STS, 28 de Enero de 2004

En la indicada fecha de 10 de septiembre de 1998, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en su sede de Granada dictó la sentencia número 1618, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que, estimando en parte como estima el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª María Gómez Sánchez, en nombre y representación de "Mapfre Caución y Crédito", contra la resolución dictada, en fecha 15 de septiembre de 1995, por la Alcaldía del Ayuntamiento de Roquetas de Mar (Almería), por la que se solicita la inmediata ejecución de la fianza prestada por "Mapfre Caución y Crédito" a favor de "Hotel Andarax Costa, S.A.", para garantizar el pago del depósito previo a realizar por esta última entidad, ascendente a la cantidad de 8.796.708 pesetas, por solicitud de licencia municipal de obras para la construcción de Hotel en solar de su propiedad, señalando como principal la suma indicada de 8.796.708 pesetas, más 6.172.638 pesetas, en concepto de intereses devengados hasta la fecha indicada, debe anular y anula la referida resolución impugnada, por no ser la misma conforme a Derecho, y, en su virtud, debe condenar y condena a la Administración Municipal demandada a que, con retroacción de las actuaciones en la vía administrativa, siga el procedimiento normal de recaudación de la deuda tributaria devengada, en la parte que había sido aplazada y, si después de seguir dicho procedimiento de recaudación, resultare impagada la deuda tributaria por la deudora, "Hotel Andarax Costa, S.A.", podrá el Ayuntamiento demandado dirigirse contra la entidad avalista, "Mapfre Caución y Crédito", para el efectivo cobro de la misma, por la vía de ejecución de garantía que previenen los Arts. 111 y 57.4 del RD 1684/1990, de 20 de diciembre; sin expreso pronunciamiento en costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de MAPFRE CAUCIÓN y CRÉDITO, Compañía Internacional de Seguros y Reaseguros S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales: y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ROQUETAS DE MAR (ALMERÍA) su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 21 de enero de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Los hechos determinantes de las presentes actuaciones son, en resumen, según se desprende del expediente y de las alegaciones de los interesados obrantes en el mismo y en el proceso contencioso administrativo de instancia, los siguientes:

1. El 2 de mayo de 1989, Mapfre Caución y Crédito otorgó aval solidario a favor de Hotel Andarax Costa S.A. ante el Ayuntamiento de Roquetas de Mar, para garantizar el pago de 8.796.708 pesetas en concepto de depósito previo a la solicitud de una Licencia de Obras (con sujeción al Código Civil, CC, a las disposiciones reguladoras del citado tributo y al Reglamento General de Recaudación).

2. El 22 de mayo de 1989, el Ayuntamiento concedió la Licencia de Obras y, el 7 de junio siguiente, giró la oportuna liquidación tributaria de la pertinente Tasa, por el antes citado importe de 8.796.708 pesetas, que fué notificada al sujeto pasivo de la misma (Hotel Andarax Costa S.A.) el 8 de junio de ese mismo año 1989 (finalizando el período voluntario de pago el siguiente día 10 de julio de 1989).

3. El 25 de agosto de 1989, se practicó una liquidación complementaria de la Tasa, con una deuda tributaria de 683.179 pesetas (además del comentado importe del depósito previo).

4. El 25 de enero de 1991, el Ayuntamiento de Roquetas de Mar practicó la liquidación definitiva de la Tasa, por la Licencia de Obras, que ascendió al cantidad de 9.479.887 pesetas, que fué notificada al sujeto pasivo el 31 de enero de 1991 (y, al ser el aval prestado por Mapfre Caución y Crédito sólo por el montante del deposito previo, el sujeto pasivo pagó la diferencia el día 27 de junio de 1991).

5. El 18 de octubre de 1994, es decir, antes de que transcurrieran 5 años, el Ayuntamiento requirió al sujeto pasivo para que ingresase el importe del depósito previo garantizado por el aval y los intereses de demora (con la advertencia de que, de no efectuar el pago en el plazo de 15 días, se procedería a la ejecución inmediata de la garantía constituída mediante aval por Mapfre Caución y Crédito).

6. El 12 de diciembre de 1994, el Alcalde de Roquetas de Mar acordó solicitar la ejecución del aval prestado en garantía del pago del depósito previo (cuya liquidación ascendía a 8.796.708 pesetas en concepto de principal y a 5.340.199 pesetas en concepto de intereses), todo lo cual fué notificado a Mapfre Caución y Crédito el 20 de diciembre de 1994.

7. El 4 de enero de 1995, el sujeto pasivo, Hotel Andarax Costa S.A., solicitó al Ayuntamiento un aplazamiento del pago, y, el 3 de marzo de 1995, la Comisión de Gobierno de la Corporación accedió a ello y acordó la prórroga o el aplazamiento de la deuda tributaria, ordenando que el sujeto pasivo abonara las siguientes cantidades: el 6 de marzo de 1995, 8.056.281 pesetas y, con vencimiento los días 25 de cada mes entre marzo y junio siguientes, 5 millones de pesetas, cancelándose la deuda el 25 de julio.

8. el 27 de marzo de 1995, se efectuaron dos ingresos, de 4.312.311 y 3.743.970 pesetas (por un total de 8.056.281 pesetas), correspondientes al primer plazo del pago de principal e intereses acordado el 3 de marzo anterior.

9. Y, el 15 de septiembre de 1995, el Alcalde ordenó la incautación de la garantía y el pago por Mapfre Caución y Crédito de 14.969.346 pesetas (8.796.708 pesetas de principal y 6.172.638 pesetas de intereses de demora), acuerdo que fué el objeto del recurso contencioso administrativo de instancia.

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales constan pergeñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. Practicada por el Ayuntamiento de Roquetas de Mar, el 7 de junio de 1989, la liquidación de la Tasa correspondiente a la Licencia de Obras concedida a Hotel Andarax Costa S.A., finalizando el plazo de su pago en período voluntario el siguiente 10 de julio, parece que, según opinión de Mapfre Caución y Crédito, la acción de cobro prescribió el 10 de julio de 1994, pues, cuando la Corporación requirió al sujeto pasivo, el 18 de octubre de 1994, el ingreso de la Tasa garantizada, más los intereses de demora, con la advertencia de que, si no se efectuaba en el plazo de 15 días, se procedería a la ejecución de la garantía prestada por la entidad avalista (Mapfre), ya había transcurrido el plazo de 5 años previsto en el artículo 64 de la Ley General Tributaria, LGT, desde la finalización, el 10 de julio de 1994, del período voluntario de pago, PERO, no obstante ello, es la propia actuación de Hotel Andarax Costa S.A. la que desvirtúa tal conclusión, ya que, al solicitar, el 4 de enero de 1995, el aplazamiento del pago y la suspensión de la ejecución de los avales, INTERRUMPE LA PRESCRIPCIÓN, a tenor del artículo 66.1.c) de la citada LGT, según el cual los plazos de prescripción se interrumpen "por cualquier actuación del sujeto pasivo conducente al pago o liquidación de la deuda" (debiendo entenderse que tal actuación de enero de 1995 reanuda la actividad administrativa dirigida al cobro de la deuda).

2. Por lo que se refiere a la EXTINCIÓN DE LA FIANZA DE AUTOS POR LA PRÓRROGA CONCEDIDA POR EL ACREEDOR (el Ayuntamiento) AL DEUDOR (Hotel Andarax Costa S.A.), sin consentimiento del fiador (Mapfre), es de destacar, por un lado, que el aval o fianza solidaria objeto de controversia se prestó sin fijación de plazo alguno ("el aval tendrá validez hasta el momento en que por el Ayuntamiento de Roquetas de Mar se autorice su cancelación"); por otro lado, que lo concedido por el Ayuntamiento al sujeto pasivo no es una prórroga o aplazamiento del vencimiento de la deuda tributaria, sino un mero fraccionamiento -atípico, si se quiere- del pago del importe de la misma aun no satisfecho; y, por otro lado, que el que el Ayuntamiento no reclame el cumplimiento de la obligación inmediatamente después de su vencimiento y retrase el ejercicio de la acción para exigirla, no significa ni revela la intención de otorgar al deudor prórroga alguna, pues, a tenor del artículo 1843 del código Civil, CC, cuando la deuda ha llegado a hacerse exigible, puede el fiador, aun antes de haber pagado, proceder contra el deudor principal o, en este caso, el sujeto pasivo.

   No se ha extinguido, por tanto, la fianza.

3. Carecen, asimismo, de predicamento las alegaciones de Mapfre relativas a la POSIBLE COMPENSACIÓN DE LAS DEUDAS TRIBUTARIAS (no entendiéndose cómo puede jugar en este caso dicho instituto) y al EJERCICIO ABUSIVO DEL DERECHO por parte del Ayuntamiento, si se tiene en cuenta que éste reconoce expresamente la extinción parcial de las deudas que reclama, como consecuencia de los pagos ya efectuados por el sujeto pasivo.

4. Se alega por Mapfre la nulidad de las resoluciones impugnadas POR NO HABERLE SIDO NOTIFICADAS, a pesar de su evidente condición de interesado, tal como se señala en el artículo 58 de la Ley 30/1992 (aplicable, también, al ámbito tributario), pues las indicadas resoluciones determinan la ejecución de avales o garantías prestadas en el curso de la recaudación voluntaria de la liquidación de la Tasa por Licencia de Obras, y la prestación de tales avales o garantías no constituía, ya, el pago de las deudas tributarias, pues se exigieron, precisamente, para asegurar el abono de tales deudas no ingresadas en efectivo.

   En la dinámica racaudatoria de las deudas tributarias, la paralización de la obligación de ingresarlas sólo puede calificarse como un APLAZAMIENTO "ATÍPICO", por no fundarse en los motivos previstos en el artículo 48.1 de la LGT, en relación con el 12 de la Ley 39/1988, de Haciendas Locales; pero el régimen de tal aplazamiento tiene que atemperarse (por la aplicación analógica que autoriza el artículo 4.1 del CC -factible en el campo de la gestión tributaria, según el artículo 23.3 de la LGT a sensu contrario-) al régimen general del aplazamiento de pago de la deuda tributaria.

   A tenor, pues, del artículo 61.2 y concordantes del Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 1648/1990, de 20 de diciembre) y 12 de la Ley 39/1988, es obvio que, llegado el caso de que el Ayuntamiento considerara incumplida la obligación, debería, primero, haber requerido de pago de la parte de deuda tributaria aplazada al sujeto pasivo (Hotel Andarax Costa S.A.), y, sólo incumplida tal obligación en los plazos del artículo 20 del citado Real Decreto 1648/1990, haber procedido a la ejecución de la garantía prestada (es decir, una vez incumplida la obligación de pago en período voluntario, es cuando podía exigirse la deuda en vía de apremio y ejecutar, entonces sí, la garantía, tal y como previene el artículo 57.1.a del mencionado Real Decreto 1648/1990: "... de no efectuarse el pago -tras el requerimiento de pago en apremio-, se procederá a ejecutar la garantía para satisfacer las cantidades ..."), sin que pueda admitirse la ejecución directa e inmediata del aval, sin previo requerimiento de pago, ni notificación previa al fiador (eludiendo, así, el procedimiento normal del cumplimiento de las obligaciones tributarias).

5. Como los ingresos efectuados hasta la fecha lo han sido por Hotel Andarax Costa S.A., no cabe ordenar, en su caso, a Mapfre, la DEVOLUCIÓN de las cantidades ingresadas o del aval (sin perjuício de las relaciones internas entre los interesados derivadas del contrato de fianza).

   Y la anulación del acto impugnado determina una situación anómala que ha de regularse en el fallo de la sentencia, pues tal anulación exige la continuación del normal procedimiento de recaudación, sin merma de las garantías prestadas a favor del Ayuntamiento, y, por ello, éste, en ejecución de sentencia, deberá proceder a seguir el procedimiento normal de recaudación de la deuda tributaria devengada, en la parte que haya sido aplazada, y, sólo si, después de seguir el procedimiento recaudatorio -antes expresado-, resultare impagada por el deudor la deuda tributaria, es cuando podrá dirigirse contra la cantidad obtenida de la entidad avalista, Mapfre, para el efectivo cobro de la misma por la vía de ejecución de la garantía (ex artículos 111 y 57.4 del Real Decreto 1648/1990).

El presente recurso de casación, promovido por Mapfre Caución y Crédito al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se funda, en resumen, en los dos siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción de los artículos 64.b) de la LGT, 62.1 y 64.1 y 4 del Reglamento General de Recaudación, RGR, de 1968 (59.1, 60.1 y 62.1 y 4 del Reglamento General de Recaudación, RGR, de 1990) y 1148, 1847, 1853, 1930 y 1961 del CC, por "prescripción" de la acción de la Administración para exigir el pago de la deuda tributaria liquidada, PORQUE la conclusión a que llega la sentencia de instancia en este punto no es acorde al ordenamiento jurídico, por las siguientes circunstancias: (a), el sujeto pasivo pidió el aplazamiento del pago el 4 de enero de 1995, es decir, una vez prescrita, por imperativo legal, con fecha 10 de junio de 1994, la acción antes comentada, según reconoce la propia sentencia recurrida, sin que en ella conste probado que el plazo de prescripción hubiese sido interrumpido antes de dicha fecha; (b), las causas de interrupción del plazo prescriptivo deben concurrir, para que surtan efecto, antes, y no después, de la finalización de los plazos fijados por la Ley; (c), la prescripción se aplica de oficio, sin necesidad de que la invoque el sujeto pasivo (ex artículo 67 de la LGT), incluso en los casos en que se haya pagado la deuda (ex artículo 60.1 del RGR), y, por tanto, el Ayuntamiento de Roquetas de Mar debió aplicar de oficio la prescripción ganada y abstenerse de requerir el pago de la deuda tributaria tanto al sujeto pasivo (el 18 de octubre de 1994) como a su garante solidario (el 12 de diciembre de 1994), pues el derecho de la Corporación a reclamar el pago de la deuda liquidada con fecha 7 de junio de 1989 había prescrito por el mero transcurso de 5 años, el 10 de junio de 1994; (d), prescrita la acción para exigir el pago de la deuda, y siendo así que la prescripción ganada extingue la deuda y aprovecha por igual a todos los obligados al pago, la fianza otorgada por Mapfre debe reputarse extinguida, como obligación accesoria que es (ex artículo 1847 CC), pues la vigencia del aval está supeditada a la subsistencia de la obligación principal (pues, sólo mientras ésta no prescriba, la garantía subsiste); y, (e), la sentencia de instancia infringe la jurisprudencia al respecto contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1982, 9 de diciembre de 1983, 2 de febrero y 16 de julio de 1984, de mayo de 1985, 19 de septiembre de 1986 y 24 de mayo de 1989.

2. Infracción de los artículos 1851 del CC y 61.3 de la LGT, según los cuales "la prórroga concedida al deudor por el acreedor sin el consentimiento del fiador extingue la fianza", PORQUE: (a), si bien la fianza fué prestada, en este caso, sin fijación de plazo alguno ("siendo válida hasta que por el Ayuntamiento se autorice su cancelación"), debe interpretarse que, atendiendo a la obligación garantizada y a la falta de pacto en contrario, el plazo máximo de vigencia de la fianza se determina en función del tiempo que precisaba el Ayuntamiento, desde el vencimiento de la obligación de pago (el 10 de julio de 1989), para proceder a la ejecución de la garantía (tramitación que, en función del motivo anterior, no puede extenderse más de 5 años); (b), la sentencia recurrida reconoce que el sujeto pasivo, el 5 de enero de 1995, instó el aplazamiento del pago y la suspensión de la ejecución del aval (peticiones aceptadas en tal fecha), pero puntualiza que lo concedido no es una prórroga del vencimiento de la deuda sino un mero fraccionamiento "atípico" del pago de la misma aun no satisfecho, fraccionamiento (desde el 6 de marzo hasta el 25 de julio de 1995) que supone forzosamente una prórroga, que no sólo no ha sido consentida por Mapfre sino que, además, ha sido realizada sin su conocimiento (lo cual implica una alteración de las condiciones esenciales con que el fiador se obligó, dando lugar a una mayor onerosidad de su obligación y a una agravación de su situación ante el riesgo de insolvencia del deudor -que impediría hacer efectivo el derecho de reintegro-, y, en definitiva, la extinción automática de la responsabilidad que, como avalista, le corresponde -ex artículo 1851 del CC-); y, (c), el artículo 61.3 de la LGT señala que, en los casos de fraccionamiento o aplazamiento de la deuda tributaria, las cuotas aplazadas devengarán interés de demora y deberán garantizarse debidamente, garantía o aval que debe de ser distinto del que amparaba la deuda devengada, y, por ello, si la garantía concreta aquí objeto de controversia fue prestada, indudablemente, por un plazo determinado previsto en la Ley, la obligación del fiador no puede extenderse más allá sin mediar su consentimiento y debe de interpretarse restrictivamente, y, en consecuencia, la obligación de garantizar con un nuevo aval al aplazamiento de la deuda ha sido incumplida también por la Corporación.

No obstante lo argüído por Mapfre en su recurso de casación no se dan los condicionantes fácticos y técnico jurídicos precisos para poder declarar su estimación, habida cuenta que, con abstracción de lo razonado en la sentencia recurrida (que, por su atemperación a derecho -en lo esencial-, lo damos aquí por reproducido, haciéndolo nuestro), es evidente que, partiendo de una adecuada integración de los hechos admitidos como probados por el Tribunal a quo -sin que ello implique una revisión de la valoración probatoria efectuada en la instancia-, procede reconocer, según el criterio apuntado por el Ayuntamiento recurrido, que:

1. No se ha consumado la prescripción propugnada por la entidad recurrente, pues no existe, en la relación de hechos y actuaciones reseñada en el primero de los Fundamentos de Derecho de la presente resolución, ningún lapsus de tiempo que exceda de los 5 años determinantes, con su transcurso, del comentado efecto prescriptivo, pues, siendo así que, según los datos obrantes en el expediente, el 25 de enero y 31 de enero de 1991 se liquidó definitivamente la Tasa, pagándose, el 27 de junio de ese mismo año 1991, la diferencia entre la deuda tributaria y el importe del depósito previo avalado por Mapfre, y la siguiente actuación con conocimiento del sujeto pasivo fué la de fecha 18 de octubre de 1994, es innegable que, entre enero de 1991 y octubre de 1994, no había transcurrido el plazo de prescripción de 5 años entonces vigente y que, a tenor del artículo 66.a de la LGT, el requerimiento efectuado en esa última fecha interrumpió la prescripción (que volvió a correr el siguiente día 19 de octubre de 1994 -para volver a interrumpirse el 5 de enero de 1995-).

   Y tan es así que el propio sujeto pasivo, en esa fecha de 4 de enero de 1995, solicitó la suspensión de la ejecución del aval, mientras se concretaba con el Ayuntamiento la forma de pago (conforme se plasmó en los escritos de 6, 17 y 23 de febrero de 1995 -que también interrumpieron, de nuevo, el plazo prescriptivo, al representar actuaciones del deudor principal tendentes al pago de la deuda-).

   En consecuencia, no concurriendo, en el caso, ningún lapsus de inactividad administrativa superior a los citados 5 años, la deuda no ha prescrito y se mantiene la virtualidad del aval.

2. Para que, en realidad, existiera prórroga de la obligación principal tendría que constar en el propio documento del aval un vencimiento de aquélla, y, como en el fechado el 2 de mayo de 1989 no se especifica un "plazo máximo" para el aval (es decir, aquél a partir del cual Mapfre quedaba desligada de su obligación garantizadora), ha de estarse, ante tal silencio, a lo establecido en el artículo 1847 del CC, según el cual "la obligación del fiador se extingue al mismo tiempo que la del deudor", lo que implica que el avalista, Mapfre, sigue obligado en tanto no quede extinguida la obligación jurídico tributaria.

   Y es esa indeterminación del plazo máximo durante el que Mapfre quedaba obligada por el aval la que conlleva que no exista, propiamente, ninguna prórroga en el vencimiento, porque la misma necesita, para su existencia, de una declaración expresa o de un convenio explícito -con señalamiento de nuevo plazo, distinto del primeramente concertado, y con nueva fecha determinada para al pago- o, al menos, de actos inequívocos distintos de la mera tolerancia en percibir con retraso el pago de lo debido (circunstancias que aquí no concurren); pues lo solicitado por Hotel Andarax Costa S.A. y concedido por el Ayuntamiento no es una prórroga del vencimiento de la deuda tributaria, sino, como precisa la sentencia de instancia, un "mero fraccionamiento, atípico, si se quiere", del abono de la parte de la misma aun no satisfecha (que no constituye un pacto novatorio de la obligación sino un cumplimiento parcial de la misma, que persiste y no desaparece - careciendo la facilidad de pago otorgada por el Ayuntamiento de los requisitos exigidos para la extinción de la fianza por una prórroga en el vencimiento de la obligación principal, dado que no se varían los elementos esenciales de la misma, ni existe trascendencia novatoria alguna en el fraccionamiento del pago-).

   Además de todo ello, lo acordado conllevaba una menor onerosidad para el fiador, dado que versaba sobre la forma del pago (que implicaba, en consecuencia, una reducción de la cuantía de la deuda, que en ningún puede significar la novación extintiva de la obligación), en cuanto, como se declara en la sentencia impugnada, al no fijarse en el contrato de aval un plazo de duración, y teniendo validez el mismo, por tanto, hasta el momento en que por el Ayuntamiento se autorizare su cancelación, Mapfre podía, a tenor de los artículos 1843 y 1844 del CC, haber procedido contra el sujeto pasivo, aun antes de pagar, al ser exigible la deuda por haberse cumplido el plazo en que debía satisfacerse (de modo que, en ningún caso, tenía que estar vinculada indefinidamente).

Procediendo, por tanto, la desestimación del presente recurso de casación, deben de imponerse las costas causadas en él, por imperativo legal, a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,