STS, 9 de Junio de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 23 de noviembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 387 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Arturo y Doña Amparo, declarando que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que debe ser confirmado; sin costas».

Dicha sentencia se basa en los siguientes razonamientos, recogidos en el fundamento jurídico tercero: « En el caso de autos, ha de decirse que el expediente administrativo, aún dentro de su complejidad, por la longitud del tramo deslindado, por el número de afectados, e intervención en el mismo de distintas Administraciones públicas, se han observado los trámites esenciales. Y desde luego no es esencial que la Administraciones Públicas vuelvan a informar, si ya se respetó el trámite de audiencia y los interesados tuvieron la oportunidad de alegar cuanto convenía a sus intereses, como en el caso concreto pudo hacer la actora. Y el hecho de que la Administración no diera respuesta a alguna de sus peticiones, no implica la existencia de defecto invalidante del procedimiento, y ni mucho menos que recogiera sus propuestas, porque nadie tiene derecho a que le den la razón. Ni que decir tiene que los actores carecen absolutamente de legitimación para impetrar la falta de notificación a los propietarios de terrenos afectados por la servidumbre de protección, debiendo ser estos, los que, en su caso, puedan hacer semejante alegación si a su derecho conviene. Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma, ésta tuvo oportunidad de informar, mediante el Conseller de Obras Públicas y Ordenación del territorio en fecha 9 de marzo de 1994, por los Servicios Técnicos de la Dirección General de Urbanismo, Costas y Vivienda en fecha 13 de marzo de 1995, según consta en el expediente, y así se recoge en el informe de fecha 2 de diciembre de 1999 del Técnico Superior de la Dirección General de Litoral y Territorio de la Consellería de Medio Ambiente, solicitado como prueba documental por la actora en el recurso 257/98. Por cierto, el juicio emitido en ellos no es favorable a los intereses de los aquí recurrentes puesto que, en concreto, sobre la Isla de Espalmador se muestra conforme con el deslinde practicado por la Administración, que considera más adecuado a lo dispuesto en el Reglamento de Costas que el que se ahora se propone. Y es evidente que parte de las propuestas ofrecidas por la Comunidad Autónoma fueron acogidas por la Administración, otras, lógicamente, no lo fueron, porque quien tiene la competencia en esta materia es la Administración del Estado que es el dominus del dominio público, como se le califica por el Tribunal Constitucional en su importante sentencia 149/91. La Administración del Estado se ha limitado a efectuar un deslinde administrativo, que es una actuación que materializa la extensión física del dominio público, es un acto de imperio de defensa del dominio público, y en ningún caso ha vulnerado la distribución de competencias de la Comunidad Autónoma, puesto que el deslinde no se ha motivado, como se sostiene por la actora, "en la protección del medio ambiente", sino determinando y configurando sobre el terreno las pertenencias demaniales en función de su definición legal».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida lo siguiente: «Sobre la justificación para efectuar nuevo deslinde cuando la zona estaba ya deslindada, se repite el argumento tantas veces esgrimido con ocasión de combatir resoluciones aprobatorias de deslinde, y viene propiciado en muchos caso por el poco rigor de la Ley 28/1969 de Costas, de modo que aun cuando el art. 1.1, por poner un ejemplo, declaraba de dominio público las playas, los deslindes se limitaban en la práctica a delimitar los linderos de la zona marítimo-terrestre (art. 1.2) en contra de lo dispuesto en el artículo 6; con la consecuencia de que nos encontramos, vigente la nueva Ley, con verdaderas playas u otras pertenencias que ya antes eran demanio natural precisamente por la coyuntura de no estar deslindadas completamente. Los términos concretos de la Ley 22/88, que incluye en el deslinde "todos" los bienes definidos en ella, ha salido al paso de estas situaciones anómalas. En definitiva, la Administración ha practicado un deslinde para adecuar las pertenencias demaniales a la vigente Ley de Costas, al amparo del art. 12.6 de la misma y art. 27.1 y Disposiciones Transitorias 3ª y 4ª del Reglamento dictado en su desarrollo, con lo cual queda perfectamente justificado el nuevo deslinde al haberse adaptado a dichas prescripciones legales, y sin que en ningún caso se precise acudir al mecanismo del recurso de lesividad para su dictado. En todo caso, estima la Sala que la decisión de practicar un nuevo deslinde por parte de la Administración es correcta, de modo que con independencia de que se hubiera alterado, o no, la configuración del dominio público marítimo terrestre, basta la constatación de que una porción de terreno puede reunir las características de alguno de los supuestos de los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas y que no esté incluido en el expresado dominio, para que proceda incoar el nuevo, y ello al margen de la magnitud de los perjuicios que de tal actuación se derive para los afectados. Sobre la justificación del deslinde, no es necesario hacerla en el proyecto, sino en la fase procedimental que estipula el art. 24 del Reglamento de la Ley, es decir después de las actuaciones previstas en los artículos 23 y 24. No obstante existe en el expediente documentación suficiente en la que se justifica y motiva la realización del deslinde propuesto, tanto en el Proyecto de deslinde como en la documentación complementaria al mismo, denominada "informe" Complementario del Proyecto de Deslinde de Formentera (Baleares). Respecto a la falta de motivación del acto administrativo, debe significarse que el control judicial ha de quedar ceñido en toda actuación administrativa, además del examen de la regularidad del procedimiento seguido, a la observancia de dos límites, esto es, la desviación de poder, controlando el sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución), y la observancia del principio de igualdad, excluyente de cualquier resolución discriminatoria (artículo 14 de la Norma Fundamental), discriminación que entraña siempre una arbitrariedad de los poderes públicos, cuya interdicción se proclama en el artículo 9.3 de la misma Constitución (sentencias del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de julio). Tampoco el acto puede dictarse de forma arbitraria o con vulneración de derechos constitucionalmente protegidos, porque entraría en flagrante contradicción con el principio de sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (Art. 9.3 de la C.E.), dado que su actuación debe estar encaminada a servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la Ley y al derecho (Art. 103.1 de la C.E.). Pues bien, teniendo en cuenta tal razonamiento, la resolución impugnada ofrece los datos necesarios y elementos para que el sujeto afectado por el mismo conozca las razones de su dictado, y a partir de ese momento poder ejercer contra el mismo los oportunos medios de ataque que tenga por conveniente, como así ha ocurrido en efecto, sin merma algunas de las garantías para el administrado. Ello permite al Tribunal revisar el acto adecuadamente, al expresarse con la claridad y precisión requerida las razones que la indujeron a adoptar esa decisión y no otra».

Finalmente, la Sala de instancia expresa en el fundamento jurídico quinto que: « Entrando ya a examinar el fondo del asunto, debemos comenzar por señalar que, según afirman los actores en su escrito de demanda, son propietarios de la Isla de Espalmador. En la Descripción del Tramo y Justificación del Deslinde ofrecido en la Memoria, se dice respecto del tramo 35 que corresponde a la Isla de Espalmador, que tiene "como hito de inicio y fin uno ubicado en la terraza de un chalet frente a la Playa de Recó de S'alga, hito 1/127 del plano 166 de Información pública que se corresponde con el hito 1 del plano 7 de la Isla Espalmador, de los que se elevan para su aprobación. La longitud aproximada del tramo es de 4.900 m, en la primera parte y hasta el hito 107, correspondientes a la zona Oeste de la Isla, se mantiene el deslinde antiguo O.M. 20-9-76, que corresponden las zonas de costas denominadas Punta Gastabí, Esplamador, Punta de sa Gordina, Playa de Torteas y Cala Bosch, formada por acantilados bajos de calcarenitas y playas de arena. En la segunda parte del hito 107 al final del tramo, el deslinde se modifica debido a la existencia de dunas y filtraciones de agua del mar, zona denominada Punta de Ses Sabinas; en el inicio del tramo con una costa baja en calcarenitas en donde el deslinde se adentra por existir terrenos formados por dunas de arena y en algunas partes filtraciones de aguas, el deslinde continua hasta llegar a la playa de Recó de S' alga, fin del tramo". Como acertadamente señala el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, sobre las características físicas concreta del terreno, los recurrentes no hacen ninguna alegación, sino que, tras largas disquisiciones, se limitan a alegar la falta de motivación y de justificación del expediente. Y ya en el escrito de conclusiones afirman que en el proyecto de deslinde no se hace referencia a estudios técnicos y filtraciones de agua en la zonas Ses Sabines. En definitiva, no se concreta en qué tramo específico del deslinde se cuestiona la definición de playas, dunas y de zona marítimo terrestre. La parte actora se limita a formular meras alegaciones conforme a sus intereses y aportar un informe de peritos de su elección, prueba preconstituida que, por adolecer de falta de requisito de contradicción procesal dentro del procedimiento probatorio y de la suficiente independencia de sus firmantes, no puede desvirtuar los estudios e informes obrantes en el expediente. Como ya es criterio judicial constante, el desacuerdo con lo hecho no debe parapetarse en fuertes imputaciones retóricas o en la mera invocación de derechos dominicales, sino en una diligente actividad probatoria que evidencie la errónea actuación administrativa y que lleve cumplidamente al ánimo de la Sala el convencimiento de que la concreta porción de terreno ocupado no es pertenencia demanial conforme a la Ley 22/88, carga que no es asumida en autos por los demandantes. En el caso de autos, la actividad probatoria llevada a cabo por la parte actora, basada en informes en los que no se han practicados estudios del terreno, ni se han efectuado pruebas para determinar la composición de los materiales, no ha evidenciado una errónea actuación administrativa y no ha llevado al ánimo de la Sala el convencimiento de que los terrenos controvertidos no sean pertenencia demanial, a la vista de todo lo actuado en el expediente administrativo, como "planos fotográficos", donde se explican las características físicas del terreno, fotografías aéreas de la isla, "Memoria", "Informe Complementario al Proyecto de Deslinde de Formentera elaborado por la empresa TECNOAMBIENTE, S.L.". Por el hecho de que no existan estudios técnicos sobre la filtración de aguas en la zona de Ses Sabines no deja de estar justificado el deslinde, cuando puede apreciarse por las fotografías la existencia de lagunas o charcas que no pueden tener otro origen que el de las filtraciones. Extremos sobre el que tampoco se ha hecho prueba en contra».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 28 de enero de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrentes, Don Arturo y Doña Amparo, representados por el Procurador Don Isacio Calleja García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 12.6 de la Ley 22/1988, de Costas, y los artículos 54 y 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dado que desde la aprobación del deslinde llevado a cabo en julio de 1971 con gran detalle y minuciosidad en la isla de S'Espalmador no se ha producido una transformación geomorfológica que pueda justificar el deslinde aprobado por la Orden Ministerial impugnada, pues la propia Sala de instancia ha declarado en sentencia anterior, de fecha 28 de julio de 1993, que sólo la alteración por causas naturales, y no por ministerio de la ley, autoriza la práctica de un nuevo deslinde, de manera que, al haberse practicado el nuevo deslinde sin causa que lo justifique y sin haber motivado su proceder, se ha conculcado también lo dispuesto en los artículos 54 y 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; el segundo por haberse incumplido en el procedimiento de deslinde los trámites esenciales, infringiendo con ello lo establecido en los artículos 125 de la Constitución, 109 de la Ley de Costas 22/1988 y 202 de su Reglamento, ya que el apeo se practicó levantando el acta sin indentificarse el funcionario que lo realizó, siendo arbitrarios los criterios técnicos, mientras que a las Administraciones autonómica y local no se les remitió la documentación, siendo pública la acción de deslinde, por lo que cabe denunciar por cualquiera la falta de notificación de determinados propietarios afectados, señalando también el artículo 12.2 de la Ley de Costas como preceptiva la notificación a todos aquellos propietarios que, de una forma u otra, acrediten la condición de interesados; el tercero por no haber respetado la Sala sentenciadora la distribución constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, ya que en materia de medio ambiente la competencia legislativa básica corresponde al Estado, mientras que su gestión y ejecución está en manos de las Comunidades Autónomas y así lo prevé el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, y, en este caso, el deslinde practicado ha tenido como exclusiva finalidad dotar a la zona de una mayor protección medioambiental, como lo reconoce el propio Abogado del Estado y se consiga en el informe emitido por la empresa Tecnoambiente, en el que se alude a la utilización en el deslinde de criterios ecológicos, infringiendo también la sentencia recurrida la doctrina recogida en la Sentencia 198/1991, de 17 de octubre, del Tribunal Constitucional, por cuanto en ésta se declaró que bajo el pretexto de ejercitar el Estado sus competencias no puede invadir las que corresponden a las Comunidades Autónomas, razón por la que declaró inconstitucionales una serie de preceptos del Reglamento de la Ley de Costas, y concretamente el Estado, so pretexto de practicar un deslinde, no puede invadir las competencias de las Comunidades Autónomas en la ordenación del territorio, habiendo infringido también la sentencia recurrida la doctrina recogida por el Tribunal Constitucional en su Sentencias 36/1994, de 10 de febrero, en la que se declara abiertamente que la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación corresponde en exclusiva a quien posee la competencia de ordenación territorial; y el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 3, 4, 5 y 12.6 de la Ley de Costas, ya que de la prueba practicada no se deduce que los terrenos deslindados reúnan las características definidos en los aludidos preceptos, y, por consiguiente, el Tribunal "a quo" ha infringido también lo establecido en los artículos 326 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil al valorar las pruebas documental y pericial, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la Orden ministerial impugnada nula de pleno derecho.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 13 de junio de 2003, aduciendo que el primero de los motivos alegados presupone una discrepancia con los hechos declarados en la sentencia que no han sido debidamente combatidos, mientras que, como sostiene la Sala de instancia, para la practica del deslinde basta la constatación de que una porción de terreno puede reunir las características de alguno de los supuestos contemplados en los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas y que no está incluido formalmente en el demanio, ya que el artículo 132 de la Constitución exige que los bienes que reúnan las características físico naturales legalmente determinadas sean sustraídos a la disposición de los particulares, y si bien el artículo 12.6 impone el deslinde en el supuesto de producirse alteración en la calificación del demanio, no excluye ni prohibe el deslinde de aquéllos bienes que, siendo demaniales, no se hallen incorporadas al demanio, no siendo admisible alegar la indefensión que la falta de notificación ha producido en terceras personas, falta de citación que, además, ha sido meramente invocada sin expresar ni menos acreditar las concretas personas a las que no se les convocó oportunamente al deslinde, a pesar de que debería haberse hecho, pues, en cualquier caso, las zonas de servidumbre vienen objetiva y legalmente determinadas una vez practicado el deslinde, sin que los recurrentes hayan explicado la actuación que debiera haberse practicado por la Comunidad Autónoma en el deslinde, que no se hubiese llevado a cabo, pues más bien parecen aludir a la inconstitucionalidad de la Ley de Costas por haber atribuido la competencia para practicar los deslindes al Estado cuando, a su juicio, debiera habérseles atribuido a las Comunidades Autónomas, pero resulta patente que la potestad de deslinde le viene atribuida por el ordenamiento jurídico al Estado, siendo la función protectora del medio ambiente derivativa respecto de la de deslinde, introduciéndose plenamente los recurrentes con el último motivo de casación que esgrimen en el terreno de la valoración de la prueba y fijación de los hechos, reservado al Tribunal sentenciador, para lo que se argumenta que debería haber tenido en cuenta el informe que los demandantes presentaron emitido por un técnico de la propia Administración demandada, pero la Sala de instancia en el fundamento quinto de la Sentencia ha valorado la prueba practicada, llegando a la conclusión de la corrección del deslinde porque los terrenos deslindados se inundan por infiltraciones de aguas marinas o constituyen dunas en movimiento, lo que deduce de los informes y pruebas obrantes en el expediente, terminando con la súplica de que se desestime íntegramente el recurso con imposición a los actores de las costas del recurso de casación.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 26 de mayo de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación se viene a plantear por los recurrentes una cuestión repetidamente resuelta por esta Sala del Tribunal Supremo al interpretar lo dispuesto en el artículo 12.6 de la Ley de Costas 22/1988, pues la representación procesal de los recurrentes considera que un nuevo deslinde sólo está justificado cuando se hubiese alterado la configuración geomorfológica del suelo deslindado, lo que en este caso no se ha podido producir desde que se practicó y aprobó el último deslinde en el mes de julio de 1971, por lo que, al no justificar la Administración que desde esa fecha se haya producido la exigible alteración de las características del terreno, el Tribunal a quo no sólo ha infringido el aludido precepto de la Ley de Costas sino también lo dispuesto en los artículos 54 y 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El motivo no puede prosperar porque se basa en una incorrecta interpretación de lo dispuesto en el apartado sexto del artículo 12 de la Ley de Costas, sin que se pueda atribuir a la Orden ministerial impugnada falta de motivación ni considerar que se ha dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

El motivo que examinamos acoge un significado erróneo del deslinde, que no puede confundirse con los actos administrativos firmes declarativos de derechos, ya que aquél no es sino un procedimiento para constatar las características físicas, relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, determinantes de la condición, definida legalmente, de dominio público marítimo- terrestre de unos terrenos, por lo que, de concurrir aquéllas, procede incoar dicho procedimiento de deslinde cualquiera que sea el momento en que se hubiese practicado el anterior y aunque no se hubiera producido alteración física o morfológica determinante del cambio de su configuración ni modificaciones legislativas en la definición de los bienes de dominio público sino meros errores u omisiones en los ya realizados.

Como hemos declarado en las Sentencias de fechas 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico quinto), 22 de julio de 2003 (recurso de casación 5297/98, fundamento jurídico tercero) y 29 de julio de 2003 (recurso de casación 8106/98, fundamento jurídico quinto), interpretando lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas, el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo-terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes, ya sea para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre o para excluirlos de él, sin que para ello se precise una previa declaración de lesividad ni acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos de la Administración, según la regulación contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, ya que el deslinde es un procedimiento especial para revisar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la delimitación del dominio público marítimo-terrestre, y por ello el artículo 11 de la Ley de Costas establece que «para la determinación del dominio público marítimo- terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley».

En definitiva, cualquier circunstancia que genere dudas acerca de si está o no correctamente delimitado el dominio público marítimo-terrestre permite a la Administración del Estado incoar de oficio un procedimiento de deslinde o a las personas con interés legítimo (artículo 12.1 de la Ley de Costas) pedir que se inicie y tramite, existiendo un específico y concreto deber para aquélla de incoarlo cuando por cualquier causa se haya alterado la configuración de dicho domino (artículo 12.6 de la propia Ley de Costas).

En el segundo motivo de casación se asegura que la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en los artículos 125 de la Constitución, 109 de la Ley de Costas 22/1988, y 202 de su Reglamento, ya que, a pesar de que la acción de deslinde es pública, aquélla niega a los recurrentes legitimación para denunciar la falta de notificación a determinados propietarios afectados por la servidumbre de protección, asegurando, además, que los demás defectos formales denunciados no pueden dar lugar a la anulación del expediente, ya que, una vez subsanados, el acto que se dictase sería idéntico.

No es esta la conclusión a que llega la Sala de instancia una vez examinados los defectos formales denunciados por los recurrentes, sino que, según hemos transcrito en el antecedente segundo de ésta nuestra sentencia, la primera afirmación general que se hace en el fundamento jurídico tercero de la recurrida es que en el expediente administrativo, dentro de su complejidad, se han observando los trámites esenciales, señalando después cuáles merecen así ser calificados, negando a los recurrentes la posibilidad de aducir indefensiones ajenas.

Los recurrentes vienen a sostener en este segundo motivo que, como la acción para exigir el cumplimiento de la Ley de Costas es pública, no se les puede negar el derecho de denunciar la falta de audiencia o citación de terceras personas interesadas o el no haber recabado los informes preceptivos a la Comunidad Autónoma o al Ayuntamiento.

Incurre en confusión la representación procesal al esgrimir el carácter público de la acción para exigir el cumplimiento de los preceptos de la Ley de Costas equiparándolo a la posibilidad de alegar indefensiones ajenas.

En primer lugar, los recurrentes no ejercitaron la acción pública contemplada en los artículos 109 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio y 202 de su Reglamento, sino que fueron convocados al expediente administrativo y comparecieron en sede jurisdiccional con el carácter de interesados por ser propietarios de la isla de S'Espalmador (fundamento primero de su demanda), objeto del deslinde impugnado.

Habiendo comparecido como interesados o ejercitando la acción pública estarían igualmente legitimados para pedir la anulación del procedimiento por defectos formales pero nunca para invocar indefensiones ajenas, según doctrina legal esta Sala, recogida, entre otras, en sus Sentencias de fechas 29 de diciembre de 2001 (recurso de casación 8309/98), 12 de febrero de 2001 (recurso de casación 1376/96), 7 de diciembre de 2002 (recurso de casación 7704/99), 6 de octubre de 2003 (recurso de casación 10.789/98), 5 de noviembre de 2003 (recurso de casación 640/2001), 23 de diciembre de 2003 (recurso de casación 233/2000) y 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5475/2001, fundamento jurídico cuarto), pues sólo quien las sufre o su representante está en condiciones de hacer patente tal circunstancia.

No obstante, para evitar la reiterada confusión en que se incurre al definir el alcance de la acción pública, prevista en los referidos artículos 109 de la Ley de Costas y 202 de su Reglamento, debemos precisar su concepto y significado.

Dicha acción pública para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en la Ley de Costas y en las disposiciones dictadas se contempla en la Sección Tercera del Capítulo III, dedicado al procedimiento y medios de ejecución, del Título IV de la Ley de Costas, sobre Infracciones y Sanciones.

Este tratamiento sistemático ha llevado a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional a afirmar que la acción pública está restringida al ámbito sancionador en materia de dominio público marítimo terrestre, lo que, como vamos a explicar, no es exacto.

Esta Sala del Tribunal Supremo tuvo ocasión de afirmar en su Sentencia de 18 de noviembre de 2003 (recurso de casación 8111/1999, fundamento jurídico segundo) que «el ejercicio de la acción para salvaguardar los preceptos de la ley, cualquiera que sea el efecto producido sobre el dominio público, está amparado por la acción pública reconocida en el artículo 109 de la Ley de Costas», habiendo precisado en la ulterior Sentencia, de fecha 17 de diciembre de 2003 (recurso de casación 245/2000, fundamento jurídico segundo), que, a pesar de tan categórica afirmación, no se puede olvidar la literalidad de lo establecido en el artículo 12.1 de la misma Ley, que requiere, cuando el deslinde no sea incoado de oficio, que lo sea a petición de cualquier persona interesada.

De lo expresado en estas nuestras Sentencias y de la colocación sistemática del precepto regulador de la acción pública en la Ley de Costas así como de lo dispuesto categóricamente por los artículos 12.1 de dicha Ley y 20.1 de su Reglamento, se deducen las siguientes conclusiones:

1. : La acción de deslinde sólo puede ejercitarse, de no incoarse éste de oficio, por persona con interés legítimo (así lo declaramos también en nuestra aludida Sentencia de fecha 29 de julio de 2003, -recurso de casación 8106/98, fundamento jurídico quinto), ahora bien, una vez practicado y aprobado el deslinde, cualquier persona está legitimada para impugnarlo, ejercitando para ello la acción pública, contemplada en los artículos 109 de la Ley de Costas y 202 de su Reglamento.

2. : La acción pública viene establecida en esta Ley como instrumento idóneo para evitar la infracción del ordenamiento jurídico en materia de dominio público marítimo terrestre, razón por la que el apartado segundo del artículo 109 de la Ley de Costas, recogido literalmente por su Reglamento, distingue la infracción sancionable de dicho ordenamiento de aquellos supuestos en que el hecho denunciado no sea materia de expediente sancionador, es decir que contempla también las infracciones no sancionables y, por consiguiente, no restringe la acción pública, en contra de lo declarado en repetidas ocasiones por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al ámbito sancionador.

3. : Sin embargo, mientras el dominio público marítimo terrestre no esté delimitado en virtud de un deslinde aprobado, al particular no interesado sólo le cabe pedir a la Administración que proceda a incoarlo de oficio, estándole negada la legitimación para ejercitar la acción de deslinde si no justifica ostentar un interés legítimo para ello.

De lo expresado en el precedente fundamento jurídico se deduce que, una vez tramitado un procedimiento de deslinde, cualquiera, interesado o no (en este caso mediante el ejercicio de la acción pública), está legitimado para denunciar los vicios o defectos formales del procedimiento susceptibles de acarrear su nulidad radical o su anulación, pero cuando el defecto formal denunciado, determinante de la anulación del acto, lo sea por haber causado indefensión, ésta sólo puede ser esgrimida, como dispone el apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por los interesados, es decir por quienes hayan sufrido dicha indefensión, y esto es lo que afirma el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, al expresar que «los actores carecen absolutamente de legitimación para imputar la falta de notificación a los propietarios de terrenos afectados por la servidumbre de protección, debiendo ser éstos los que, en su caso, puedan hacer semejante alegación si a su derecho conviene».

Al así pronunciarse, la Sala de instancia no infringe lo dispuesto en los artículos 125 de la Constitución, 109 de la Ley de Costas y 202 de su Reglamento, ya que las Administraciones de la Comunidad Autónoma y Local fueron oídas oportunamente, según declara y concreta la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, respetándose puntualmente lo establecido concordadamente en los artículos 12.2 de la cita Ley de Costas y 22 de su Reglamento.

En el tercer motivo de casación se denuncia que la sentencia recurrida no ha tenido en cuenta la distribución constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares porque el deslinde impugnado se ha practicado para proteger el medio ambiente, siendo esta competencia propia de la Comunidad Autónoma, por lo que ha infringido lo establecido en los artículos 148.3 y 9 y 149.23 de la Constitución Española, 10 y 11 de la Ley Orgánica 9/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de las Islas Baleares, y la doctrina constitucional, recogida en las Sentencias del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, 198/1991, de 17 de octubre, y 36/1994, de 10 de febrero.

El presente motivo de casación carece manifiestamente de fundamento porque el deslinde practicado y aprobado por las Ordenes ministeriales impugnadas ha tenido como exclusiva finalidad constatar la existencia en las islas de Formentera, Espalmador y Espartell de las características físicas relacionas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, declarando la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, competencia exclusivamente atribuida por la Constitución y la Ley a la Administración del Estado, según lo declaró abiertamente el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio, pues, como en esta Sentencia se declara repetidamente, las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas para la ordenación del territorio y la gestión en materia de protección del medio ambiente no pueden impedir al Estado el ejercicio de sus propias competencias exclusivas, entre las que está la potestad de definir el demanio natural, como lo es el marítimo-terrestre, única interpretación posible de lo establecido concordadamente en los artículos 132.2 y 149.1, 1ª, 8ª y 23ª de la Constitución, dado que el primero incluye entre el dominio público estatal la zona marítimo terrestre y las playas.

En el último motivo de casación esgrimido se viene a disentir de la apreciación que la Sala sentenciadora ha realizado de las pruebas documental y pericial para deducir que el suelo deslindado reúne las características previstas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, por lo que dicha Sala ha conculcado no sólo lo establecido en estos preceptos sino también lo dispuesto en los artículos 326 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento civil.

Asegura la representación procesal de los recurrentes que el Tribunal sentenciador ha valorado de forma incorrecta la prueba aportada al expediente administrativo y la practicada en el proceso, singularizándose esos supuestos errores en la apreciación de filtraciones de agua en la zona de Ses Sabines y en la desatención del informe emitido en su momento por un perito a instancia de los propios recurrentes.

Pues bien, al mismo tiempo que la Administración (Demarcación de Costas en las Islas Baleares) efectivamente contesta a la documental 10, referente a la zona de Punta Ses Sabines o Punta de s'Arena y des Pas que «en el proyecto de deslinde, Expediente Ref C-DL-40 Baleares, no se hace referencia a estudios técnicos de filtraciones de agua en la zona de Ses Sabines», informa también que «las dunas incluídas en el deslinde aprobado por Orden Ministerial 21-11-97 y Orden Ministerial 19-12-97 se justifica en vista de haber realizado su recorrido in situ y confirmar el proceso de desarrollo de la playa ( a tierra dentro) y consiguientemente el avance de la zona dunar, se adjunta reportaje de la isla de Espalmador», lo que explica y justifica la descalificación del informe pericial aportado por los demandantes y las demás declaraciones que la Sala sentenciadora efectúa en los tres últimos párrafos del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcritas en el antecedente cuarto de esta nuestra, de las que se deduce que dicha Sala ha llevado a cabo una apreciación de la prueba documental conforme a lo establecido en el artículo 326.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil y una valoración de los informes periciales de acuerdo con las reglas de la sana crítica, según establece el artículo 348 de la misma Ley, por lo que este último motivo de casación debe ser desestimado al igual que los anteriores, ya que, como se deduce de la prueba practicada, la línea de deslinde se ha modificado respecto del aprobado por Orden ministerial de 20 de septiembre de 1976 para incluir el avance de las dunas, de manera que tampoco ha conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 3 y 12.6 de la Ley de Costas.

La desestimación de todos los motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso y la imposición de las costas a los recurrentes, por partes iguales, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía a la cifra de cuatro mil euros por el concepto de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse a dicho recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta misma Ley 29/1998 de 13 de julio.