacer frente, incluye entre ellos el coste de tramitación del mismo y esto se refleja en el establecimiento por los Ayuntamientos de una tasa por el servicio urbanístico prestado. De acuerdo con ello, el Ayuntamiento de Madrid, en la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Prestación de Servicios Urbanísticos, incluye una especial para los Proyectos de Urbanización.

3. No se puede admitir que tengan distinta naturaleza las obras incluidas en un Proyecto de Urbanización y las que lo estén en un Proyecto de Edificación y que, en base a la misma, sean también diferentes las autorizaciones que se precisen para su ejecución.

4. Resulta inadecuada la alusión a los arts. 56 y 78 de la Ley del Suelo realizada en la sentencia como base para poder afirmar el carácter inmediatamente ejecutivo de los Planes de Urbanización, una vez aprobados definitivamente y publicada su aprobación y que las obras en ellos incluidas no precisan licencia que los autorice.

5. No se considera válida la afirmación de que en los Proyectos de Urbanización prima el elemento comunitario sobre el individual, que es utilizada como justificación de que no se pueden exigir tasas por la tramitación de la aprobación de los proyectos presentados y, como consecuencia, tampoco el I.C.I.O.

La tesis sostenida por la Corporación Municipal recurrente está en abierta contradicción con la reciente jurisprudencia de esta Sala sobre el hecho imponible del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras (Sentencias de 19 de abril de 1999, 14 y 21 de febrero y 7 de abril de 2000).

Conforme a lo establecido en el artículo 101 de la Ley 39/1988 el ICIO es un tributo indirecto cuyo hecho imponible está constituído por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente Licencia de Obras o Urbanística, se haya obtenido o no dicha Licencia, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición.

Pues bien, los Proyectos de Urbanización constituyen, una vez aprobados por el respectivo Ayuntamiento, verdaderos actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento, a modo de Licencias de Obras de carácter general para el suelo de referencia, y, por ello, una vez autorizados aquéllos, no es necesario, ya, solicitar Licencia de Obras para su puesta en práctica (como se prevé, expresamente, en el artículo 1.9 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978).

Así lo tiene establecido la Jurisprudencia de esta Sala, en sentencias, entre otras, de 11 de marzo de 1980, 17 de diciembre de 1984, 28 de septiembre y 5 de diciembre de 1985, 19 de abril de 1999 y 14 de febrero de 2000, cuando señala, al respecto, que:

1. - El ordenamiento urbanístico tiene una estructura integral y jerarquizada por la que, partiendo de la Ley del Suelo y de los Reglamentos que la desarrollan, pasando por los distintos Planes de Ordenación en sus diversos grados aplicativos y terminando en los sistemas de ejecución de los mismos y en los actos de edificación y uso del suelo, se pretende definir el estatuto urbanístico de todas y cada una de las parcelas del territorio nacional (de modo que no puede pasarse a una nueva fase de la ordenación urbanística sin estar previamente consagrada la anterior).

2. - En dicha especial estructura jerarquizada, el Proyecto de Urbanización es como un proyecto de obras que tiene por finalidad llevar a la práctica los Planes Generales Municipales o las Normas Subsidiarias de Planeamiento, los Planes Parciales y, en su caso, los Planes Especiales de Reforma Interior, es decir, constituye un verdadero acto de ejecución de los citados instrumentos de planificación urbanística (haciendo, por tanto, innecesaria la solicitud de Licencias de Obras para su efectividad).

3. - Y, como el Proyecto de Urbanización es un instrumento limitado en su alcance -el último escalón del planeamiento urbanístico-, tendente, como acto ordenado que es, a llevar a la práctica los Planes correspondientes, constituye, una vez aprobado y publicado, un acto administrativo inmediatamente ejecutivo, que legitima -sin necesidad de otras autorizaciones posteriores o complementarias- la realización de las obras a que el mismo se refiere (obras que, programadas en el Proyecto, son, precisamente, las que materializan las previsiones de los Planes, y no necesitan, por ello, licencia municipal independiente -según lo dispuesto en los artículos 178 de la Ley del Suelo de 1976 y 1.9 y 89 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978-, siendo improcedente, en consecuencia, el giro de una Tasa -y, también, del ICIO- basado en la concesión de una Licencia que, como se ha dejado indicado, es superflua y prescindible).

4. - Siendo, pues, las obras a ejecutar, las contempladas y autorizadas en el Proyecto de Urbanización tramitado según la Ley del Suelo, sería redundante, una vez aprobado aquél, que se permitiera al Ayuntamiento otra intervención carente, ya, a todas luces, de sentido; y, en consecuencia, serían nulas las liquidaciones de la Tasa por la innecesaria concesión de la Licencia de Obras y del ICIO (porque éste último precisa, para su viabilidad, que la construcción, instalación u obra que se grava exija obtención de la correspondiente Licencia de Obras -que, en este caso, por lo expuesto, no era precisa-).

Por otra parte, si bien los Proyectos de Urbanización vienen a ser como una Licencia de carácter general para la realización de las obras en que aquél se traduce, no puede llegarse, sin embargo, a la conclusión, de que, siendo una misma cosa -en la práctica y a los efectos que se analizan- el Proyecto de Urbanización y la Licencia de Obras, sea perfectamente legal el giro de la Tasa y del Impuesto aquí cuestionados, porque, en contra de dicha tesis, la Jurisprudencia más moderna de esta Sala y Sección ha venido a sentar, al respecto, en Sentencias, entre otras, de 13 de octubre de 1983, 15 de abril de 1991, 17 de marzo y 22 de diciembre de 1992, 22 de marzo de 1993, 30 de abril de 1996, 3 de febrero de 1997 y 25 de marzo y 19 de abril de 1999, que:

1. "La naturaleza normativa de los Planes Parciales, así como de 'todos los instrumentos de planeamiento urbanístico', es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas".

2. "El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal -a efectos, en el caso, de la Tasa por expedición, redacción o tramitación de tales 'documentos o instrumentos'-, sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones".

3. "Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de 'Planes Parciales' e, incluso, de 'Proyectos de Urbanización', los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa, pues, como se decía en la sentencia de 15 de abril de 1991, aun aceptando que la enumeración de los actos sujetos a previa licencia contenida en el artículo 178 de la Ley del Suelo de 1976 no es una enumeración taxativa, no puede concluirse que el marco de dicho precepto alcance a los actos de las Corporaciones Locales de aprobación de los 'instrumentos urbanísticos' atribuídos a su competencia, puesto que el objeto de tal artículo es permitir la verificación de que los actos de edificación y uso del suelo se realizarán conforme a los criterios establecidos en el 'Plan' correspondiente. Y no se opone a ello, en su caso, que el 'Estudio de Detalle' objeto de exacción haya sido redactado, conforme al artículo 140.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de junio de 1978, por un particular, pues, siempre, el planeamiento responde a la necesidad de atender a los intereses generales territoriales, con prevalencia a los de los titulares de los terrenos afectados por las actuaciones urbanísticas".

4. "Como se indica en la sentencia de 30 de abril de 1996, se hacen consideraciones por el Ayuntamiento recurrente en relación con la legislación de la que parte la sentencia recurrida (el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), frente al cambio operado en la legislación del suelo, a partir, primero, de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo y, más tarde, del Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (anulado, parcialmente, después, por el Tribunal Constitucional), que viene a alterar el concepto de la propiedad urbana desde el derecho preexistente a la edificación por el propietario hasta un proceso secuencial de integración de facultades que se adquieren sucesivamente, para llegar a la conclusión de que era en el anterior contexto donde los 'Planes de Urbanismo' tenían un exclusivo carácter normativo y rechazar, por tanto, la tesis del fallo de instancia que niega la posibilidad de imponer Tasas por la tramitación de dichos 'instrumentos de planeamiento urbanístico', al entender que la misma beneficia de modo particular a los propietarios interesados, con un contenido económico que permite individualizar el coste de la Tasa, criterio que extiende la Corporación recurrente a los 'Proyectos de Urbanización'.

Pero la circunstancia de que, después de la reforma de la legislación del suelo, las "actuaciones administrativas urbanísticas" sirvan también para la integración de facultades edificatorias en la propiedad de la tierra, no priva a "dichas actuaciones" de su naturaleza normativa y del carácter de interés general de que siempre estuvieron revestidas y que prima sobre el interés privado que pueda representar la repercusión que producen en el valor patrimonial de los propietarios del suelo -interés que siempre concurrió al tiempo de transformar suelo rústico o no urbanizable en urbanizable, cualquiera que sea la formulación jurídica que se emplee para ello-.

Unas "actuaciones urbanísticas" que están relacionadas con la ordenación del territorio, la protección del medio ambiente y la vivienda TIENEN UN CLARO INTERÉS PREDOMINANTE Y PREVALENTEMENTE PÚBLICO, que hace imposible su afección al concepto de "interés particular" propio de la imposición de Tasas por la prestación de servicios -como la de estos autos-".

Si, en razón a todo lo acabado de exponer, no resulta viable la liquidación de una Tasa por la concesión de la Licencia de Obras ni por la previa aprobación o autorización del Proyecto de Urbanización en el que tales obras aparecen previstas (en tanto en cuanto que tal clase de Proyecto, por su finalidad de ejecución de "determinaciones generales" de planeamiento urbanístico y por su consecuente y lógico interés general -se haya promovido su tramitación, incluso, a instancia de parte-, desborda, dado el carácter prevalente de tal interés general, el limitado ámbito del beneficio estrictamente particular que es el presupuesto fáctico esencial de la Tasa -sin el que ésta no puede tener viabilidad-), es obvio, por mor de lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley 39/1988, y tal como hemos dejado dicho anteriormente, que tampoco resulta factible el giro del Impuesto Municipal sobre Construcciones, instalaciones y Obras también objeto, aquí, de controversia. El presente recurso de casación debe, pues, ser desestimado.

En cuanto a las costas, ha de estarse a lo establecido en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,