STS, 20 de Mayo de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha20 Mayo 2003
  1. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil tres.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, los recursos de casación nº 5546/98, interpuestos por la Entidad Mercantil Industrial Friocrem, S.A. (Infrisa), que actúa representada por el Procurador D . Román Velasco Fernández, y por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 1 de abril de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 413/96, en el que se impugnaba la Orden Ministerial de 29 de diciembre de 1995, que desestima el recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios de 31 de octubre de 1995, que ordenaba la devolución de las 166.074.490 pesetas, que dice, se habían percibido indebidamente por ayudas a la compra de mantequilla.

Siendo partes recurridas, los propios recurrentes respecto al recurso interpuesto por la otra parte.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito presentado el 19 de febrero de 1996, la entidad Infrisa, interpuso recurso contencioso administrativo, contra la Orden Ministerial de 29 de diciembre de 1995, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 1 de abril de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor: "QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo num. 413/96, interpuesto por el Procurador D. Román Velasco Fernández, en nombre y representación del INDUSTRIAL FRIOCREM S.A., contra la Orden Ministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 29 de diciembre de 1995, que desestimó el recurso ordinario presentado por la actora contra la resolución del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios, de fecha 31 de diciembre de 1995, por la que se acordó reclamar a la recurrente el importe de 166.074.490 ptas, por entender que los productos elaborados por INFRISA, no estaban contemplados en el art. 4.2.b) del R. (CEE) núm. 570/88, y DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que la cantidad a reclamar a la actora es de 138.174.490 ptas. Sin costas"

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia, la entidad Infrisa por escrito de 16 de abril de 1998 y el Abogado del Estado por escrito de 15 de abril de 1998, manifiestan su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 20 de abril de 1998, se tienen por preparados los citados recursos de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

La representación procesal de la entidad Infrisa, en su escrito de formalización del recurso de casación, interese se anule la sentencia y los actos administrativos recurridos, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- AUTORIZADO POR EL APARTADO CUARTO DEL ARTICULO 95 DE LA LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. SEGUNDO.- AUTORIZADO POR EL APARTADO CUARTO DEL ARTICULO 95 DE LA LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA". TERCERO.- AUTORIZADO POR EL APARTADO CUARTO DEL ARTICULO 95 DE LA LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

CUARTO

El Abogado del Estado en su escrito de formalización del recurso de casación, interesa se revoque la sentencia de instancia, en base a un único motivo de casación, que formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los Reglamentos CEE 1932/81 y 570/88.

QUINTO

La entidad Infrisa, en su escrito de oposición al recurso de casación formalizado por el Abogado del Estado, interesa su desestimación. Alegando en síntesis, que además de dar por reproducidos los argumentos aducidos en su recurso de casación, la interpretación que ha levado a cabo el Abogado del Estado en la aplicación de los Reglamentos Comunitarios no es correcta, que el Reglamento 570/88, es aplicable solo para las cantidades que en fecha posterior se adjudiquen, bajo las licitaciones convocadas al amparo del citado Reglamento, artículo 30, y que no ha acreditado la identidad que alega entre ambos Reglamentos 1932/81 y 570/88.

SEXTO

El Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación de la entidad Infrisa, interesa su desestimación.

Alegando en síntesis, respecto al primer motivo de casación; a) que dada la naturaleza de la subvención, esta imponía al donatario la obligación de cumplir la carga, y si no la cumplió el negocio viene nulo , artículo 1303 del Código Civil, imponiéndose las restituciones de las cosas, materia de contrato, de acuerdo también con lo dispuesto en el Reglamento CEE 570/88 y los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria; b) que el certificado de correcta utilización no constituye un acto declarativo de derechos, simplemente constata un hecho, y los efectos jurídicos no se derivan de la solicitud, ni de la actuación administrativa, sino de la Ley; y c) que si se acordó el reintegro lo fue por el incumplimiento del fin, sin hacer declaración alguna sobre el tal certificado de correcta utilización, y por todo ello su revisión no quedó sujeta al procedimiento que reivindica la actora.

En relación con el segundo motivo de casación: "Que bajo el motivo se invocan la vigencia de los principios de buena fe y confianza legítima que se reputan vulnerados por la Administración con grave quebranto para la recurrente. No es de recibo que la recurrente que refiera a tales principios para reivindicar una lesión, sin que simultáneamente los apoyen datos que puedan explicar un proceder leal y recto de su parte que pudiera sorprender su buena fe a la vez que su confianza legítima. No sustenta la actora la nulidad de la orden de reintegro en la improcedencia de la misma por cumplimiento del fin subvencionado, sino en el posible error cometido por la Administración al emitir el certificado, lo cual delata que mal pudo haberse sorprendido en su buena fe y confianza, cuando ni una ni otra cualidades rigieron su actuar."

Y en relación con el tercer motivo: "Que bajo este ordinal insiste la recurrente en su tesis sobre la aplicabilidad del Real Decreto 2225/93, de 17 de diciembre, no hemos de insistir sobre el particular en cuanto que la doctrina recogida por la Sentencia recurrida es suficientemente clara y contundente al explicar como la norma aplicable lo fue la LPA".

SÉPTIMO

Por providencia de 20 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el día trece de mayo del año dos mil tres, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto de los dos recursos de casación, a que esta litis se refiere, estimó en parte el recurso contencioso administrativo y declaró que la cantidad a reclamar era la de 138.174.490 ptas, valorando en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente:" SEGUNDO.- Alega la parte actora que hay una incorrecta aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo al procedimiento iniciado el 26 de mayo de 1994, frente a lo que consta en los actos impugnados, donde se sostienen, que al procedimiento iniciado mediante acuerdo del Director General del SENPA, de 26 de mayo de 1.994, le es aplicable aquella normativa. La Disposición Transitoria Segunda . 2 de la Ley 30/92 dice: "A los procedimientos iniciados durante el plazo de adecuación contemplado en la disposición adicional tercera se regirán por lo dispuesto en la normativa anterior que les sea de aplicación, salvo que son anterioridad a la expiración de tal plazo haya entrado en vigor la normativa de adecuación correspondiente, en cuyo caso, los procedimientos iniciados con posterioridad a su entrada en vigor, se regularán por la citada normativa ". La disposición adicional tercera, citada, decía: "Reglamentariamente en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, se llevará a efecto la adecuación la misma de las normas regulado de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que sea su rango, con específica mención de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca". Sin embargo, posteriormente, el Real Decreto Ley 14/93, de 4 de agosto estableció en su artículo único. 1 que el plazo antes mencionado se cambiaba por el de dieciocho meses, con lo que la fecha mencionada de 24 de mayo de 1.904, está dentro de ese período de dieciocho meses mencionado. A pesar de ello, la parte actora estima que es de aplicación el art. 8 del Real Decreto 2225/93, de 17 de diciembre, pero olvida que la Disposición Transitoria única del mismo Real Decreto dice: "Régimen transitorio de los procedimientos. 1. Los procedimientos para la concesión de ayudas y subvenciones públicas sometidos a convocatoria específica ubicada con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento que se aprueba por el presente Real Decreto se regirán por lo dispuesto en las bases reguladoras de la subvención, en su caso, y en la respectiva convocatoria ". Como quiera que, en el presente caso, las convocatorias habían sido publicadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicho Reglamento debe recordarse que las licitaciones eran de los años 1.987 a 1.990-, debía aplicarse, como hizo la Administración, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958. Desde el momento es que es totalmente, clara la redacción esa Disposición transitoria, no puede ya examinarse el resto de argumentos de la parte demandante, que sólo sería de importancia, si no existiese la contundencia de la norma mencionada. La parte recurrente entiende que, en todo caso, aquí no estamos ante una concesión una ayuda, sino ante un reintegro, intentando desligar éste de aquellas; sin embargo, el árt. 8 del mismo Real Decreto que regula precisamente el procedimiento de concesión de ayudas y subvenciones públicas, trata dentro del control de la mismas, en su apartado 2 el reintegro de ellas. Es decir, el reintegro, no aparece regulado con sustantividad propia, lino como una consecuencia de la concesión de la ayuda, y de ahí que la remisión de la Disposición Transitoria única, haya de aplicarse a los reintegros, como consecuencia de estar ligados a la concesión y control de tales ayudas. TERCERO. Se alega también, por la parte actora, que los actos administrativos impugnados no respetan el procedimiento establecido en la Ley para la revocación de actos declarativos de derechos, porque según dice, la normativa comunitaria no autoriza a la Administración a desconocer los procedimientos nacionales legalmente establecidos. Y legalmente estima que el SENPA ha ignorado manifiestamente el procedimiento establecido para revocar las ayudas concedidas a INFRISA bajo el Reglamento 1932/81 y el Reglamento 570/88, y ordenar su devolución; además estimaba que el SENPA ha llevado a cabo una aplicación errónea de las relaciones existentes entre el derecho comunitario y nuestro derecho nacional amparándose en el primero para justificar el incumplimiento del segundo. El art. 6 del Reglamento (CEE) 4045/89 dice en su apartado 2: "Los Estados miembros adoptarán las medidas adecuadas para sancionar a las personas físicas o jurídicas que no respeten las obligaciones previstas en el presente Reglamento ". Por lo que no cabe duda de que una esas medidas puede ser la de pedir el reintegro de las ayudas correspondientes.Por otro lado el art. 8 del Reglamento 729/70, relativo a la financiación de la política agrícola común, dice en sus puntos primero y segundo:

"1.-Los Estados Miembros, de conformidad con las disposiciones legales reglamentarias y administrativas nacionales adoptarán las medidas necesarias para:

-asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,

-prevenir y perseguir las irregularidades,

-recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias.

Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular, del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.

  1. A falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las regularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o negligencias que resulten imputables a las administraciones organismos de los Estados miembros". Como dice la parte, actora "es innegable que a pesar de que sea la normativa comunitaria la que materialmente habrá de tenerse en cuenta a la hora de determinar si existen irregularidades o neglicencias este expediente, nos encontramos, no obstante, ante un procedimiento administrativo sujeto a las garantías generales previstas para todos los procedimientos administrativos". Razonamiento que nadie ha puesto en duda. El problema está en la aplicación de todo ello, sobre el que tienen distintos puntos de vista la Administración y la parte recurrente. En primer lugar la parte actora entiende que debía haber existido un trámite de audiencia, por lo que ha quedado indefensa. Sin embargo, vemos que no ha habido indefensión, desee el momento en que tuvo conocimiento de las actuaciones que se seguían fruto de ello fue el extenso escrito de alegaciones que presentó la parte recurrente el día 29-6- 94, previo al informe de la Dirección Provincial del MAPA en Madrid y a la resolución de 31 de octubre de 1.995. Incluso, después, ha podido presentar este recurso contencioso administrativo, que viene casi a reproducir en sus alegaciones lo que ya dijo en el escrito antes mencionado, lo que es una total demostración de que, fue oído y, desde ego, no ha tenido indefensión alguna. También la parte demandante estima que no se podía pedir el reintegro de las cantidades reclamadas, desde el momento en que, en su día, se emitió por la Administración, Certificados de Correcta Utilización e Incorporación a los Productos Finales (CCU); pero no se puede ocultar que ha habido, dos controles por parte de la Subdirección General de coordinación y Control: el primero, los días 6 y 7 de noviembre de 1991, y otro después los días 12 y 17 de noviembre de 1993, donde se observaron las irregularidades denunciadas. Pretender que estos controles no tenían valor, una vez que se hablan hecho los certificados mencionados, sería tanto como legitimar cualquier irregularidad ante una inspección superficial, lo que no puede ser admitido en caso alguno y, precisamente, esa es la razón de que pueda haber controles, como los que se efectuaron en este caso. De no ser así y no darse valor a tales controles ¿qué utilidad tendrían?. CUARTO.- Entrando en el fondo del asunto, tenemos que distinguir las licitaciones efectuadas al amparo del Reglamento (CEE) núm. 1932/81 de la Comisión, de 13 de julio de 1981, relativo a la concesión de una ayuda a la mantequilla y a la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, helados y otros productos alimenticios, que son las 140-4 y 149-5, y las posteriores.

  1. Respecto de las licitaciones 140-4 y 149-5:

    1) El Reglamento 1932/81 de la Comisión, regula la aplicación de la mantequilla a la fabricación, entre otros, de productos de pastelería y alimenticios, por lo que no cabe duda de que, entre estos últimos pueden estar las natas y cremas.

    2) La Administración las ha aplicado el Reglamento 570/88, que es posterior a las mismas. Debido a lo expuesto tiene razón la parte actora al exponer que no es procedente la reclamación del importe de tales licitaciones (27.900.000 ptas), pues el producto realizado, si podía estar amparado por el Reglamento vigente cuando tuvieron lugar.

  2. Respecto de las restantes lícitaciones (por valor de 138.174.490 ptas), tiene razón también la parte actora, cuando dice que en la última, finalmente no tomo parte, pero ello parece de trascendencia, desde el momento en que tampoco se le ha pedido cantidad alguna por ella.

    Por lo demás, tenemos que Industrial Friocrem, S.A. obtuvo autorización para la adicción de mantequilla o mantequilla concentrada, bien a los productos finales del artículo 4.2.b o bien, a los productos intermedios contemplados en el Reglamento CE núm. 570/88.

    Tales productos son:

    1. Helados de las subpartidas 2105 00 91 y 2105 00 99 de la nomenclatura combinada, cuyo contenido en peso de materia grasa procedente de la leche sea superior o igual al 5 % e inferior o igual al 30 %, o

    2. Preparados, con exclusión del yogur y del yogur en polvo, para la elaboración de helados de las subpartidas 1806 20 90, 1806 90 90, 1901 90 90 y 2106 90 99 de la nomenclatura combinada, cuyo contenido en peso de materia grasa procedente de la leche sea superior o igual al 10 % e inferior o igual al 33 %, que varios sabores, así como agentes emulsionantes o estabilizadores y que sean aptos para el consumo sin mas operación que la adición de agua, los tratamientos mecánicos necesarios y la congelación.

      INFRISA fabricaba los siguientes productos:

    3. Cremas -cuyos ingredientes eran mantequilla, nata, agua y SK-: CREMA SV., CREMA V, CREMA EX, CREMA KEN-X

      b)Natas -cuyos ingredientes eran mantequilla, nata y agua-: NATA DE 35%,NATA DE 36% y NATA DE 38%.

      Además de ello, en los libros de fabricación, no constaba el uso de ninguno de los estabilizadores que INFRISA alegaba utilizar en el proceso de fabricación.

      En consecuencia, las natas fabricadas por INFRISA, con un contenido de materia asa del 35, 36 y 38%, están incluidas dentro del capítulo 0401 de la Nomenclatura combinada del Arancel Aduanero Comunitario que contempla la leche y nata (crema) y concretamente las natas en la subpartida 04013039. Por lo que los productos fabricados por INFRISA con la mantequilla subvencionada no son los contemplados en el articulo 4.2.b el Reglamento CEE nº 570/88, y por tanto, no pueden recibir las ayudas amparadas por el mismo. Desde el momento en que se observaron las irregularidades mencionadas, era lógico que la Administración solicitara el reintegro de lo pagado indebidamente. Ha de tenerse presente que, como dijo recientemente el Tribunal Superior de Justicia de Murcia en sentencia de 31 de marzo de 1.997 (RJCA 1997685) "el reintegro del importe de la subvención, en su caso, no se integra en la potestad sancionadora de la Administración, pues su naturaleza no es la de una sanción administrativa, ya que no se impone la privación de un bien o de un derecho como consecuencia de una conducta legal. Por otra parte, la concesión de la subvención, aun siendo un acto declarativo de un derecho, exige el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente, de modo que, se pierde dicho derecho por. disposición legal en, caso, de que resulten incumplidos. Así, el Tribunal Supremo ha declarado, en Sentencias, entre otras, de 9 julio 1988 (RJ 19885324) y 2 octubre 1992 (RJ 1992 7744), que la subvención es una donación modal «ad causam futurum" por la cual un organismo público asume parte de la carga financiera de otro organismo de carácter inferior o de un particular, con una finalidad de interés general, pero especifica y determinada, y aunque no es identificable con la condición supedita la efectividad de la subvención al cumplimiento por el subvencionado de los fines por los cuales justificó su petición, y la disconformidad entre esos fines y los llevados a cabo Materialmente obliga a la Administración a dejar sin efecto la misma, lo que más que una revocación del primer acuerdo, constituye la constatación o declaración de que, por faltar el presupuesto causal, se ha dejado aquélla sin efecto."

SEGUNDO

En el motivo primero de casación, la entidad Infrisa, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los artículos 110.1 y 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aunque también indica que la norma aplicable era la Ley 30/92 y la infracción sería la del artículo 103.

Alegando sustancialmente y en síntesis, a) que no se trata en realidad de si su representada tenía o no derecho a la percepción de las ayudas, y ni siquiera de cuestionar la utilidad de los controles a posteriori, sino de determinar, si dada la naturaleza de los certificados de correcta utilización e incorporación a los Productos Finales, la Administración debía haber iniciado alguno de los procedimientos establecidos en el artículo 110 citado; b) que la subvención de acuerdo con las normas que la regulan, que expone, no se podía percibir, hasta que se expidiera el oportuno certificado de correcta utilización, que le fue expedido; c) que la naturaleza de un acto administrativo que declara el derecho a percibir una ventaja financiera debido al cumplimiento de una condición, no puede ser otra que la de un acto declarativo de derechos, necesitado de revocación o anulación conforme al artículo 110 citado; d) que el principio de seguridad jurídica no puede verse afectado por la mayor o menor utilidad de unos controles administrativos con posterioridad a la concesión de la ayuda, previa certificación del cumplimiento de la condición; e) que la Administración está obligada a respetar el procedimiento establecido para revocar los actos declarativos de derechos, una vez que ha certificado el cumplimiento de las condiciones, sin que la aplicación de la normativa comunitaria, ni los controles a posteriori puedan alterar las normas que regulan la revisión de los actos administrativos establecidos en nuestro Ordenamiento.

Y procede rechazar tal motivo de casación, pues además de que la sentencia recurrida, ha dado la respuesta adecuada a las alegaciones del recurrente, en plena conformidad con la doctrina de esta Sala, sobre la naturaleza de la subvención-donación modal al causam futurum-, sobre la naturaleza y efectos de los Certificados de Correcta Utilización, y sobre la posibilidad de que la Administración efectúe controles posteriores a los realizados para emitir los citados Certificados de Correcta Utilización; no hay que olvidar, que el cambio de criterio de la Administración a partir de los resultados de posteriores informes, que evidencian, como en el caso de autos, que quien ha obtenido la subvención no ha dedicado el producto al cumplimiento de los fines a que está obligada y destinada, no se puede valorar, como una revocación del primer acuerdo, y si como, una mera constatación o declaración de que por faltar el presupuesto casual se ha dejado sin efecto la subvención, lo que excluye la necesidad de la revocación del primer acuerdo, al no poderse considerar, que la expedición del Certificado de Correcta Utilización sea un acto declarativo de derechos, al estar el mismo, como los demás actos intermedios del proceso de la subvención, sujetos, a que se acredite la realidad de que el titular que ha percibido la subvención, ha cumplido las obligaciones a que la misma estaba sujeta y para las que se le concedía.

Por otro lado, se ha de significar, que esta Sala por sentencia de 24 de febrero de 2003, al resolver el recurso de casación 2336/98, ha tenido ocasión de analizar una cuestión similar, sobre devolución de ayudas para la transformación de leche desnatada en piensos compuestos, en la que confirmó la devolución acordada por la Administración, por no haberse cumplido el fin a que estaba destinada la ayuda, a pesar de que se habían emitido también los Certificados de Correcta Utilización, como en el caso de autos.

Y por todo ello y además por el principio de igualdad, que exige fallos iguales para supuestos también iguales, bastará aquí con reproducir, las argumentaciones vertidas en la citada sentencia en su Fundamento de Derecho Segundo: "SEGUNDO.- La Sala no comparte la tesis expuesta en el motivo ni en lo que se refiere a la naturaleza del certificado de correcta utilización, ni en lo que respecta a la naturaleza del acto de otorgamiento de las subvenciones, ni, en fin, en lo que atañe a las consecuencias del incumplimiento de las condiciones con que tales subvenciones se conceden,

  1. Como señala la sentencia de instancia, dicho certificado se limita a dejar constancia de que la actora ha utilizado la materia prima adquirida en las licitaciones públicas y que se ha procedido a su transformación dentro de plazo, pero subordinando la devolución de las garantías de licitación a que "los resultados de los análisis de las muestras remitidas cumplan los requisitos establecidos". Se trata, pues, de un primer control que no excluye la posibilidad de otro ulterior, efectuado según la propia normativa comunitaria con la finalidad de garantizar la realidad y regularidad de las operaciones financiadas o subvencionadas. Esto es, el inicial control se completa con los demás que efectúen los Estados miembros. Ello con independencia de que, además, del primer control "in situ" al que se refiere el artículo 10.2.b) del Reglamento, con base al cual se emitió el "Certificado", se prevé un control detenido e inopinado de los documentos comerciales y de la contabilidad específica contemplada en los apartados 3 y 5 del artículo 8, cuyos resultados pueden dar lugar a conclusiones distintas. O, dicho en otros término, el control previsto en la normativa comunitaria que da lugar a la expedición del certificado y a la cancelación condicionada de la garantía de licitación no precluye cualquier oportunidad de ulterior control, sino que el Estado miembro correspondiente puede establecer mecanismos de control complementarios, y cabe además tener en cuenta, a los efectos de la constatación del correcto cumplimiento de las condiciones asumidas con la concesión de la subvención, los resultados que derivan del examen de los documentos y contabilidad de la empresa previsto en la normativa comunitaria.

  2. Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

  3. Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGPr., en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGPr. la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.

TERCERO

En el segundo motivo de casación, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la violación de los principios relativos a la protección de la confianza.

Alegando en síntesis, a) que el Sempa no solo pretende contradecir una apariencia jurídica, en perjuicio de su representada, sino una realidad certificada por 32 actos administrativos declarativos de derechos, que en todo caso, de no ser actos declarativos de derechos, se trataría de signos externos concluyentes, en el sentido apuntado por la jurisprudencia; b) que si la Administración hubiera llevado a cabo su obligación de control y verificación de forma correcta y diligente su representada hubiera podido modificar su proceso de fabricación, sin que ahora deba soportar el grave riesgo patrimonial de tener que devolver las ayudas; y c), que tales principios de confianza y seguridad, están aplicados en las sentencias que cita del TJCE, de 21 de septiembre de 1983, y 5 de marzo de 1980, máxime cuando en el caso de autos es la acción de la Administración la que ha provocado la aplicación errónea de la normativa comunitaria aplicable, y mucho más cuando queda acreditada la existencia de negligencia por parte de la Administración.

Y procede rechazar tal motivo de casación, pues además de que esta Sala, en la sentencia más atrás citada, de 24 de febrero de 2003, ha declarado, "ni siquiera puede hablarse de que los certificados de correcta utilización crearán una confianza legítima", no conviene olvidar, a) que el recurrente sabía y conocía el fin a que estaba destinada la subvención; b) que a consecuencia del régimen que le es propio, para obtener el derecho a la subvención estaba obligado a destinar la mantequilla obtenida para la fabricación de determinados productos; y c) que la Administración, conforme entre otros a lo dispuesto en el Reglamento CEE nº 4045 del Consejo de 21 de diciembre de 1899, podía e incluso estaba obligada a realizar los controles a posteriori que hizo, para acreditar que la subvención se había destinado a realizar la actividad para la que se concedió y cuando ello es así, y se ha acreditado, como la sentencia recurrida reconoce y declara, y el recurrente no ha cuestionado, que los productos fabricados por Infrisa con la mantequilla subvencionada no son los contemplados en el artículo 4.2.b) del Reglamento CEE nº 570/88, es claro, que no puede hablarse de vulneración del principio de confianza legítima ni de buena fe, pues el recurrente participa en una licitación para obtener una ayuda o subvención que está destinada a un fin concreto, y cualquiera que pudiera ser la actuación de la Administración, en el curso del proceso, su obligación de destinar la ayuda al cumplimiento del fin previsto, permanece en todo momento inalterable y le es suficientemente conocida, así como la posibilidad de la existencia de controles posteriores a los primitivos, no para alterar las condiciones primitivas y si para cumplir el fin único y primitivamente previsto de la subvención, sin que la primitiva actuación de la Administración altere esa realidad, pues además de que ya se ha visto y declarado que la expedición de los Certificados de Correcta Utilización no son actos declarativos de derechos, no conviene olvidar, por un lado, que esos Certificados no alteran la realidad de que el recurrente no haya cumplido con su obligación, como las actuaciones han puesto de manifiesto, y por otro, que el cumplimiento de esta obligación -obtener un determinado producto-, es requisitos sine que non, para tener derecho a la ayuda o subvención.

CUARTO

En el motivo tercero de casación, la entidad Infrisa, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, alega que el procedimiento aplicable era el del Real Decreto 2225/93, al estar en vigor el 26 de mayo de 1994, fecha de apertura del procedimiento, y de acuerdo con la interpretación que hace del artículo 8 y de la Disposición Transitoria Única de la citada norma.

Y procede rechazar tal motivo de casación, pues además de que la letra y espíritu de las normas que la sentencia recurrida adecuada y minuciosamente, valora, permite llegar razonablemente a la conclusión de que la normativa aplicable al supuesto de autos era la Ley de Procedimiento Administrativo, como además la Administración entendió y el Abogado del Estado razona, a mayor abundamiento se ha de significar, que hubiera resultado intranscendente la aplicación de la Ley 30/92, e incluso del Real Decreto 2225/93, pues por un lado, el procedimiento seguido hubiera sido el mismo o cuando menos similar, actuación de la Administración y audiencia al interesado, como ha sucedido, sin que concurra indefensión alguna, como la sentencia recurrida adecuadamente valora, y por otro, el hecho de que las nuevas normas prevean la declaración de caducidad del procedimiento, tampoco afectaría de forma trascendente, pues la declaración de caducidad del procedimiento, no impide a la Administración el iniciar otro nuevo, siempre que no hubieren transcurrido los plazos de prescripción de la acción , artículos 43 y 92 de la Ley 30/92, pero es que además, el cómputo del plazo para la declaración de caducidad, se interrumpe, conforme a los indicados preceptos, cuando el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, y en el supuesto de autos, hay datos y circunstancias referidos en la propia resolución impugnada para apreciar que el plazo se interrumpió por causa imputable al interesado, ya que, la Administración refiere y no resulta adecuadamente combatido, que el proceso se dilató para incorporar unos documentos o informes que había solicitado el interesado.

QUINTO

El Abogado del Estado , en el único motivo de casación, que aduce en su recurso de casación, denuncia al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, las infracciones de los Reglamentos CEE 1932/81 y 570/88, alegando en síntesis, que la Disposición Final del Reglamento 570/88, determinó que sus disposiciones serían aplicables a las licitaciones posteriores a 1 de abril de 1988, y la licitación de 149-5 se produjo el 26 de abril de 1988, además de que este Reglamento tiene el mismo objeto y contenido que el 1932/81.

Y procede rechazar tal motivo de casación, de una parte, porque las alegaciones del Abogado del Estado, aunque se pudieran aceptar solo afectarían a la licitación, 149.5 y no a la 140 que tiene como fecha de licitación, según refiere la sentencia recurrida el 24 de noviembre de 1987, muy anterior por tanto a la de vigencia del Reglamento CEE 570/88; y de otra parte, porque lo que refiere la sentencia recurrida es que ambas licitaciones, 140 y 149.5 se hicieron al amparo del Reglamento CEE 1931/81 de 13 de junio de 1981, y que conforme a tal norma el producto realizado si podía estar amparado, y ninguna de esas valoraciones de la sentencia recurrida, resulta adecuadamente desvirtuada, pues no puede serlo la mera alegación de la parte sobre la identidad del contenido de una y otra norma, cuando la sentencia recurrida distingue y razona el distinto contenido, ni tampoco la alegación de la aplicación del Reglamento 570/88, a partir del 1 de abril de 1988, ya que por un lado, la sentencia razona que es aplicable el Reglamento 1931/81 citado, y ello no resulta adecuadamente combatido, y por otro, la previsión del Reglamento 570/88, se ha de entender referida, a la licitación a su amparo realizada.

SEXTO

Las valoraciones anteriores, obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar a los dos recursos de casación, con expresa condena en costas a las partes recurrentes, en cada uno de los recursos de casación a que esta litis se refiere.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación, interpuestos por la Entidad Mercantil Industrial Friocrem, S.A. (Infrisa), que actúa representada por el Procurador D . Román Velasco Fernández, y por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 1 de abril de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 413/96, que queda firme. Con expresa condena en costas a las partes recurrentes.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Antonio Martí García, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el día de la fecha. Lo que certifico.

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