STS, 9 de Junio de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 312/1998, promovido por DON Luis Alberto, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre en la isla de Formentera y en las Islas de Espalmador y Espardell en el término municipal de Formentera.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de octubre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Luis Alberto contra la Orden Ministerial de fecha 21 de noviembre de 1997, por el concepto de deslinden la Isla de Formentera y en la Islas de Espalmador y Espardell, TM de Formentera (Illas Balears), comprendiendo las Islas de Espalmador y Espardell, a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de DON Luis Alberto, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de febrero de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 6 de abril de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "case la Sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 5 de septiembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 9 de octubre de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 13 de enero de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia que "desestime íntegramente las pretensiones de la recurrente, imponiéndole las costas del proceso".

Por providencia de fecha 5 de abril de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de mayo de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 12 de octubre de 2001, y en su recurso contencioso administrativo número 312/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Luis Alberto contra la Orden Ministerial del Ministro de Medio Ambiente, de fecha 21 de noviembre de 1997 (rectificada por la de 19 de noviembre de 1997), que aprobó las Actas de deslinde (levantadas los días 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28 y 29 de julio y 29 de septiembre de 1993 en la Isla de Formentera y el 30 de julio de 1993 en las Islas de Empalmador y Espardell) y los Planos relacionados, documentos en los que se definía el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del término municipal de Formentera (Islas Baleares), comprendiendo las Islas de Empalmador y Espardell.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y declaró la conformidad a Derecho el citado deslinde.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. La sentencia rechaza los que denomina «motivos jurídico formales»: ausencia de motivación técnica y carencia de información pública, aspectos que, como veremos, no son afectados por el recurso de casación.

2. A continuación (FJ Tercero) la sentencia centra la cuestión a resolver como «fondo del asunto», y que consiste en determinar «si deben ser incluidas en la delimitación de playa, las cadenas de dunas hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa».

3. Tras dejar constancia de los dos preceptos esenciales de aplicación al supuesto de autos [artículos 3.1.b) de la Ley de Costas y 4.d) de su Reglamento], la Sala llega a la conclusión de que «es intencionalidad clara del legislador, la de preservar el ecosistema y garantizar la regeneración de los áridos, tan importante para el equilibrio ecológico del litoral», circunstancia esta que «debe ser tenida en cuanta al interpretar el alcance de los conceptos de la Ley», y que se infiere de la Exposición de Motivos de la misma que, en tal particular, reproduce. Igualmente expone, citando a la doctrina, «que tal y como aparecen definidos los componentes de la zona marítimo- terrestre y playa, no tiene porqué existir una continuidad entre los mismos en dirección mar-tierra, sino que pueden superponerse, alternarse, e incluso aparecer de forma discontinua. En suma, puede haber ribera del mar continua y ribera del mar discontinua».

4. Y, analizando el caso concreto, la Sala llega a las siguientes conclusiones:

1. - Que «la Sala da un valor prevalente a lo apreciado en el acta de reconocimiento judicial y fotografías, donde se dice que la propiedad consiste en una vivienda y parcela, distante del mar unos 130 mts. levantada sobre una plataforma rocosa visible y rodeada de un bosque de sabinas y dunas. En la vertical de la vivienda a la costa existe un roquedal que se extiende unos 200 mts. El roquedal parece prolongado hacia el interior, hacia la vivienda, pues aflora a veces con la misma configuración que la plataforma de la casa. Asimismo, en las fotografías de la pericia apreciamos, en la fotografía nº 2 y 3, que existe una zona rocosa baja formada por depósitos de mares, con depósitos de arena en el interior. Esta mezcla de arena y roca, se observa también, en la fotografía nº 4 y nº 5. Apreciándose con claridad la existencia de dunas y arenas en el interior -fotos nº 10, 11, 12, 13, 14 y 15-. Por último, en la fotografía aérea del anejo cuatro se observa la escasa densidad de la vegetación. Siendo arenosa la naturaleza del fondo del mar».

2. - Que el argumento de la parte actora consiste en mantener que «el sistema dunar debe estar necesariamente asociado a una playa», por lo que, «al ser la costa rocosa, no puede hablarse de playa», añadiéndose, no obstante que el perito ratifica «que en el roquedal existen depósitos de arena y que la zona dunar ha sido formada por la acción del mar y del viento»; y,

3. - Que «de la apreciación conjunta de la prueba (reconocimiento judicial, pericia e informes de la Administración), la Sala concluye que nos encontramos ante una zona arenosa -PUNTA DES TRUCADORS- que llega hasta el mar; existiendo un manto dunar homogéneo que no está fijado completamente por la vegetación, en el que afloran plataformas rocosas y fragmentadas de dimensiones moderadas; es decir, que no existe la discontinuidad pretendida por el perito. Estando la zona arenosa afectada por la acción del viento, como es de ver en la foto 10. Sin que la existencia de una zona de rocas -es significativa la fotografía nº 1-, permita alterar la calificación de playa, pues como sostiene el Sr. Abogado del Estado, y la Sala asume: "el roquedo con depósitos arenosos intercalados, de 200 mts. lineales, formado por rocas fragmentadas por la acción del mar, no deja de ser una peculiaridad, un accidente de esa playa"; en un roquedal rodeado de arena por todas partes y con extensiones de arena en su interior. Cumpliendo el deslinde la finalidad de la Ley de preservar el ecosistema y garantizar la regeneración de los áridos. En este sentido, el informe de TECNOAMBIENTE sostiene que cuando la orilla reduce tanto la berma que afloran fondos rocosos, "el sistema dunar sigue siendo sujeto a evoluciones naturales por la acción eólica y queda como reserva de material sedimentario de la playa de la que procede" -pág. 31».

La parte recurrente en la instancia ha interpuesto recurso de casación contra esa sentencia, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, que califica de primero, articulado al amparo de lo dispuesto del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de normas del Ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver la controversia suscitada.

En concreto, considera infringidos los artículos 3, 4 y 24 del Reglamento de Ejecución de la Ley de Costas, en relación con lo dispuesto en los artículos 3 a 8 de la citada Ley en relación con el 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Tal motivo no ha de prosperar de conformidad con los argumentos que, de forma pormenorizada, a continuación desarrollamos.

Como señalamos en nuestra STS de 17 de julio de 2001 «en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".

Concretamente, las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación».

En la misma, añadimos que «es cierto que la dicción legal permite abrigar ciertas dudas sobre el límite interior de estos espacios litorales que, en algunas ocasiones, avanzan considerablemente tierra adentro, dudas a las que el Reglamento de desarrollo de la Ley ... ha respondido en su artículo 4.d) considerando incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, así como las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

Incluso sin necesidad de la apelación a la norma reglamentaria, la dicción del artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988 era suficiente, en el caso de autos, para considerar que las dunas existentes en la parte superior del «acantilado» (en el sentido antes expresado) ..., esto es, las dunas que se elevan sobre el zócalo de arenas --asimismo eólicas-- cuaternarias en que dicha formación costera consiste, y que avanzan hacia el interior, formaban parte, a tenor del tan citado artículo 3.1.b) de la Ley 22/1998, del dominio público marítimo-terrestre y debían, por tanto, incluirse en el deslinde practicado».

Hemos de rechazar la imputación que se realiza en el recurso, a la Sala de instancia de confundir los conceptos de "dominio público marítimo terrestre" y "zona marítimo terrestre", al resultar claros y evidentes los conceptos que por la sentencia se utilizan.

Como dijimos en nuestra STS de 17 de diciembre de 2003, la cuestión «está en la permanente confusión, que se manifiesta en todos los escritos de alegaciones presentados, entre zona marítimo terrestre (artículo 3.1. a de la Ley 22/1988, de 28 de junio ) y ribera del mar (artículo 3.1.a y b de dicha Ley), de la que se derivan planteamientos incorrectos y pretensiones rechazables, pues el hecho de que un terreno no resulte alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, no sea inundado por la pleamar máxima viva equinoccial, no lo excluye del dominio público marítimo terrestre como ribera del mar, dado que también se encuentran dentro de ésta las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales (artículo 3.1 b) de la mentada Ley de Costas 22/1988)».

Esto es, lo que en el supuesto de autos se discute es que, si bien no concurren las características del apartado a) del artículo 3.1 de la vigente Ley de Costas (que define la denominada zona marítimo terrestre de la ribera del mar), sin embargo, se pueden dar las contempladas en el apartado b) del mismo precepto (que define las "playas"), igualmente determinantes de su naturaleza demanial marítimo-terrestre como ribera del mar.

En relación con esta zona intermedia la sentencia parte de un dato físico y objetivo incontestable: «nos encontramos ante una zona arenosa ... que llega hasta el mar; existiendo un manto dunar homogéneo que no esta fijado completamente por la vegetación en el que afloran plataformas rocosas y fragmentadas de dimensiones moderadas; es decir, que no existe la discontinuidad pretendida por el perito. Estando la zona arenosa afectada por la acción del viento, como es de ver en la foto 10». Igualmente la sentencia asume esta importante manifestación -al margen de por su percepción a través de la citada foto-- por la manifestación del perito: «que en el roquedal existen depósitos de arena y que la zona dunar ha sido formada por la acción del mar y del viento». E incluso, la sentencia contempla y examina esta concreta situación, mezcla de rocas y arena, manteniendo la misma conclusión expresada. Esto es, la existencia de las rocas no permiten «alterar la calificación de playa», denominando la situación del «roquedo con depósitos arenosos intercalados» como una «peculiaridad», esto es, como «un accidente de esa playa».

A tal situación física se añade la finalidad del deslinde en dicho lugar: «preservar el ecosistema y garantizar la regeneración de los áridos», recogiendo la conclusión obtenida en el informe de la entidad "Tecnoambiente": El sistema dunar sigue siendo sujeto a evoluciones naturales por la evolución eólica y queda como reserva de material sedimentado de la playa de la que procede».

Tal realidad física, y tal concreta finalidad, según la sentencia, que no hacen sino confirmar las consideraciones expuestas en la Memoria, no ha sido desvirtuada en el curso del proceso, y, tal como es descrita, encaja en el concepto que de playa se establece en el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC).

Como dice la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de febrero de 1988, 8 de junio de 1990, 17 de diciembre de 1990 y 21 de octubre de 1993, y las más recientes de fechas 24 y 26 de septiembre y 3 de octubre de 2001, de las que se debe extraer idéntica conclusión".

Al llegar a tales conclusiones la sentencia impugnada ni es incongruente, ni inventa el origen y la realidad de la arena, ni, en fin, escapa de la realidad que ha quedado acreditada, pues basta el examen de las fotografías que aparecen tanto en la demanda como en el acta de reconocimiento para ratificar tales conclusiones. En consecuencia, la Sala de instancia, después de un examen riguroso del expediente administrativo, de las fotografías aportadas y del propio reconocimiento judicial del terreno, ha llegado a la conclusión de que existe prueba de que en el -tramo del deslinde-- se esté ante una zona de "playa", y esta es una apreciación de las pruebas del expediente administrativo y de los documentos aportados por las partes que no puede ser discutida en casación, como no sea --que no es-- que se trate de una apreciación contradictoria o ilógica. Esto es, la Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que los terrenos calificados como zona intermedia reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas para ser considerados bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya que pueden ser calificados de playa, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación y características de dicho terreno a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por los demandantes como por la propia Administración, y, por consiguiente, la aludida presunción de veracidad, a la que la recurrente se refiere, no ha quedado desvirtuada.

Por ello, la valoración llevada a cabo por la sentencia de instancia de la prueba practicada así como las conclusiones alcanzadas, en modo alguno pueden calificarse de arbitrarias o desproporcionadas.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.