STS, 11 de Febrero de 2004
| Ponente | D. Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2004:850 |
| Número de Recurso | 7577/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 11 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Rogelio , D. Carlos María , D. Juan Francisco y la mercantil CONSTRUCCIONES EL PASAJE, S.A., representados por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 23 de junio de 2000, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costas comprendido entre "Punta de los Pozos" y el Parador Nacional de Turismo, término municipal de Puerto Rosario (Fuerteventura).
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, a ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 1956/95 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 23 de junio de 2000, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador D. SATURNINO ESTEVEZ RODRIGUEZ en representación de D. Rogelio , D. Carlos María , D. Juan Francisco y la entidad mercantil "CONSTRUCCIONES EL PASAJE, S.A.", debemos declarar y declaramos ajustado a derecho la Orden recurrida, sin costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Rogelio , D. Carlos María , D. Juan Francisco y la mercantil "CONSTRUCCIONES EL PASAJE, S.A.", formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por error de derecho en la apreciación de la prueba de reconocimiento judicial, todo ello bajo el prisma del artículo 24 de la Constitución Española.
Por infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (artículo 43 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo, vigente en el momento del inicio del expediente administrativo de deslinde) en relación con los artículos 62.1 de la misma Ley (artículo 47 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo), 12.6 y 3 de la Ley de Costas, así como la Disposición Transitoria Primera , puntos 3 y 4 de la misma Ley, todo ello bajo el prisma del artículo 24 de la Constitución Española.
Infracción del artículo 25 del Real Decreto 1471/1989, Reglamento General para la ejecución y Desarrollo de la Ley de Costas, en relación con los artículos 22 del mismo Reglamento, 12 de la Ley de Costas, 47 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, en consonancia con los artículos 53 y 62 de la Ley 30/1992 y el artículo 24 de la Constitución.
Infracción del art. 22 del Reglamento General para la ejecución y Desarrollo de la Ley de Costas.
Y termina suplicando a la Sala que dicte "...una nueva sentencia declarando haber lugar al recurso interpuesto por esta parte y, casando la recurrida, estime los motivos esgrimidos, declarando nula y contraria a derecho la Orden Ministerial 24 de abril de 1995 de la Dirección General de Costas, Demarcación de Costas de Canarias; condenando al Ministerio de Obras Públicas y Transportes que considere como vigente el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 11 de noviembre de 1969".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Mediante Providencia de fecha 4 de diciembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 28 de enero de 2004, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Costas de fecha 24 de abril de 1995, dictada por delegación, que aprobó el Acta de 9 de enero de 1992 y los Planos de fecha octubre de 1993, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre "Punta de los Pozos" y el Parador Nacional de Turismo, en el término municipal de Puerto Rosario (Fuerteventura).
Precisa aquella sentencia que el deslinde abarca una línea de costa de 2 km. que ya estaba deslindada por Orden Ministerial de 11 de noviembre de 1969; pero que tal deslinde, según se dice en la resolución recurrida, era incompleto, porque no abarcaba todos los bienes que incluso entonces eran de dominio público natural, y que tampoco abarca todos los que merecen tal consideración conforme a la Ley 22/1988, de Costas.
Resalta a continuación que formalmente el expediente es impecable, no denunciándose defecto formal alguno; que la documentación gráfica y fotográfica son minuciosas al máximo, y la propia orden suficientemente explicativa cuando, tras el relato de trámites, justifica el deslinde en la división en tres tramos que va describiendo; y, en fin, que se describe a continuación y pormenorizadamente la ubicación y justificación de todos y cada uno de los 62 vértices o mojones.
Ya en el fundamento de derecho quinto de la sentencia recurrida la Sala de instancia recuerda la necesidad, cuando se ejercita una acción como la deducida, de identificar los terrenos donde se residencia el derecho de los impugnantes, con el fin de contrastar si tales terrenos reúnen o no las características que justifican su inclusión o exclusión en el demanio; y reprocha que no hay la menor referencia a nada en concreto, y no sabemos si estamos ante terrenos en condominio de los recurrentes, si ante terrenos colindantes, si separados, si en el primero, segundo o tercer tramo... Se pidió reconocimiento judicial y el acta tampoco lo sitúa y como no se obtuvo documentación fotográfica, no podemos ni tan siquiera imaginar.
Añade, en el fundamento de derecho sexto de la sentencia recurrida, que el fundamento VII de la demanda es el único que insinúa algo, si bien con una vaguedad clamorosa. Y que es de los hechos de la demanda de donde la Sala ha podido deducir algún motivo de impugnación. Son estos los que a continuación identifica y a los que da respuesta, en estos términos:
A) el deslinde anterior incluía todo el dominio público. La Ley de Costas de 1969 era mucho más restrictiva que la Ley 22/88 en cuanto a las definiciones y la orden recurrida justifica esta nueva delimitación con afirmaciones que no han sido cuestionadas y que, por ejemplo, es evidente en cuanto a dunas y acantilados. B) no se han respetado los planos iniciales sometidos a información pública: no es motivo invalidante porque tales planos no son otra cosa que un instrumento de trabajo y luego viene las alegaciones, el replanteo y apeo, las nuevas alegaciones y la posterior resolución aprobatoria que puede ser un todo coincidente con los originales provisionales o introducir variaciones puntuales precisamente a la vista de las alegaciones de los interesados, y aquí estamos sin saber qué modificaciones se introdujeron en su caso y qué afectaban también en su caso a los actores. C) falta informe de la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento respecto de los planos definitivos: tuvieron ocasión de alegar y de hecho lo hicieron, aparte de que no son aquí recurrentes. D) "los terrenos de mi mandante" no son de dominio público: seguimos preguntándonos cuáles, de quien y dónde están, pero se pidió prueba pericial que se remitió el 26 de febrero de 1998 y no obstante por escrito de fecha 16 de junio de 1999 nos dice el procurador "que la prueba ya está realmente practicada a falta de redacción del informe "que emitirá en breve", pero he aquí que la Sala no ha vuelto a tener noticia y es el día de la votación y fallo (21 de junio de 2000) sin que se haya cumplimentado, un año después de esa oferta "en breve", ni tampoco reportado antes de sentencia en cuyo caso se habría admitido como solicita en el otrosí de sus conclusiones la parte.
Por fin, termina la sentencia recurrida expresando en su fundamento de derecho séptimo: en resumen, que se nos pide que anulemos una orden aprobatoria del deslinde en su totalidad, afecte o no a los recurrentes, y en lo que pudiera afectarles sin que sepamos de qué terrenos que hablar y por que razones hemos de hacerlo, lo que inevitablemente lleva al fracaso de la pretensión.
El primero de los motivos de casación se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y denuncia error de derecho en la apreciación de la prueba de reconocimiento judicial; todo ello bajo el prisma del artículo 24 de la Constitución Española.
Se expresa en él que en esa prueba se constató de forma acertada que los terrenos de mis representados comienzan a unos 100 metros de la playa "partiendo de la casa que fue llamada de don Jon " y a lo ancho desde un muro que delimita la playa hacia arriba, sobre el que se encuentra una Avenida que separa las fincas de mis mandantes de la repetida Playa; continuando "siempre el lindero Este de dichos terrenos por el referido muro que aísla la playa, mientras que su lindero Oeste lo es con la carretera general"; llegando los terrenos hasta el muro de entrada y delimitación del Parador de Turismo, que está más cerca del litoral que las referidas propiedades de los recurrentes.
Se argumenta que el error de derecho cometido por la Sala a quo consiste en haber entrado a conocer de la cuestión litigiosa tomando como presupuesto de hecho que ni a través del acta de reconocimiento judicial ni por ningún otro medio se identifican los terrenos de mis mandantes.
Y se concluye que aquella prueba acredita, además, que en su día se llegó a urbanizar ostentando actualmente la condición de urbanos, pues cuentan con todos los elementos definitorios del suelo urbano.
El motivo no puede prosperar, pues aquel acta de reconocimiento judicial no es tan precisa como para llegar a la conclusión de que la Sala de instancia, al valorarla, infringiera las reglas o principios a que está sometida esa valoración, esto es, las de la sana crítica, buen sentido y racionalidad; extrañando, desde luego, que al obrar en el expediente administrativo planos y fotografías aptos, sin dificultad alguna, para ubicar en unos y otras los terrenos en discusión, no se haga en el escrito de interposición el esfuerzo de trasladar a esas representaciones gráficas, de un modo razonable, capaz de disipar las dudas, aquellas descripciones del acta.
El motivo se convierte, así, en una petición de mera valoración de la prueba e, incluso, de valoración de uno sólo de los elementos que componen el conjunto probatorio constituido por lo que obra en el expediente administrativo y en los autos; nada de lo cual es pertinente en sede de este recurso de casación.
Por lo demás, debe recordarse que el carácter urbano de los terrenos no es obstáculo para su consideración como bienes de dominio público marítimo-terrestre. Lo serán, pese a aquel carácter, si se subsumen en alguno de los supuestos o realidades que la Ley de Costas, en sus artículos 3 y siguientes, define como integrantes de ese dominio público.
El segundo de los motivos de casación, formulado también al amparo de aquel artículo 88.1.d), denuncia la infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992 (deber de motivación de los actos administrativos), en relación con su artículo 62.1 (supuestos de nulidad de pleno derecho de tales actos), así como de los artículos 12.6 (que contempla la alteración de la configuración del dominio público marítimo-terrestre como hecho determinante de la necesidad de incoar expediente de deslinde o de modificar el existente) y 3 (que define qué bienes son de dominio público marítimo- terrestre en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución) de la Ley de Costas y de su Disposición transitoria primera , puntos 3 y 4 (que contemplan, respectivamente, los supuestos de deslinde inexistente o parcial y de deslinde completo pero necesitado de adecuarse a la nueva Ley), argumentando en él lo siguiente (dicho en síntesis y prescindiendo de aquello a lo que ya nos hemos referido, como es el carácter urbano de los terrenos):
-
Que en todo el trámite del procedimiento administrativo no existió referencia alguna sobre el deslinde de la zona marítimo-terrestre aprobado por O.M. de 11 de noviembre de 1969, generando ello una clara indefensión en los administrados, que no se subsana con la unión de él a los autos del recurso contencioso-administrativo. A juicio de la parte, el deslinde verificado entonces fue del todo completo e incluye todos los bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya sea en virtud de la anterior legislación, ya sea en virtud de la vigente, siendo el número 4 de la citada Disposición, no el 3, el aplicable, por lo que, una vez realizado el deslinde, tendríamos un año para otorgar la formalista concesión que prevé el número 1 de esa Disposición.
-
Que, en el peor de los casos, la Administración no puede ir contra sus propios actos sin declararlos lesivos con carácter previo; ni tampoco es de recibo pretender aplicar la Ley de Costas de 1988 con carácter retroactivo, pues ello vulneraría los principios constitucionales de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y de seguridad jurídica.
El motivo tampoco puede prosperar. De un lado, porque aquel argumento referido, o así parece, a la no incorporación al procedimiento administrativo del expediente sobre el anterior deslinde, no conduce por sí solo, esto es, sin añadir a él argumentos indicativos de los obstáculos que ello hubiera podido acarrear para el pleno ejercicio del derecho de defensa, a detectar una situación real, material, de indefensión que se hubiera prolongado, sin posibilidad de atajarla, durante el proceso judicial. De otro, porque la motivación del acto administrativo se afirma en un pasaje de la sentencia recurrida que aquí, en este recurso de casación, no llega a ser seriamente combatido, cual es aquel en el que la Sala de instancia dice que la orden recurrida justifica esta nueva delimitación con afirmaciones que no han sido cuestionadas y que, por ejemplo, es evidente en cuanto a dunas y acantilados. En tercer término, porque introduce una cuestión, cual es la relativa a la aplicación del número 3 o del número 4 de la Disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, que la Sala de instancia no identifica como planteada en el debate procesal y que, consecuentemente, no aborda; cuestión que, por ello, este Tribunal de casación no debe examinar, pues para hacerlo hubiera sido preciso que la parte recurrente imputara a la sentencia recurrida, previamente, un vicio de incongruencia omisiva. Y, en fin, porque la causa y razón jurídicas por las que la Administración practica el nuevo deslinde, no son las que habilitan el ejercicio de la potestad de revisión de sus actos anteriores, sino las propias del deber que la Ley le impone (artículo 11 de la Ley 22/1988) de determinar el dominio público marítimo-terrestre ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley; y porque el alcance retroactivo del nuevo deslinde es el que habilita la citada Ley a través del régimen de sus disposiciones transitorias, cuya constitucionalidad ya ha sido analizada por el máximo intérprete de la Constitución en su sentencia 149/1991, de 4 de julio.
El tercero de los motivos de casación, igualmente formulado al amparo de aquel artículo 88.1.d), denuncia la infracción del artículo 25 del Reglamento de la Ley de Costas, en relación con su artículo 22, con el 12 de dicha Ley y con el 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en consonancia con los artículos 53 y 62 de la Ley 30/1992 y con el artículo 24 de la Constitución, argumentando que las múltiples modificaciones de los planos iniciales no fueron objeto de nuevas alegaciones, lo que creó una clara indefensión, con vulneración, además, del trámite procedimental establecido en la Ley de Costas y su Reglamento.
En la misma línea, el cuarto y último de los motivos de casación, en el que, con igual amparo, se denuncia la infracción del artículo 22 de aquel Reglamento, argumenta que no se solicitó informe a la Comunidad Autónoma ni al Ayuntamiento pese a la sucesiva modificación de los planos.
Ambos motivos, por su común fundamento, deben ser analizados conjuntamente y merecen correr la misma suerte que los anteriores. Pues mientras no se combatan adecuadamente, esto es, denunciando, o bien un vicio de incongruencia omisiva, o bien la infracción de las normas que han de ser observadas al valorar la prueba (nada de lo cual se hace aquí), habrá de quedar en píe aquello que se deriva de las afirmaciones de la Sala de instancia referidas a que formalmente el expediente es impecable y a que estamos sin saber que modificaciones se introdujeron; derivación que no es otra, en lo que ahora importa, que la de no poder afirmar en sede de este recurso de casación que las modificaciones introducidas fueran sustanciales; máxime cuando en los motivos ahora analizados para nada se detalla en que consistieron dichas modificaciones. Recuérdese que son las modificaciones sustanciales las que hacen surgir el deber de llevar a cabo los trámites procedimentales cuya omisión denuncia la parte (artículo 25 y concordantes del Reglamento de Costas).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los derechos y honorarios del representante y defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 300 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Rogelio , D. Carlos María , D. Juan Francisco y "Construcciones El Pasaje, S.A." interpone contra la sentencia que con fecha 23 de junio de 2000 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 1956 de 1995. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación hasta la cifra máxima fijada en el fundamento de derecho undécimo de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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