STS, 31 de Mayo de 2001

ECLIES:TS:2001:4575
ProcedimientoD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
Fecha de Resolución31 de Mayo de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Mayo de dos mil uno.

Visto por la Sección Séptima de la Sala tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 2043/98 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Francisco José Abajo Abril, en nombre y representación de Desarrollo de Proyectos y Comunicaciones, S.L. (PROCOM, S.L.) contra Autos dictados por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de noviembre y 29 de diciembre de 1997, habiendo sido parte la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por diligencias de embargo de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria de la Delegación de Madrid nº 289723001925 Z y 289725015450 S, de 10 y 5 de septiembre de 1997, respectivamente, se requiere a dicha entidad para el pago de 141.636.236 pesetas en el primer caso y 40.325.637 pesetas en el segundo caso, e interpuesto recurso contencioso- administrativo al amparo de la Ley 62/78, fue resuelto por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

SEGUNDO

Por Auto de 10 de noviembre de 1997, la Sala de instancia inadmite el recurso al amparo de la Ley 62/78 por inexistencia de contenido constitucional justificativo del cauce procesal elegido y por Auto de 29 de diciembre de 1997, considera procedente la desestimación del recurso de súplica y la confirmación del Auto impugnado.

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de Desarrollo de Proyectos y Comunicaciones, S.L. y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 29 de mayo de 2001.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta al amparo del artículo 95.1.3 de la LJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y vulneración del artículo sexto de la Ley 62/78, llegándose a la conclusión de que la parte recurrente estima la existencia de infracción del indicado precepto al impedir la utilización de la vía procesal prevista para enjuiciamiento de actuaciones administrativas que infringen el derecho de defensa.

Se invoca reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 21 de febrero de 1994, 6 de mayo de 1994, 1 de febrero de 1993, 10 de abril de 1994, 21 de junio de 1994, 9 de junio de 1993) y del Tribunal Constitucional (núms. 188/94 y 18/84).

SEGUNDO

No cabe concluir reconociendo que se haya causado indefensión a la parte actora, puesto que para que se entienda producida la vulneración del artículo 95.1.3 de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92 de 30 de abril, es necesaria la concurrencia de las siguientes circunstancias:

  1. Que se produzca una vulneración de las formas esenciales del juicio, por lo que las infracciones intranscendentes o irregularidades irrelevantes no pueden basar la impugnación, como en asuntos similares ha declarado la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1990.

  2. El quebrantamiento por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con vulneración de las normas contenidas en las disposiciones legales y en las garantías constitucionales previstas en el artículo 24 de la Constitución, en coherencia con la sentencia de la Sala Primera de 3 de febrero de 1992.

  3. Real producción de indefensión, pues no es suficiente el quebrantamiento de una formalidad esencial si no va acompañada de una indefensión, como consecuencia de la falta denunciada, pues ello constituye el requisito que podemos considerar medular para la prosperabilidad del recurso y se requiere haber pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello.

  4. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo entiende por indefensión una limitación de los medios de defensa imputable a una indebida actuación de los órganos judiciales, pues como ha reconocido la jurisprudencia constitucional (así en sentencias 70/84, 48/86, 64/86, 98/87, entre otras), no coincide necesariamente una indefensión relevante constitucionalmente con el concepto de la misma desde el punto de vista jurídico-procesal y no se produce por cualquier infracción de las normas procesales, pues consiste, en esencia, en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, produciéndose una privación en cuanto a alegar y justificar los derechos e intereses de la parte para que le sean reconocidos o para, en su caso, replicar dialécticamente a las posiciones contrarias.

Llegamos así a la consideración de que existe indefensión cuando se sitúa a las partes en una posición de desigualdad y se impide la aplicación efectiva del principio de contradicción y en la cuestión examinada no cabe hablar de vulneración del artículo sexto de la Ley 62/78, por cuanto que el referido precepto, en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y con el artículo 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ha sido interpretado reiteradamente por esta Sala en el sentido de que se refiere a actos expresos, tácitos, presuntos o vía de hecho por parte de los poderes públicos, bien entendido que, como ya declaró reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional (por todas, la sentencia 37/82), el recurrente en vía contencioso-administrativa, cuando acude al procedimiento especial es para sostener que existe una lesión en derechos fundamentales y considerar prima facie que el acto impugnado repercute en el ámbito de dichos derechos, pero la inadmisión del recurso, como sostiene el Auto dictado el 10 de noviembre de 1997 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmado por Auto de 29 de diciembre de 1997, viene motivada por la ausencia manifiesta de la indicada vulneración constitucional, lo que justifica el rechazo del motivo interpuesto.

Finalmente, en relación con el primer motivo, no resultan estimables los razonamientos de la jurisprudencia invocada, pues la mayor parte de las sentencias citadas se limitan a concretar la doctrina jurisprudencial sobre el tema de la admisibilidad en el ámbito de la Ley 62/78, que exige una clara percusión de la vulneración del derecho fundamental y de su contenido constitucional en el acto administrativo impugnado y algunas sentencias citadas quedan al margen de cualquier estimación del motivo por su inapropiada valoración, como sucede con la sentencia de 21 de febrero de 1994, que se refiere al derecho de educación, o la sentencia de 6 de mayo de 1994, que alude al criterio de la competencia del orden jurisdiccional contencioso- administrativo con carácter improrrogable, invocándose reiterada jurisprudencia de esta Sala, pero sin incidir para nada en el tema objeto de debate.

TERCERO

El segundo de los motivos de casación se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, invocándose por la parte recurrente reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencias núms. 148/93, 220/93, 46/82, 176/85, 99/85, 48/86, 49/87, 58/95, 110/95, 57/85, 90/86, 89/86 y 367/93) y llegándose a la conclusión que el Auto impugnado infringe la garantía establecida en el artículo 24.1 de la Constitución al imposibilitar al recurrente el acceso al proceso, inadmitiendo el recurso sin posibilidad de acudir al procedimiento ordinario.

En el caso examinado, los interesados deben optar entre acogerse a las ventajas de preferencia y sumariedad propias del proceso de la Ley 62/78, renunciando a pretender la nulidad del acto por vicios de legalidad o plantear cualquier posible motivo de nulidad a través del recurso ordinario, renunciando a las ventajas procesales o instar en tiempo y forma dos acciones paralelas con el mismo objeto y por motivos distintos, puesto que cualquier otra cuestión relativa a la legalidad del acto, debe sustanciarse a través del recurso ordinario que puede seguirse simultáneamente al proceso especial, como han recordado las sentencias del Tribunal Constitucional 23/84 y 84/87, por lo que no cabe hablar de que se haya impedido el acceso al proceso ordinario a la parte recurrente, puesto que éste, en su caso, pudo plantear motivos de nulidad a través del recurso ordinario, instando en tiempo y forma la acción por el proceso ordinario.

Tampoco se advierte vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que al declarar la inadmisión del recurso en base a estimar inaplicable el procedimiento de la Ley 62/78 no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que la inadecuada tramitación procedimental reconocida por los Autos impugnados y la calificación de inadmisible del recurso por no aplicarse la Ley 62/78, no conducen a una denegación de tutela efectiva, ya que dicho derecho, en una de sus perspectivas sustanciales, se concreta en obtener una respuesta jurídica a la pretensión, que en este caso implica la inadmisión del recurso por la inadecuada utilización procedimental por la parte recurrente.

CUARTO

No resulta quebrantada la jurisprudencia invocada por la parte actora, entre ellas la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1990, pues en ella sólo se contienen aspectos que se refieren al Derecho administrativo sancionador, reintegración de lo ilícitamente conseguido, excepción de cosa juzgada y alcance de la prescripción.

Tampoco la jurisprudencia constitucional invocada en el motivo es determinante de su estimación:

  1. La sentencia constitucional 3/83 se refiere a la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la entonces Sala Sexta del Tribunal Supremo contra el artículo 170 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral de 13 de junio de 1980, por presunta infracción del precepto de igualdad ante la ley y el derecho a la tutela judicial efectiva, que no resulta de aplicación a la cuestión examinada.

  2. La sentencia constitucional 90/86 se refiere a la impugnación de una sentencia dictada por el Juzgado de Distrito nº 13 de Madrid en juicio de desahucio por falta de pago, por incumplimiento por la parte recurrente de lo prevenido en el artículo 148.2 de la Ley de Arrendamientos Urbanos, cuestión que nada tiene que ver con la examinada en este caso.

  3. La sentencia 255/93 del Tribunal Constitucional se refiere a la vertiente del derecho a la utilización de los recursos establecidos por la Ley, cuya denegación puede quebrantar el derecho a la tutela judicial efectiva, circunstancia que aquí no se produce, en la medida en que el recurrente interpuso primeramente recurso de súplica contra el Auto de inadmisión y posteriormente, recurso de casación ante esta Sala.

  4. La sentencia constitucional 58/95, remitiéndose a la precedente doctrina de la sentencia 37/95, recoge la doctrina jurisprudencial constitucional que indica que la interpretación de la legislación aplicable corresponde al Tribunal ordinario, salvo que la interpretación realizada por los órganos de la jurisdicción ordinaria sea manifiestamente arbitraria o claramente errónea, circunstancia que no se produce en la motivación realizada en los Autos impugnados por la Sala de instancia.

  5. La sentencia constitucional 148/93 afecta a un tema de medidas cautelares, periculum in mora y fumus boni iuris, que nada tiene que ver con la cuestión examinada.

QUINTO

El tercero de los motivos de casación se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por tratarse de una inadmisión sin tener posibilidad de examinar el fondo, invocándose las sentencias de esta Sala de 12 de julio de 1985, 4 de julio de 1986, 12 de mayo de 1987, el Auto de 9 de junio de 1993, la sentencia de 20 de junio de 1989 y la sentencia del Tribunal Constitucional 40/94.

En la cuestión examinada no cabe hablar de que se haya impedido el examen del fondo por denegación de tutela judicial efectiva, puesto que al declararse la inadmisión del recurso en base a estimar inaplicable un procedimiento se impide llegar a una decisión de fondo en base a una causa formal jurídicamente existente y, en consecuencia, ha declarado reiteradamente la jurisprudencia constitucional (sentencias 11 y 37/82, 65 y 68/83, 43/84, 43/85, 19/86, entre otras), que el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva no se agota en la garantía de acceso a la justicia, sino que faculta para obtener una resolución que se pronuncie sobre el fondo, pronunciamiento que solo se puede eludir, como sucede en la cuestión examinada, cuando la pretensión resulta inadmisible de acuerdo con las normas legales que regulan el ejercicio de acciones.

Tal decisión de inadmisión, que impide una resolución sobre el fondo, es constitucionalmente legítima cuando se apoya en la concurrencia de una causa a la que la norma legal anuda tal efecto, como ha indicado la jurisprudencia constitucional en sentencia 19/86, circunstancia concurrente en la cuestión examinada, puesto que no es vía adecuada la de protección de derechos fundamentales para paralizar unas diligencias de embargo, que tienen su precedente en la tramitación administrativa previa seguida ente la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

SEXTO

La jurisprudencia que se invoca, en este punto, nada tiene que ver con la cuestión examinada, al referirse la sentencia de 12 de julio de 1985 a una denegación de diligencia de prueba: la sentencia de 4 de julio de 1986 a la necesidad de que se discuta jurídicamente y no al planteamiento fáctico de la sentencia impugnada, a la inexistencia de hechos concurrentes determinantes de la apreciación que origina la carencia de fundamento en la sentencia de 12 de mayo de 1987: a la no consideración de los temas planteados en el Auto de 9 de junio de 1993 sobre presunción de inocencia y a la consideración de un error probatorio que no resulta de manera flagrante, patente y ostensible en base documental, conforme a la sentencia de 20 de junio de 1989, circunstancias todas ellas que no son concurrentes en la cuestión examinada.

La sentencia 40/94 del Tribunal Constitucional, también invocada por la parte recurrente para fundamentar la impugnación, haciendo especial referencia al fundamento jurídico segundo, no es determinante de la estimación del motivo en la medida en que en el mismo se alude a la posibilidad del libre acceso de las partes al proceso, como nota esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, circunstancia que no ha sido limitada u obstaculizada en la cuestión examinada.

SEPTIMO

El cuarto de los motivos de casación se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por causación de indefensión, al tratarse de una cuestión prejudicial penal, pues no hay que olvidar que se interpuso una querella penal por una de las partes intervinientes en el proceso, lo que motivaría, a juicio de la parte recurrente, estimar vulnerados los artículos 4º de la LJCA, 10.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 114 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, preceptos todos ellos que aluden al alcance y contenido de las cuestiones prejudiciales penales que determinan la suspensión del proceso contencioso-administrativo.

No cabe hablar de vulneración del artículo cuarto de la LJCA en la redacción de la Ley de 1956, puesto que el precepto invocado contiene los criterios de otorgamiento de la competencia al orden jurisdiccional contencioso-administrativa que se extiende al conocimiento y decisión de cuestiones prejudiciales o incidentales, no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionados con el recurso administrativo, cual sucede en la cuestión examinada.

El debate sobre el alcance y contenido en una cuestión prejudicial penal ha de ser ventilado en sede judicial ordinaria o después de admitirse el recurso, lo que no sucede en la cuestión examinada, donde la inadmisión del recurso interpuesto al amparo de protección de derechos fundamentales, no es impeditivo ni obstaculizador para que la jurisdicción penal, en su caso, se pronuncie, siendo la incidencia de dicho proceso penal objeto de debate en el correspondiente proceso contencioso- administrativo ordinario, de producirse situaciones que propiciaran la interpretación y aplicación legal referida que no resulta quebrantada en la cuestión examinada.

OCTAVO

Finalmente, la parte recurrente alude a la infracción del artículo 63 de la Ley 30/92 por anulabilidad y desviación de poder, invocándose los artículos 102 de la Ley General Tributaria sobre el alcance y contenido de las declaraciones tributarias, 116 de la Ley General Tributaria sobre su validez y 126.3 del mismo cuerpo legal sobre el alcance de la actuación ejecutiva por incumplimiento en plazo legal de realización de la correspondiente liquidación o autoliquidación provisional ante la Hacienda pública.

No cabe estimar que, en la cuestión examinada, estemos ante un supuesto de desviación de poder, pues del análisis normativo y de los actos administrativos impugnados, según se infiere del examen del expediente administrativo, se deduce que no estamos ante un supuesto de desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) y definida en nuestro ordenamiento jurídico "como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico" en aplicación del artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

De éste concepto legal la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características, que no concurren en la cuestión examinada:

  1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley.

  2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

  3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica con tales elementos reglados del acto, para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma.

  4. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

En este caso, la parte recurrente no ha demostrado la existencia de tal desviación de poder, por no existir la constatación de la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de la naturaleza del acto recurrido y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo propuesto por el órgano decisorio, pues para poder ser apreciado era necesario que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine, lo que no ha sucedido en este caso.

En consecuencia, no cabe apreciar que se haya producido el ejercicio de una potestad administrativa para un fin distinto, generando una conducta constitutiva de desviación de poder y también resulta desestimable este último motivo.

NOVENO

Finalmente, sobre este punto, la jurisprudencia invocada por la parte recurrente no es determinante de la estimación del motivo:

  1. La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 1982 se refiere a un supuesto de desviación de poder en la designación de Catedrático de Universidad.

  2. La sentencia de 30 de abril de 1985 se refiere a un supuesto de desviación de poder en relación con la supresión de surtidores de Campsa, basado en meras conjeturas o sospechas y constituyendo un supuesto inaplicable a la cuestión debatida.

  3. La sentencia de 14 de noviembre de 1985 se refiere a un supuesto de funcionario de la Administración local e imposición de sanción por abandono de servicio, así como por la negativa al pago de libramiento que no reúne los requisitos legales exigibles.

  4. La sentencia de 12 de mayo de 1986 se refiere a un supuesto de remoción de funcionarios civiles del Estado, nombrados interinamente, que nada tiene que ver con la cuestión examinada.

DECIMO

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 2043/98 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Francisco José Abajo Abril, en nombre y representación de Desarrollo de Proyectos y Comunicaciones, S.L. (PROCOM, S.L.) contra Autos dictados por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de noviembre y 29 de diciembre de 1997, que se confirman, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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