STS, 13 de Julio de 2001

La entidad "Costa Doñana, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 184/1993 contra el acuerdo del Servicio de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 28 de junio de 1989 que aprobó el acta y plano de 14 de abril de 1988 del deslinde de la zona de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido desde la rotonda de acceso (frente a las minas de Torre La Higuera) a la Urbanización y Playa de Matalascañas hacia Poniente, en una longitud de 8 km., en el término municipal de Almonte (Huelva).

En su escrito de demanda, de 9 de octubre de 1991, la actora alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se anule el acto impugnado consistente en Aprobación del Acta de Deslinde en un tramo de 8 km. desde Matalascañas (Torre la Higuera) hacia Mazagón, efectuada por la Dirección General de Puertos y Costas, por resolución de 28 de junio de 1.989, notificada en 14 de Agosto del mismo año, dejando éste sin efecto, y se efectúe otro en su lugar de acuerdo con las definiciones contenidas en la Ley de Costas, que fije el dominio público de la Playa en lugar ajustado a Derecho, teniendo como línea máxima de la coronación del acantilado". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 16 de julio de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando la misma y declarando la validez de la resolución impugnada. Con imposición de costas". Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 1 de septiembre de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, dictó sentencia con fecha 16 de junio de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la recurrente, 'Costas Doñana, S.A.', debemos declarar y declaramos la nulidad, tanto de la resolución dictada el 28 de junio de 1989 por la Dirección General de Puertos y Costas, como de aquella tácita que resultó desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior. Asimismo, la Administración demandada queda obligada a ordenar la práctica de un nuevo deslinde sobre el tramo de costa ya identificado, dentro del cual sólo podrá considerarse como bien del dominio público marítimo terrestre el acantilado que rodea la respectiva zona de playa hasta su coronación. En orden a las costas del proceso, y por lo ya expuesto, cada parte satisfacerá el total de las causadas a su beneficio y las que lo sean comunes por mitad".

Con fecha 18 de enero de 1995 interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6963/1994 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 3.1.b) y 4.4 de la Ley 44/1988, de 28 de julio, de Costas.

No se ha personado la parte recurrida.

Por providencia de 23 de abril de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 5 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 16 de junio de 1994, anuló las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo antes referenciadas, en lo que tenían de actos aprobatorios del deslinde del dominio público litoral en una franja de terreno de 8 kilómetros aproximados de largo en la playa de Matalascañas, y dispuso que "sólo podrá considerarse como bien del dominio público marítimo-terrestre el acantilado que rodea la respectiva zona de playa hasta su coronación".

La sentencia afirma en su fundamento jurídico primero que el deslinde practicado "toma como base, de manera esencial, el informe elaborado el 26 de enero de 1989 por el Servicio de Costas de Huelva" cuyos términos sintetiza: los terrenos deben, por una parte, conceptuarse técnicamente como una playa sometida a un intenso y permanente proceso de desgaste y regresión, producto del efecto del oleaje que recibe a diario; por otro lado, este acentuado proceso erosivo lleva a la Administración a incluir en el dominio público "una porción estimada de terreno equivalente a la que su criterio resultará bañada por el mar en los siguientes 20 años, contados a partir la fecha en que se practicó el deslinde, fijados en una distancia aproximada de 30 metros tierra adentro".

En el mismo fundamento jurídico refleja los argumentos de la parte actora, según la cual "los terrenos, lejos de poder ser conceptuados como 'playa', conforman más bien un acantilado, con las consecuencias que a ello da lugar de cara a su inclusión como zona demanial; y rechaza que la Administración pueda formular un deslinde basado en previsiones futuras y por demás hipotéticas, tal y como ha hecho."

En el segundo fundamento jurídico la Sala de instancia expone los motivos que le llevan a considerar improcedente el deslinde efectuado:

"Localizados por tanto los dos principales focos de discusión que rodean el presente caso, ha de comenzar por decirse que esta Sala encuentra suficientes elementos de juicio que permiten calificar los terrenos deslindados como un 'acantilado', tal y como entiende la demandante. A tal conclusión es posible llegar, por una parte, gracias al análisis del material fotográfico aportado a los autos, en los que se muestra la morfología de la zona, y la elevación vertical que presente la tierra desde el nivel de la arena de la playa que resulta bañada por el mar, hasta integrar un conjunto geológicamente distinto de ésta. Dicha formación, a la que la propia Administración atribuye el calificativo de 'cantil' -término éste equiparable, por lo demás, al de 'acantilado', según enseña incluso el Diccionario de la Real Academia de la Lengua-, alcanza unas alturas de hasta 30 y 40 metros, como informan asimismo algunos estudios técnicos realizados sobre dicho tramo de costa. Estos últimos se concretan, por ejemplo, en el llamado 'Plan Director Territorial de Coordinación de Doñana y su entorno'[...]. En él se refiere a la existencia de un acantilado, integrado por un sistema de dunas fósiles, y cuya formación data ya de la era del cuaternario. Desde este punto de vista, pues, resulta aplicable el artículo 4, apartado 4º, de la Ley de Costas, según el cual será bien del dominio público marítimo-terrestre 'los acantilados sensiblemente verticales (sic) hasta su coronación', y no, por consiguiente, los terrenos que integran dicho conjunto."

Finalmente, en el tercero y último de sus fundamentos jurídicos, la Sala sentenciadora rechaza "que la autoridad administrativa ampare su decisión sobre la base de cálculos y conjeturas de aquellos que en el futuro pueden llegar a ser bienes del dominio público", pues "[...] semejante calificación ha de ser siempre actual, y no solamente potencial; [...] si ciertamente la regresión de dicho acantilado se consuma de modo continuo y permanente, año a año -aunque nada ciertamente garantiza que dicho proceso no pueda revertir en algún momento- es carga de la Administración instar los respectivos nuevos deslindes, en la medida en que convenga su constante actualización y se disponga de los medios necesarios".

Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado la recurre al estimar que la Sala sentenciadora ha infringido los artículos 3.1.b) y 4.4 de la Ley 44/1988, de 28 de julio, de Costas, motivo único de casación que funda en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.

El primero de dichos preceptos (los términos del segundo ya han sido transcritos) define como espacios de dominio público marítimo terrestre las playas o zonas de materiales sueltos, tales como "arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales".

A juicio del Abogado del Estado, sintéticamente resumido, más que de acantilado hay que hablar en este caso de escarpe, en cuya parte superior se encuentran dunas -lo cual es una justificación de que la playa sigue hacia el interior-, por lo que "debió aplicarse el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas y no el artículo 4.4."

Antes de analizar jurídicamente el motivo de casación, no es ocioso subrayar que el tramo objeto de deslinde es uno de los parajes más singulares de la costa suratlántica española, en el entorno de Doñana, zona denominada desde antiguo Playa de Castilla o las Arenas Gordas, sometida a una fuerte regresión -posiblemente una de las más acusadas de todo el litoral español-, según el informe al que se refiere la sentencia de instancia. En este último se relata la secuencia histórica contrastada del avance del mar y cómo en los últimos 20 años, desde el deslinde realizado en el año 1.967, "el retroceso medio del pie del cantil es de unos treinta metros, lo que equivale a una media de 1,5 m/año".

El espacio en cuestión, catalogado por la Ley del Parlamento Andaluz 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios Naturales Protegidos, forma un delicado sistema litoral en el que el mar, un acantilado arenoso y un complejo dunar se presentan sin solución de continuidad, formando un extenso frente costero. Por lo que después expondremos, tiene una importancia relevante la presencia del cordón dunar unido a la playa por el frente acantilado: se trata de un sistema de dunas que se eleva sobre un zócalo de arenas eólicas cuaternarias, arenas que forman el conocido como acantilado del Asperillo. El paisaje se completa tierra adentro, tras el talud de la duna, con vegetación de pinos y enebros en la llanura forestal de El Abalario.

Los rasgos morfológicos del acantilado del Asperillo ciertamente muestran un perfil pronunciado, con algunos desniveles que alcanzan los cuarenta metros en la vertiente que cuelga sobre la playa: en la zona alta del cantil se encuentran los cordones dunares de origen eólico, característicos de la zona, cuya singularidad ha dado lugar a no pocos estudios científicos, además de venir protegidos por medidas medioambientales y de otro orden.

El análisis de las categorías geográfico-jurídicas utilizadas por el Legislador de 1988 para designar los espacios litorales, de la ribera del mar, que pasan a formar parte del dominio público marítimo-terrestre no puede hacerse de modo meramente gramatical, aun cuando este componente hermenéutico sea sin duda importante.

La sentencia de instancia, por lo demás bien estructurada y suficientemente razonada, incurre en el error de apreciar únicamente la existencia de lo que considera como un acantilado para deducir de este dato las consecuencias jurídicas contrarias al deslinde efectuado: a juicio de la Sala sentenciadora, dado que en el caso de los acantilados sensiblemente verticales la línea interior del dominio público litoral coincide con la coronación de aquéllos, la superficie tierra adentro de esta línea será de propiedad privada, no susceptible de ser incluida en el deslinde, como de hecho lo fue en el ahora impugnado.

A esta conclusión se oponen dos consideraciones. La primera de ellas es que la noción de "acantilado" que la Ley de Costas de 1988 emplea (y que fue introducida en el texto legal durante su tramitación parlamentaria para dar respuesta legislativa al hecho de que una parte importante de nuestras costas corresponde, efectivamente, a este tipo de formación litoral) no sólo se caracteriza por su verticalidad más o menos pronunciada y su contacto con el mar, con la playa o con otros elementos del dominio público marítimo-terrestre, sino también por su estabilidad y permanencia como parte integrante -normalmente rocosa- de una zona costera característica. Queremos decir con ello que formaciones arenosas como la de autos, en fase de regresión constante y avanzada, aun cuando tengan la elevación vertical a que se refiere la sentencia (y pese a que en algún caso sean denominadas "acantilados") difícilmente pueden calificarse de verdaderos acantilados, en el sentido antes expuesto, y responden mejor a la noción de terreno escarpado, incluso abrupto, en el cual el factor de "línea de coronación" no tiene la importancia que adquiere en aquéllos. La especial relevancia que la Ley de Costas de 1988 otorga a este elemento (la coronación) habla por sí sola de la idea de fijeza, de continuidad temporal y espacial, de los acantilados, ausente en otro tipo de formaciones más o menos similares, de naturaleza meramente arenosa y sujetas a un repliegue constante, como es la del Asperillo.

La segunda de las razones que se oponen a la conclusión fijada por la sentencia es que en ella la Sala de instancia, pese a destacar que el "acantilado" está "integrado por un sistema de dunas", no obtiene de este hecho las consecuencias jurídicas que se derivan de aplicar el artículo 3.1.b) de la nueva Ley de Costas.

En efecto, en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".

Concretamente, las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación. En este caso, según ya hemos expuesto, las dunas del Asperillo son precisamente dunas de indudable carácter litoral.

Es cierto que la dicción legal permite abrigar ciertas dudas sobre el límite interior de estos espacios litorales que, en algunas ocasiones, avanzan considerablemente tierra adentro, dudas a las que el Reglamento de desarrollo de la Ley (inaplicable al caso de autos ratione temporis) ha respondido en su artículo 4.d) considerando incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, así como las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

Incluso sin necesidad de la apelación a la norma reglamentaria, la dicción del artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988 era suficiente, en el caso de autos, para considerar que las dunas existentes en la parte superior del "acantilado" (en el sentido antes expresado) del Asperillo, esto es, las dunas que se elevan sobre el zócalo de arenas -asimismo eólicas- cuaternarias en que dicha formación costera consiste, y que avanzan hacia el interior, formaban parte, a tenor del tan citado artículo 3.1.b) de la Ley 22/1998, del dominio público marítimo-terrestre y debían, por tanto, incluirse en el deslinde practicado,

Lo hasta aquí expuesto aboca a la estimación de recurso de casación que ha interpuesto el Abogado del Estado, sin necesidad de analizar los problemas a que se refiere el tercer fundamento jurídico de la sentencia de instancia, en el que la Sala sentenciadora rechaza que el deslinde pueda basarse en "cálculos y conjeturas" de futuro. Sean cuales fueran las apreciaciones del informe del Ingeniero que lo suscribió sobre la incidencia en los próximos años del fenómeno constante de regresión del "acantilado", lo cierto es que el acto administrativo tiene sustantividad propia, de modo que si el espacio incluido en el deslinde y objeto del litigio tiene, objetivamente, la naturaleza de duna litoral comprendida en el ámbito del artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, aquel deslinde del domino público marítimo-terrestre debía necesariamente así reflejarlo.

La estimación del motivo de casación implica para esta Sala, a tenor del artículo 102.1.3 de la Ley Jurisdiccional, la necesidad de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate en la instancia, resolución que no puede ser sino la desestimación del recurso contencioso-administrativo originario por las razones anteriormente expuestas.

En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfacerá las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 6963/1994 interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada con fecha 16 de junio de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 184/1993, que casamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 184/1993 interpuesto por la entidad "Costa Doñana, S.A." contra el acuerdo del Servicio de Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 28 de junio de 1989 que aprobó el acta y plano de 14 de abril de 1988 del deslinde de la zona de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido desde la rotonda de acceso (frente a las minas de Torre La Higuera) a la Urbanización y Playa de Matalascañas hacia Poniente, en una longitud de 8 km., en el término municipal de Almonte (Huelva).

Cada parte satisfacerá las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.