STS, 19 de Abril de 2004

PonenteManuel Goded Miranda
ECLIES:TS:2004:2525
Número de Recurso117/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - CUESTION DE ILEGALIDAD
Fecha de Resolución19 de Abril de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Abril de dos mil cuatro.

Vista por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, la cuestión de ilegalidad que con el número 117/2.001 ante la misma pende de resolución, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de Navarra en relación con el apartado B) del Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, que estableció la cuantía del complemento de destino de Jueces, Magistrados y Fiscales. Han comparecido y formulado escritos de alegaciones el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre de Doña Mercedes, y el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En virtud de auto de 21 de enero de 2.001, como consecuencia de la sentencia dictada el 16 de febrero de 2.000, que reconoció el derecho del recurrente a que se le abone el complemento de destino de acuerdo con el Grupo retributivo superior al que tiene asignado en el artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra acordó plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo respecto del citado artículo 4, en cuanto al Grupo retributivo en que se encuentran situados los órganos jurisdiccionales de la ciudad de DIRECCION000, en relación con el artículo 14 de la Constitución, por vulnerar el principio de igualdad con relación a otros órganos de la misma clase situados en las ciudades que se expresan en la sentencia, según los razonamientos en ella contenidos.

SEGUNDO

Recibidas las actuaciones en el Tribunal Supremo, compareció el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre de Doña Mercedes, presentando escrito en el que formuló alegaciones, solicitando que se dicte sentencia declarando el artículo 4 del Real Decreto 391/1.989 disconforme con el ordenamiento jurídico, en cuanto clasificó a los órganos jurisdiccionales de DIRECCION000 en los Grupos Quinto y Sexto según fueran colegiados o unipersonales.

TERCERO

El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, presentó escrito de alegaciones, solicitando que se dicte sentencia desestimatoria de la cuestión de ilegalidad.

CUARTO

Admitida a trámite la cuestión de ilegalidad, se ordenó la publicación de dicho planteamiento en el BOE y la remisión de las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala Tercera.

QUINTO

Para la votación y fallo de la cuestión de ilegalidad se señaló el 13 de abril de 2.004, en que así tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra plantea cuestión de ilegalidad en relación con el artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, que reguló la cuantía del complemento de destino de Jueces, Magistrados y Fiscales, respecto del Grupo retributivo (Grupo Sexto) en que se encuentran situados los Magistrados de los órganos unipersonales con sede en la ciudad de DIRECCION000, considerando que ello vulnera el principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución, comparándolos con otros órganos de la misma clase situados en las ciudades que se enumeran en el apartado B) del Grupo Quinto.

El artículo 4 citado clasifica en el Grupo Quinto, a efectos de la fijación del complemento de destino, a los Magistrados de órganos unipersonales con sede en las capitales siguientes: Alicante, Bilbao, Cádiz, Córdoba, Granada, La Coruña, Las Palmas de Gran Canaria, Málaga, Murcia, Oviedo, Palma de Mallorca, San Sebastián, Santa Cruz de Tenerife, Sevilla, Valencia, Valladolid y Zaragoza (apartado B. del mencionado Grupo Quinto). En cambio clasifica en el Grupo Sexto a los Magistrados de órganos unipersonales con sede en las restantes localidades, y, por tanto, en DIRECCION000 (apartado A. del indicado Grupo Sexto).

Don Juan, Magistrado de DIRECCION000 con destino en un órgano unipersonal (Juzgado de lo Social), interpuso recurso contencioso-administrativo frente a la nómina de junio de 1.989, e indirectamente contra el artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, recurso que concluyó mediante sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1.996, que le reconoció el derecho a que se practicase nueva liquidación de las retribuciones impugnadas, calculando el complemento de destino por las cantidades que resulten de aplicar los puntos correspondientes al Grupo Quinto.

Doña Mercedes, Magistrada con destino en el Juzgado de lo Penal número NUM000 de DIRECCION000, lo mismo que otros Magistrados en análoga situación, solicitó del Ministerio de Justicia que se reconociese su derecho a percibir el complemento de destino sobre la base de aplicar los puntos correspondientes al Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989. Frente a la denegación de su solicitud interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado parcialmente por la sentencia dictada el 16 de febrero de 2.000 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que consideró que el artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, en cuanto incluía a los Magistrados de los órganos unipersonales con sede en DIRECCION000 en el Grupo Sexto, vulneraba el principio de igualdad proclamado por el artículo 14 de la Constitución, siendo procedente que el complemento de destino se calculase de acuerdo con las cuantías fijadas para el Grupo Quinto. La sentencia llegó a esta conclusión analizando los distintos conceptos en función de los cuales debe determinarse el complemento de destino, que aparecen enunciados en el artículo 3 del Real Decreto 391/1.989, comparando esencialmente los órganos jurisdiccionales unipersonales de la ciudad de DIRECCION000 con los de Cádiz, San Sebastián y otras ciudades que figuran en el Grupo Quinto.

En razón de ello, la presente cuestión de ilegalidad, planteada como consecuencia de la sentencia de 16 de febrero de 2.000, consiste en determinar si el apartado B) del Grupo Quinto del Real Decreto 391/1.989, en cuanto no incluye a los Magistrados de órganos unipersonales con sede en la ciudad de DIRECCION000, que por tanto han de verse clasificados en el apartado A) del Grupo Sexto, es o no nulo de pleno derecho, por vulnerar el principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución.

SEGUNDO

La Sala estima que la sentencia de 16 de febrero de 2.000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, se encuentra ajustada a derecho, sentencia que, a su vez, tiene su fundamento en la pronunciada por esta Sala en 21 de marzo de 1.996, en el recurso de casación número 4.247/92, interpuesto por Don Juan. Como hemos indicado, la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1.996 reconoció al señor Juan, Magistrado con destino en un órgano jurisdiccional unipersonal de la ciudad de DIRECCION000 (Juzgado de lo Social) el derecho a percibir el complemento de destino por las cantidades que resultasen de aplicar los puntos correspondientes al Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, con lo que declaraba que los Magistrados de los órganos unipersonales con sede en DIRECCION000 se encuentran indebidamente clasificados por el aludido Real Decreto en el Grupo Sexto (debiendo estarlo en el Grupo Quinto) por aplicación del principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución. Debemos pues en la actual cuestión de ilegalidad reiterar dicha doctrina, dado que la Magistrada a quien concierne la sentencia de la Sala de Navarra de 16 de febrero de 2.000 se encuentra en una situación igual a la de Don Juan, siendo titular de un órgano unipersonal con sede en DIRECCION000.

El artículo 3 del Real Decreto 391/1.989, con base en el artículo 13 de la Ley 17/1.980, de 4 de abril, enumera los conceptos que deben ser tomados en cuenta para fijar el complemento de destino y que son los siguientes: a) Lugar de destino, especial cualificación de éste y volumen de trabajo; b) Jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo; c) Especial responsabilidad en el gobierno interno de los Tribunales y Juzgados; d) Penosidad; e) Ejercicio conjunto de otra función en la Administración de Justicia o sustitución, con independencia del cargo del que sea titular el interesado.

Existe un primer elemento de discriminación, contrario a los Magistrados con destino en órganos unipersonales de DIRECCION000, en el concepto "representación inherente al cargo", debiendo reiterar lo expresado en la sentencia de esta Sala Tercera de 21 de marzo de 1.996, según la cual "salvo aquellos Juzgados cuyos titulares tienen atribuidas funciones especiales, sean judiciales, gubernativas o de estricta representación, el resto, ni por su contenido ni por su posición institucional, ofrecen otra característica común en esta perspectiva que la que pueda relacionarse con la idea de capitalidad de provincia, visto que el Reglamento no ha considerado otros parámetros, como podrían ser los de la misma noción de capitalidad, pero referida a sede de instituciones como Tribunales Superiores de Justicia o de los órganos de la respectiva Comunidad Autónoma, supuestos en que DIRECCION000 saldría beneficiada con relación a las ciudades de Cádiz y San Sebastián". Por tanto, por lo que se refiere a la representación inherente al cargo, es discriminatoria la aplicación de la norma que por este concepto se ha hecho a los órganos unipersonales de DIRECCION000, opinión que ratificamos.

El concepto verdaderamente relevante para efectuar el juicio de igualdad es el del "volumen de trabajo", tal y como declara la sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1.996.

Debemos ante todo rechazar que el parámetro que deba servir para enjuiciar este concepto sea la carga de trabajo que presenta la Audiencia Provincial de Navarra frente a las de Cádiz y San Sebastián, ya que, a tenor de lo que dispone el Real Decreto de retribuciones, la determinación del Grupo correspondiente se lleva a cabo en atención al conjunto de órganos -unipersonales o colegiados- con sede en la ciudad contemplada y no respecto a uno solo de ellos.

La sentencia de 16 de febrero de 2.000 realiza el siguiente análisis de la prueba documental, que debemos confirmar.

  1. La carga de trabajo que recae sobre cada Magistrado de las Salas de lo Civil y Penal, Contencioso-Administrativo y Social del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, analizada en conjunto, es similar, y en ocasiones superior, a la que pesa sobre las de igual clase con sede en Murcia, Oviedo, Bilbao, Palma de Mallorca y Santa Cruz de Tenerife, aunque en la Sala de lo Social resulta inferior (salvo respecto a Palma de Mallorca y Santa Cruz de Tenerife), debiendo atenderse al carácter conjunto del concepto que se compara, en relación con los distintos órganos, que resulta del Real Decreto de 1.989.

  2. El volumen de trabajo de la Audiencia Provincial de Navarra es inferior, en material penal, a las de Cádiz y San Sebastián. Sin embargo, en el orden jurisdiccional civil es apreciablemente superior a la de Cádiz.

  3. Es en relación con los órganos jurisdiccionales unipersonales (de Primera Instancia, de Instrucción, de lo Penal, y de lo Social) donde la carga de trabajo resulta manifiestamente superior en DIRECCION000, sobre todo en materia penal, respecto de órganos de igual clase incorporados al Grupo superior, tales como Cádiz, San Sebastián, Córdoba o Palma de Mallorca, siendo similar por ejemplo, a los de Alicante, volumen que también es equiparable en los órdenes civil y social a los de igual clase de Cádiz y San Sebastián.

TERCERO

Por lo que se refiere al concepto lugar de destino y especial cualificación de éste, debemos desestimar las alegaciones de la Administración, expuestas nuevamente al oponerse a que prospere la presente cuestión de ilegalidad, según las cuales sería necesario tomar en cuenta las diferencias entre las distintas ciudades, atendiendo a circunstancias tales como la insularidad, la lejanía de la península, el carácter costero, la consideración como núcleos industriales y comerciales de primer orden, el tráfico marítimo, el extremado carácter periférico y su lejanía respecto de la capital del Estado, serie de conceptos jurídicos indeterminados que obligan a respetar la utilización por el Gobierno de un innegable margen de discrecionalidad. Como con acierto señala la sentencia de 16 de febrero de 2.000, la admisión de estas heterogéneas apreciaciones, para cuya determinación sólo cabría una pura indagación presuntiva de la "mente" de la Administración, supondría una clara merma de la seguridad jurídica y de la objetividad que necesariamente debe presidir toda actuación administrativa, máxime teniendo en cuenta que la norma reglamentaria no explicita los requisitos que debe reunir el "lugar de destino" para que los órganos judiciales con sede en el mismo merezcan ser incluidos en uno u otro grupo. De la misma manera que las circunstancias citadas por la Administración podrían tomarse en cuenta otras muy significativas, como la peligrosidad derivada de la posibilidad mayor en unas localidades que en otras de sufrir atentados terroristas, el ser o no sede de Tribunal Superior de Justicia, el número de habitantes, la renta per cápita, el coste de la vida, etc. Los conceptos aludidos no son pues determinantes del juicio que en el presente caso deba formarse.

Respecto a los conceptos de jerarquía y carácter de la función no existe diferencia que pueda destacarse entre los Magistrados con destino en órganos unipersonales de DIRECCION000 y los titulares de órganos de la misma clase en las ciudades que se incluyen en el Grupo Quinto apartado B). La jerarquía se considera en el Real Decreto 391/1.989 como concepto determinante de una diferencia del complemento de destino entre órganos unipersonales y colegiados. En cuanto al carácter de la función, no se advierten elementos de diferenciación que pudiesen servir de parámetro para decidir. Lo mismo debemos decir respecto a los restantes conceptos establecido en el artículo 3 del Real Decreto 391/1.989 (especial responsabilidad en el gobierno interno de los Tribunales y Juzgados, penosidad, y ejercicio conjunto de otras funciones), respecto a los que, por otra parte, no se plantea debate alguno.

La consecuencia de cuanto queda expuesto es que los Magistrados de los órganos unipersonales con sede en DIRECCION000 (y por asimilación las plazas correspondientes de la Carrera Fiscal) están indebidamente clasificados en el Grupo Sexto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, por aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 14 de la Constitución y, por tanto, el apartado B) del Grupo Quinto del mencionado artículo es nulo de pleno derecho, por vulnerar el citado artículo 14, exclusivamente en cuanto no incluye en las capitales que enumera a DIRECCION000, debiendo declararse así al resolver la presente cuestión de ilegalidad.

CUARTO

Los restantes argumentos expuestos por la Administración del Estado para oponerse a dicha declaración de nulidad deben ser desestimados.

Siendo suficientes los elementos de hecho y de derecho contenidos en la sentencia de 16 de febrero de 2.000 para decidir la cuestión planteada, no era necesaria la practica de prueba pericial alguna, ni las sentencias invocadas por la Administración al respecto (de 1 de julio y 22 de diciembre de 1.994) son de aplicación al caso, ya que se refieren a la fijación del "complemento específico" de ciertos puestos de trabajo, enjuiciando el problema en razón de la "objetividad" de los conceptos establecidos legalmente para su determinación, datos totalmente diferentes a los que sirven de base a la presente cuestión de ilegalidad.

Tampoco consideramos trascendente, por el mismo motivo de ser suficientes los elementos de hecho y de derecho contenidos en la sentencia de 16 de febrero de 2.000 para decidir la cuestión, la aportación a las actuaciones del expediente de elaboración del Real Decreto 391/1.989, sin que se ofrezcan criterios de importancia que se contuviesen en dicho expediente y que pudiesen alterar la conclusión a que hemos llegado.

Por último, la Administración invoca la sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2.000, que se cita sin argumentar sobre su contenido. En ella se abordaba un supuesto en que se encontró justificada suficientemente la diferencia de tratamiento económico de que se quejaban los recurrentes, por lo que el caso no es parificable al ahora examinado, en que la prueba analizada demuestra la vulneración del principio de igualdad.

QUINTO

Lo expuesto conduce a estimar la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2.000, declarar la nulidad de pleno derecho del apartado B) del Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, exclusivamente en cuanto no incluye a DIRECCION000 entre las capitales que enumera, ordenando la publicación del fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998, de 13 de julio.

SEXTO

Dada la naturaleza de la cuestión planteada y el interés general concurrente no procede hacer expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Debemos estimar y estimamos la cuestión de ilegalidad que con el número 117/2.001 ha planteado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y, sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia de 16 de febrero de 2.000, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho del apartado B) del Grupo Quinto del artículo 4 del Real Decreto 391/1.989, de 21 de abril, exclusivamente en cuanto no incluye a DIRECCION000 entre las capitales que enumera; sin verificar expresa imposición de costas.

Publíquese el presente fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998.

Dése traslado de la presente sentencia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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