STS, 12 de Mayo de 2006

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso:660/2003
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:12 de Mayo de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

DESLINDE Y AMOJONAMIENTO DE VÍA PECUARIA. En el procedimiento relativo a la modificación de la clasificación de la vía pecuaria, no se dio audiencia a la recurrente. La Sala debió pronunciarse sobre la legalidad de la Orden por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias. Debemos distinguir dos actuaciones administrativas diferentes en relación con las vías pecuarias: la clasificación de las mismas y su deslinde. Teniendo en cuenta la influencia de la resolución aprobatoria de la clasificación de la vía pecuaria sobre el posterior deslinde, la intervención en el procedimiento de clasificación de los interesados deviene obligatoria. No resulta de recibo el no posibilitar la intervención en el mismo y luego rechazar las alegaciones que se efectúan en el posterior expediente de deslinde con base en la argumentación de la firmeza de la resolución de clasificación, en cuya tramitación no pudo el interesado intervenir. En el proceso contencioso-administrativo se desestima el recurso de dicho orden jurisdicional. Se estima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil seis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 660/2003 interpuesto por la entidad mercantil GRAVERAS ACICOYA, S. A. representada por el Procurador Don Armando García de la Calle y asistida de Letrado, siendo parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada por el Letrado de sus servicios jurídicos; promovido contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2002 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 648/1999 , sobre deslinde de vía pecuaria y su amojonamiento.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 648/1999, promovido por la entidad GRAVERAS ACICOYA, S. A., y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, sobre deslinde de vía pecuaria y su amojonamiento.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de diciembre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 648/99, interpuesto -en escrito presentado el día 20 de mayo de 1999- por el Procurador D. Armando García de la Calle, actuando en nombre y representación de "GRAVERAS ACICOYA, S. A.", contra la Resolución del Excmo. Sr. Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid (CAM) de 24 de marzo de 1999, en cuanto desestimatoria del recurso ordinario entablado frente a la de la Dirección General de Agricultura y Alimentación de 22 de septiembre de 1998, por la que se aprobó el deslinde de la vía pecuaria "Cañada Real Soriana Oriental" y se acordó su amojonamiento, posteriormente ampliado a la Resolución de la misma autoridad de 26 de marzo del presente año 2002, de realización del amojonamiento, debemos declarar y declaramos que no ha quedado acreditado que las Resoluciones impugnadas no sean conformes a Derecho, y, en consecuencia, confirmamos su plena validez y eficacia. Sin costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de GRAVERAS ACICOYA, S. A., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de enero de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la recurrente GRAVERAS ACICOYA, S. A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, en fecha 20 de febrero de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "estimándose el recurso case y revoque la resolución judicial citada, y dicte sentencia confirme a los pedimentos del escrito de formalización de demanda del recurso contencioso administrativo, en cuanto sea compatible con lo dispuesto en el art. 95 de la Ley de Jurisdicción ".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 1 de julio de 2004 , ordenándose también, por providencia de 8 de octubre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID en escrito presentado en fecha 24 de noviembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia en la que "declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando en todos sus extremos la sentencia de 4 de diciembre de 2002 ".

SEXTO

Por providencia de 14 de marzo de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de abril de 2006, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 4 de diciembre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 648/1999 , por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad GRAVERAS ACICOYA, S. A., contra la Resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 24 de marzo de 1999, por la que fue desestimado el recurso de alzada formulado por el mismo recurrente contra la anterior Resolución, de la Dirección General de Agricultura y Alimentación de la misma Comunidad, de 22 de septiembre de 1998, por la que se aprobó el deslinde de la vía pecuaria "Cañada Real Soriana Oriental", a su paso por Fuentidueña, acordándose su amojonamiento; Resolución posteriormente ampliada por la Resolución de la misma autoridad de 26 de marzo de 2002, sobre realización del amojonamiento.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado contra las resoluciones recurridas, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. La Sala de instancia excluye del recurso las pretensiones anulatorias que se contenían en el apartado segundo del suplico de la demanda (pero no incluidas en el escrito de interposición), en relación con la Orden 2232/1995, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid), así como el Acuerdo de 3 de mayo de 1996, por el que se acordó el Deslinde de la Vía Pecuaria Cañada Real Soriana Oriental a su paso por Fuentidueña del Tajo. Y, motiva dicha exclusión por incurrir tal pretensión en desviación procesal y en extemporaneidad, al haber sido publicadas ambas decisiones en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y en los Tablones de Anuncios del Ayuntamiento y de la Cámara Agraria de Fuentidueña del Tajo; y haber tenido conocimiento de la segunda en fecha de 13 de junio de 1997 (fecha en que solicitó vista del expediente) y de la Orden de 1995 en fecha de 25 de octubre de 1998, cuando le fuera notificada la Resolución aquí expresamente impugnada, en la cual se menciona.

  2. Centrado, pues, el recurso en las resoluciones aprobatorias del deslinde, la Sala de instancia pone de manifiesto que para su aprobación se han tomado en consideración la cartografía histórica del deslinde de 1929, los planos catastrales de 1953, 1991 y 1995 del municipio de Fuentidueña del Tajo, así como la Ortofoto de 1991. Igualmente se ha tomado en consideración la pericial practicada a instancia de la recurrente "sin que se lleguen a conclusiones seguras que evidencien la desviación que, sobre el trazado antiguo, viene sosteniendo ..." la propia recurrente, exponiendo que en el dictamen no existe seguridad, sino solo posibilidad en el desplazamiento de la cañada, y sin que "en las Conclusiones del Informe pericial se realiza afirmación convincente de clase alguna justificativa de que el trazado efectuado por la Administración ... no se corresponda sustancialmente con el trazado inicial de la Cañada en 1929 ...".

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto, el representante de la entidad GRAVERAS ACICOYA, S. A., recurso de casación, en el cual esgrimen cinco motivos de impugnación, que articula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, con excepción del tercero, que se encauza al amparo del artículo 88.1.c) de la misma Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Y hemos de comenzar el examen de los mismos por éste último motivo tercero en el que se consideran infringidas las normas reguladoras de la sentencia, que concreta en el artículo 67 de la vigente LRJCA , por entender que la sentencia de instancia ha incidido en incongruencia omisiva, al no haber entrado a resolver todas las cuestiones planteadas; esto es, la recurrente entiende que también impugnaba la Orden 2232/1995, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid), así como el Acuerdo de 3 de mayo de 1996, por el que se acordó el Deslinde de la Vía Pecuaria Cañada Real Soriana Oriental a su paso por Fuentidueña del Tajo, a las cuales se hacía referencia expresa en el suplico de la demanda.

Desde esta perspectiva ---pues la recurrente ofrece en el inciso final del desarrollo del motivo la posibilidad de su encauzamiento a través del artículo 88.1.d de la citada LRJCA --- el motivo ha de ser desestimado, en concordancia con la configuración constitucional en que, de forma reiterada, se ha concretado el vicio procesal de la incongruencia omisiva.

Efectivamente, la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

En el supuesto de autos la respuesta jurisdiccional, por parte de la Sala de instancia, se ha producido tal y como podemos comprobar con el examen del extracto de la misma que hemos efectuado en el apartado a) del anterior Fundamento de la sentencia de instancia. Mas en concreto, la citada Sala de instancia dedica el Fundamento Tercero de la sentencia a concretar el ámbito del recurso, exponiendo, con precisión las razones por las que excluye de su ámbito la Orden y Acuerdo que la recurrente mencionaba en el suplico de su demanda.

Partiendo, pues, de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas respuestas de la Sala de instancia en relación con la pretensión de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte recurrente de extensión del recurso a las disposiciones mencionadas. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones de admisión formulada.

CUARTO

Como ya hemos expresado en el Fundamento anterior la recurrente ofrece en el inciso final del desarrollo del motivo anterior la posibilidad de su encauzamiento a través del artículo 88.1.d de la citada LRJCA . Desde esta perspectiva, lo que se pretende es la revisión adoptada por la Sala de instancia en orden a la concreción del ámbito del recurso, lo cual, si bien no tuvo una explícita respuesta en la parte dispositiva de la sentencia de instancia, sí la tuvo ---como ya hemos expuesto en el Fundamento anterior--- en los razonamientos que se contienen en el Fundamento Tercero de la sentencia.

No existe duda alguna de que en el escrito de interposición el recurso contencioso-administrativo se interpone contra la Resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 24 de marzo de 1999, por la que fue desestimado el recurso ordinario formulado por el mismo recurrente contra la anterior Resolución, de la Dirección General de Agricultura y Alimentación de la misma Comunidad, de 22 de septiembre de 1998, por la que se aprobó el deslinde de la vía pecuaria "Cañada Real Soriana Oriental". Sin embargo, en el escrito de demanda el mismo se extiende a las dos Resoluciones que ya hemos mencionado; esto es, a la Orden 2232/1995, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid), así como al Acuerdo de 3 de mayo de 1996, por el que se acordó el Deslinde de la Vía Pecuaria Cañada Real Soriana Oriental a su paso por Fuentidueña del Tajo, resoluciones a las cuales se hacía referencia expresa en el suplico de la demanda.

La Sala de instancia, como sabemos, rechaza tal extensión de la demanda, con base en las siguientes argumentaciones:

  1. Que la recurrente "parece olvidar que el escrito de interposición del recurso es el trámite en el que queda definitivamente fijado el acto impugnado en torno al cual se deducirán las pretensiones en la demanda".

  2. Que, en consecuencia "la pretensión de anulación de la Orden 2232/95, de 20 de noviembre y del Acuerdo de 3 de mayo de 1996, es claramente inadmisible por incurrir en desviación procesal y en extemporaneidad".

  3. Que la Sala elude el pronunciarse sobre "si dichas resoluciones debieron ser notificadas personalmente a la actora", mas, no obstante ello, comprueba, en aras de justificar la extemporaneidad decidida, la forma en que las mismas fueron ---o debieron ser--- conocidas por la recurrente. Y, así, se afirma:

    1. Que ambas fueron publicadas en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, así como en los Tablones de Anuncios del Ayuntamiento y de la Cámara Agraria de Fuentidueña del Tajo.

    2. Que, "cuando menos" en fecha de 13 de junio de 1997 (fecha del escrito en que solicitó vista del expediente) tenía conocimiento del Acuerdo de 3 de mayo de 1996 (ya que alude a él en el escrito).

    3. Que, como consecuencia de lo anterior, la sentencia deduce que, en la citada fecha, la recurrente tenía conocimiento de la Orden de 1995; conocimiento que, en todo caso, tuvo en fecha de 25 de octubre de 1998, fecha en la que le fuera notificada la Resolución expresamente impugnada, en la cual se menciona.

  4. A la vista de tales datos, la Sala de instancia entiende que en el plazo de dos meses desde las mencionadas fechas debió haber interpuesto el recurso contencioso-administrativo, añadiendo: "Inactividad solo imputable a la actora y que, en definitiva, impide analizar en este proceso la base de toda su impugnación, que no es otra que la falta de notificación personal para que, como interesada, participara en todo el procedimiento que se inició con la Modificación de Clasificación de esta Vía Pecuaria".

    En relación con tal cuestión se ha venido produciendo una reiterada línea jurisprudencial de la que debemos dejar constancia antes de pronunciarnos sobre el tema suscitado; así en la STS de 24 de Febrero de 1.998 se dice que:

    "Conviene recordar ahora la doctrina jurisprudencial referida al supuesto de desviación procesal apreciado en la sentencia apelada. Básicamente se ha dicho (así en el Fundamento de Derecho sexto de la Sentencia de 24 enero 1997 , por citar una de las más recientes) que el proceso contencioso-administrativo tiene un caracter esencialmente revisor por requerir, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo previo. Cierto es que su objeto no viene constituido por el acto en sí, sino por las pretensiones que se deducen respecto de él, por lo que las partes pueden aducir en apoyo de sus pretensiones cuantos fundamentos o motivos tengan por conveniente, aunque no hubieran sido planteados en la vía administrativa (art. 69.1 LRJCA ), pero sin que les sea posible, sin embargo, introducir en vía jurisdiccional pretensiones distintas o ajenas a las que se han resuelto en la vía administrativa. Se trata pues, en una usual terminología, de diferenciar los conceptos de cuestión nueva, cuyo planteamiento deviene inadmisible por mor de aquel carácter revisor, y de argumentos nuevos, admisibles en todo caso al ser el objeto del proceso no el acto en sí mismo, sino la pretensión deducida en relación a él. Para ello, el Fundamento de Derecho tercero de la Sentencia de 18 junio 1993 recuerda, como doctrina jurisprudencial consagrada, la que afirma que debe partirse como factor diferenciador de lo que constituye la esencia identificadora del objeto que se haya planteado ante la Administración, entendiéndose por objeto ---ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción--- la materia o tema planteado, en lo que respecta a su verdadero contenido, que es lo que sirve de base y el que configura la petición y pretensiones correspondientes; siendo este objeto o materia lo que se traduce con el nombre de cuestión, mientras que cuando se hable de argumento o motivo, se está pensando en el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con aquella; en realidad los dos componentes referidos pueden enmarcarse: uno en el propio de los hechos, otro en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho) y la elasticidad permitida en el campo de los segundos (fundamentos o razonamientos jurídicos). A su vez, la Sentencia de 7 marzo 1995 , por aceptación de los Fundamentos de Derecho de la apelada, señala que existir desviación procesal generadora de inadmisibilidad del recurso cuando ... se formulan nuevas pretensiones o cuando se reformen, alteren o adicionen al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella ---Sentencias de 30 enero 1980 y 31 octubre 1983 --- salvo que "entre la pretensión en vía administrativa y jurisdiccional no exista una sensible variación ... si nos atenemos a la narración fáctica y a la causa de pedir" --- Sentencia de 29 junio 1983 ---.".

    Por su parte, en la STS de 5 de julio de 2004 se puso de manifiesto que:

    "El artículo 57 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 que era la vigente en la fecha en que se interpuso el recurso Contencioso-Administrativo, cuya resolución ha dado lugar a esta casación señalaba que el recurso se iniciará por un escrito reducido a citar el acto por razón del cual se formula y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Y el artículo 69 de la misma Ley , al regular la demanda, no volvía a aludir al acto administrativo impugnado, limitándose a prevenir que en la demanda se considerarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan. La acción Contencioso- Administrativa aparece así desdoblada en un acto de interposición, limitado a la indicación del acto que se recurre, y la demanda, en la que han de formularse los fundamentos fácticos y jurídicos de dicha impugnación. Se trata, pues, de un acto complejo, escindido en dos trámites por la razón práctica de tener a la vista el expediente para formular la demanda, pero con identidad objetiva y subjetiva, por lo que debe darse entre ambos una estrecha correlación, consistente en que la demanda no puede referir la impugnación a actos o disposiciones no mencionadas en el escrito de interposición. Por consiguiente, la fijación del acto objeto del recurso se hace en el escrito de interposición y ninguna norma procesal permite cambiar el objeto del proceso en la demanda; así vino considerándolo una reiterada doctrina jurisprudencial ---sentencias, entre otras, de 16 de febrero de 1976, 4 de octubre de 1979, 4 de febrero de 1983, 16 de octubre de 1984, 2 de octubre de 1990, 6 de febrero de 1991 ---, expresiva de que queda fuera del proceso toda consideración sobre el acto que no fue impugnado en el escrito de interposición, lo que obliga sólo a tener en cuenta la pretensión del escrito inicial o de interposición del recurso, so pena de incurrir en desviación procesal.

    Pero ello solo quiere decir, a tenor de lo expuesto, que había de quedar fuera del recurso Contencioso-Administrativo interpuesto cualquier pretensión que no se refiriera al acto impugnado. Pero no que también quede amparado en esa desviación procesal y su consecuencia de inadmisibilidad, aquel acto concreto que sí lo fue y respecto del que se argumentó suficientemente. Por ello la sentencia entendió correctamente la existencia de desviación procesal en cuanto a aquellos otros actos respecto de los que se argumentaba en la demanda y cuya anulación se pedía en la Suplica de la misma, sin que sea aceptable, con la lectura de aquella, la existencia de ese lapsus profesional a que alude la parte, (que incluso se repite en el propio escrito casacional e incluso llega a referirse a manantial distinto hasta dos veces), pero sí debía pronunciarse específicamente respecto del acto que se impugnó, respecto de las argumentaciones que se hacían y declarar si el mismo era o no conforme a derecho".

    En consecuencia, el acotamiento del acto o disposición general impugnado en el proceso administrativo debe llevarse a cabo en el escrito inicial o de interposición, según exige el artículo 45.1 Ley Reguladora de esta Jurisdicción , determinándose así el contenido u objeto del proceso desde un primer momento, de tal modo que la pretensión o pretensiones contenidas en la demanda han de venir forzosamente referidas al acto o disposición acotados en el escrito inicial como concreto objeto de impugnación y cuya disconformidad con el ordenamiento jurídico y subsiguiente anulación, en su caso, es menester invocar (artículo 41 LRJCA, en relación con lo dispuesto en los artículos 42, 43, 82 y 84 del mismo texto ). En consecuencia ---y en principio--- cualquier planteamiento que no se acomode a dicho modo de actuación procesal debería quedar descalificado, como no ortodoxo, y debería determinar la solución procesal de inadmisibilidad con base en lo que se ha venido llamando "desviación procesal", que encuentra apoyo en los arts. 69.c) en relación con el 25, ambos de la LRJCA , preceptos contemplados desde la perspectiva de la pretensión contenida en la demanda y referidos al acto o disposición cuya nulidad se postula en el suplico de este escrito.

    Sin embargo, por las circunstancias concretas que a continuación expondremos, en el supuesto de autos no resulta de aplicación la anterior conclusión, y la Sala de instancia debió pronunciarse sobre la legalidad de la Orden de 1995 que en la demanda se impugnaba ---si consideraba que existían condiciones materiales para ello---, o, al menos, debió pronunciarse sobre la procedencia de la notificación de la misma a la recurrente, o, incluso , sobre la procedencia de la notificación del expediente de calificación de la vía pecuaria que con la Orden concluía; circunstancia que, en realidad, era la pretensión que con reiteración se venía solicitando en la vía administrativa.

    Pues bien, no obstante todo lo anterior, en el supuesto de autos deben de ser tenidas en cuenta las concretas peculiaridades que en la situación concurren para poder comprobar si las anteriores conclusiones jurisprudenciales resultan de aplicación al caso concreto. Si bien se observa, y si comprobamos el contenido de las dos Resoluciones a las que la Sala de instancia ha limitado el ámbito del recurso, podemos deducir que la primera Resolución que ---en relación con el conflicto de autos--- es notificada a la entidad recurrente, es la de 22 de septiembre de 1998, del Director General de Agricultura y Alimentación de la Comunidad Autónoma de Madrid, por la que fue aprobado el deslinde de la Cañada Real Soriana Oriental, a su paso por el término municipal de Fuentidueña del Tajo; es claro que la citada Resolución rechazó las alegaciones que había efectuado la recurrente, en fecha de 20 de junio de 1997, en relación con el deslinde (oponiéndose, en concreto, al deslinde trazado en las parcelas 3, 8 y 6 del Polígono 29), recogiéndose tal circunstancia en el Antecedente Segundo de la Resolución que resolviera el recurso ordinario deducido contra la misma.

    Por otra parte, también es patente que tanto la argumentación utilizada para rechazar las expresadas alegaciones ---antes de la aprobación del deslinde---, como las utilizadas para rechazar el recurso ordinario deducido contra tal aprobación por la Administración madrileña, no fue otra que la firmeza ---por ausencia de recurso--- de la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid 2232/95, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid), entre las que se encontraba la Cañada Real Soriana. En concreto, en la resolución que rechaza el recurso ordinario, tras tratar de justificar la ausencia de notificación de la citada Orden de 1995, con diversos argumentos legales, se expone, a modo de conclusión, que "las alegaciones sobre el trazado debieron plantearse en el procedimiento relativo a la modificación de la clasificación de la vía pecuaria, siendo firme la correspondiente Orden aprobatoria al no haber sido recurrida". Procedimiento, insistimos, en el que ---pese a su condición de interesada--- no se dio audiencia a la recurrente.

    No ofrece duda, por otra parte, la citada condición de interesada de la recurrente en el citado procedimiento ---en el que no fue parte--- dado que la mencionada entidad, perfectamente identificada, aparecía en el mismo expediente, concretamente con los números 7, 8 y 9 de la denominada "lista de intrusiones", esto es como titular de graveras que, en principio, invadían la vía pecuaria; a pesar de ello, insistimos, ni se le tuvo por parte en el expediente de clasificación de las vías (que concluyó con la Orden de referencia) ni le fue notificada la citada Orden aprobatoria de la modificación de la clasificación de la vía con la que concluía el expediente.

    Y, por último, debe dejarse constancia de las argumentaciones que se recogían en el recurso de alzada. El antecedente Tercero de la Resolución que lo resolvía ponía de manifiesto cuales era las alegaciones de la recurrente en relación con la anterior Resolución aprobatoria del deslinde: "... en síntesis, que la Orden de 20 de noviembre de 1995 no le fue notificada; que se le debió dar la oportunidad de alegar en el expediente; que se opone al trazado del deslinde en el tramo de las parcelas 3, 8 y 26 del Polígono 19 y solicita que le notifique la Orden mencionada".

    Desde esta segunda perspectiva el motivo tercero debe ser estimado, por cuanto la Sala debió pronunciarse sobre la legalidad de la mencionada Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid 2232/95, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid).

QUINTO

Debemos distinguir dos actuaciones administrativas diferentes en relación con las vías pecuarias: de una parte la clasificación de las mismas y de otra su deslinde. En realidad, se trata de dos procedimientos diferentes y sucesivos, siendo el resultado del primero condicionante del segundo.

Efectivamente, en el artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , se dispone que "la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria"; y el artículo 8 siguiente señala que "el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación".

Nada se dice en la citada Ley en relación con el procedimiento de clasificación, aunque sí se decía en el Reglamento de aplicación de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias, aprobado por Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre; en concreto el procedimiento se regulaba en los artículos 10 a 16 del mismo, disponiéndose en este último, en su apartado 2º que "la Orden ministerial aprobatoria se publicará en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de la provincia a que afecte la clasificación, y se notificará a los Organismos informantes y a las Entidades o particulares que hubieren reclamado". Sin embargo, la Disposición Derogatoria de la citada Ley 3/1995 dispuso que "queda derogada la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias , y el Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de las Vías Pecuarias , así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta Ley".

Por lo que al procedimiento de deslinde se refiere, el artículo 8.7 de la citada Ley dispone que "en el procedimiento se dará audiencia al Ayuntamiento correspondiente, a los propietarios colindantes, previa notificación, y a las organizaciones o colectivos interesados cuyo fin sea la defensa del medio ambiente". Por su parte, el Reglamento de precedente cita regulaba el procedimiento de deslinde, debiendo destacarse de entre sus normas lo que se establecía en los artículos 21 y 24. En el primero se exponía que "el deslinde de las vías pecuarias se ajustará a su respectiva clasificación. A dicho acto asistirán los representantes del Ayuntamiento y de la Cámara Agraria local, cuya ausencia no invalidará la eficacia de lo actuado, pudiendo concurrir los propietarios de los terrenos colindantes que lo deseen, como asimismo los titulares de derechos que puedan verse afectados". Y, en el segundo, en relación con la resolución aprobatoria del deslinde se añadía: "debiendo publicarse la correspondiente resolución en el Boletín Oficial de la provincia o provincias a que correspondan los trabajos, trasladándola al propio tiempo a los Organismos informantes y a las Entidades o particulares que hubieran presentado reclamación".

Pues bien, teniendo en cuanta ---fundamentalmente--- la influencia de la resolución aprobatoria de la clasificación de la vía pecuaria sobre el posterior deslinde, debemos llegar a la conclusión de que la intervención en el procedimiento de clasificación de los interesados deviene obligatoria ---por aplicación de las normas generales a las que a continuación haremos referencia--- y teniendo presente cuanto acabamos de exponer en relación con la normativa de vías pecuarias.

Debemos insistir en el carácter del deslinde, de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de precedente cita. Se trata del "acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación", debiendo incluir tal resolución "necesariamente la relación de ocupaciones, intrusiones y colindancias", las cuales, obviamente vienen determinadas por el anterior procedimiento y resolución de clasificación de la vía, insistiendo el artículo 21 del Reglamento anteriormente citado en que "el deslinde de las vías pecuarias se ajustará a su respectiva clasificación".

Sobre la condición de interesado de la entidad recurrente en el procedimiento de clasificación no puede existir duda. En el documento 8 del expediente aparece la relación de "Intrusiones", señalándose a la entidad recurrente como supuesto ocupante de la Cañada; pues bien, este supuesto intruso de la Cañada, perfectamente identificado en el expediente de clasificación, ha de tener la posibilidad de intervenir en el citado expediente dada la vinculación que en la misma se adopte en relación con el posterior deslinde. No resulta de recibo el no posibilitar la intervención en el mismo y luego rechazar las alegaciones que se efectúan en el posterior expediente de deslinde con base en la argumentación de la firmeza de la resolución de clasificación, en cuya tramitación no pudo el interesado intervenir.

Pues bien, desde la citada perspectiva (dada la conexión entre la clasificación y el deslinde, y, vista la evidente vinculación de la primera sobre el segundo), debemos llegar a la conclusión de que la intervención de los interesados en el procedimiento de clasificación de las vías pecuarias se impone como obligatoria, de conformidad con los artículos 24 y 105 de la Constitución Española , así como 58 y 84 de la LRJPA .

En la STS de 28 de diciembre de 1996 se señala que:

"todos los mecanismos y garantías con que las leyes procesales o procedimentales rodean los actos de comunicación entre el órgano decisor y las partes contendientes (sean notificaciones, emplazamientos, requerimientos, etc.) no tienen otra finalidad o razón de ser que la de asegurar que, en la realidad, se ha materializado aquella participación de conocimiento, o que, en la ficción jurídica, se ha producido, o no, la misma en determinadas circunstancias. La entrega de una copia o traslado, la firma del receptor, su identidad, o la publicación de unos Edictos, etc., no son más que signos materiales externos que, de alguna manera, revelan o presuponen una toma de conocimiento que, al ser consustancial al derecho de defensa, ha de verse rodeada de las máximas garantías. De ahí que, en los modernos ordenamientos tributarios, tales exigencias se lleven hasta el límite de lo que la eficacia y los intereses de terceros permiten; y en la jurisprudencia de los Tribunales se extreme el formalismo de estos actos, en contra de las corrientes informalistas que dominan las nuevas concepciones del procedimiento".

En Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico, los requisitos formales valen en cuanto incorporan y garantizan derechos materiales; al mismo tiempo la propia seguridad jurídica y el principio de eficacia de la Administración exige el establecimiento de plazos que impidan la posibilidad de la permanente pendencia e impugnación. El artículo 58.2 de la Ley 30/92 al establecer los requisitos formales que ha de contener la notificación para que surta efecto, pretende preservar el derecho a la defensa efectiva y posibilitar, en su caso, la tutela judicial. Por tanto, aún faltando dichos requisitos si el interesado llega a conocimiento del acto y/o puede desplegar los medios que aseguren una plena y eficaz defensa, siendo este un derecho material no formal, la notificación defectuosa surtirá efecto y así se establece expresamente en el Art. 58.3.

Son, pues, los artículos 58, 59 y 60 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , el marco de referencia que determina la forma en la que han de practicarse las notificaciones y publicaciones y los preceptos que expresan los requisitos que determinan la eficacia de lo actuado, requisitos que persiguen un objetivo muy especifico que no es otro que la necesidad de evitar la indefensión del administrado.

Por todo ello, procede declarar la nulidad de las tres resoluciones a que nos venimos refiriendo:

  1. La Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid 2232/95, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid), en el particular de la misma relativo a este último municipio.

  2. La Resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 24 de marzo de 1999, por la que fue desestimado el recurso de alzada formulado por el mismo recurrente contra la anterior Resolución, de la Dirección General de Agricultura y Alimentación de la misma Comunidad, de 22 de septiembre de 1998, por la que se aprobó el deslinde de la vía pecuaria "Cañada Real Soriana Oriental", a su paso por Fuentidueña. Y,

  3. Esta última Resolución.

SEXTO

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. Haber lugar al recurso de casación número 660/2003, interpuesto por la entidad GRAVERAS ACICOYA, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 4 de diciembre de 2002, en su Recurso Contencioso-administrativo 648 de 1999 .

  2. Revocar la mencionada sentencia.

  3. Estimar el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la mencionada entidad GRAVERAS ACICOYA, S. A. contra (1) la Resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad Autónoma de Madrid, de 24 de marzo de 1999, por la que fue desestimado el recurso de alzada formulado por el mismo recurrente contra la (2) anterior Resolución, de la Dirección General de Agricultura y Alimentación de la misma Comunidad, de 22 de septiembre de 1998, por la que se aprobó el deslinde de la vía pecuaria "Cañada Real Soriana Oriental", a su paso por Fuentidueña, así como contra (3) la Orden de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid 2232/95, de 20 de noviembre, por la que se aprobaron las Modificaciones de la Clasificación de la Vías Pecuarias de los Términos Municipales de Brea del Tajo, Valdaracete y Fuentidueña del Tajo (Madrid); resoluciones que anulamos, en los términos expresados, por ser contrarias al Ordenamiento jurídico.

  4. No hacer especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamientos, mandamos y firmamos. , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.