STS, 11 de Mayo de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 12 de enero de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 78 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 78/97, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ELCHE, representado por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Zulueta de Cebrián, contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 19 de mayo de 1997 referente a deslinde del dominio público marítimo terrestre, entre los términos municipales de Santa Pola y Alicante, en el término municipal de Elche (Alicante), resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Con todo respeto para la argumentación que contiene la demanda, la Sala no puede compartir sus postulados. Comenzamos a analizar las cuestiones suscitadas con motivo de haberse incoado nuevo deslinde, cuando la zona estaba ya deslindada. Constituye un argumento repetido con ocasión de combatir resoluciones aprobatorias de deslinde, y viene propiciado en muchos casos por el poco rigor de la Ley 28/1969 de Costas, de modo que, aun cuando el art. 1.1, por poner un ejemplo, declaraba de dominio público las playas, los deslindes se limitaban en la práctica a delimitar los linderos de la zona marítimo-terrestre (art. 1.2) en contra de lo dispuesto en el artículo 6; con la consecuencia de que nos encontramos vigente la nueva Ley con verdaderas playas u otras pertenencias que ya antes eran demanio natural precisamente por la coyuntura de no estar deslindadas completamente. Los términos concretos de la nueva Ley 22/88, que incluye en el deslinde "todos" los bienes definidos en ella, ha salido al paso de estas situaciones anómalas, debiendo significarse que los terrenos dunares son precisamente una incorporación de la nueva normativa de costas, de modo que tal carácter sin más obligaría a la práctica de nuevo deslinde. En todo caso, estima la Sala que la decisión de practicar un nuevo deslinde por parte de la Administración es correcta, de modo que con independencia de que se hubiera alterado, o no, la configuración del dominio público marítimo terrestre, basta la constatación de que una porción de terreno puede reunir las características de alguno de los supuestos de los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas y que no esté incluido en el expresado dominio, para que proceda incoar el nuevo, y ello al margen de la magnitud de los perjuicios que de tal actuación se derive para los afectados, quedando en todo caso la cuestión referida al capítulo de las indemnizaciones. Justificada la incoación de nuevo deslinde, no lo es menos la tramitación seguida apreciándose que, como recoge detalladamente la resolución impugnada, se han llevado a cabo cuantas actuaciones prevé la Ley de Costas 22/1988 y su Reglamento, de modo que nada ha de oponerse al procedimiento seguido».

También se declara en el fundamento jurídico quinto que: «Entrando a valorar la línea de deslinde, nos encontramos ante un voluminosísimo expediente, y, expurgando el mismo, apreciamos, de acuerdo con la sólida argumentación que contiene el escrito de contestación del Abogado del Estado, que ofrece especial importancia la documentación contenida en las cajas números 1, 2 y 3. La 1 contiene la memoria en su documento uno, en la 2 se hallan las actas y planos del deslinde y abundantes fotografías, mientras en la 3 están los antecedentes administrativos. Si observamos la totalidad del tramo deslindado se aprecia que en el mismo se han incorporado playas que no recogía el efectuado en 1972, que se limitaba a determinar la línea marítimo terrestre práctica que, como señalábamos en el fundamento precedente, resultaba habitual en los deslindes de aquella época. La resolución impugnada va examinando las alegaciones de las partes facilitando respuestas correctas, basándose en un expediente de deslinde que, en principio, se presenta como bien elaborado, y una línea de deslinde que aparece correctamente justificada en el Proyecto. Para combatir la bondad de la línea sería preciso, como señalamos en el fundamento segundo, que la parte actora, lejos de imputaciones teóricas, lleve a cabo la diligente actividad probatoria que evidencie el error de la Administración, de modo que lo que califica de playa, o de duna, por ejemplo, no resultan tal, a la vista de las características de los terrenos, y ello suele exigir centrarse en zonas concretas de contenido homogéneo. Pues bien, el Ayuntamiento demandante no ha seguido este criterio, y tras una negativa generalizada a la línea de deslinde, reafirma su disconformidad respecto a la comprendida entre los mojones 35 y 46, mas no ha propuesto prueba alguna sobre las características de estos terrenos, quedando así sus palabras frente al rico contenido del expediente administrativo. Sobre la línea en general basta con acudir a la memoria, su justificación basada en los estudios e informes que incluye, para tener que desestimar la impugnación. En cuanto al tramo de los mojones 35 al 46, ya ha sido objeto de examen en otros recursos sustanciados por distintos actores, y ya la Sala ha declarado (así en sentencia de 30 de abril de 1999) que la franja situada entre los hitos M-35 a M-46 es una zona parcialmente consolidada por la edificación y conocida como Los Arenales del Sol, se deja dentro del deslinde a edificaciones construidas sobre formaciones arenosas, al considerar que los elementos artificiales que constituyen los edificios, sus plataformas y cimentaciones no desvirtúan la naturaleza del terreno sobre el que se construyeron, en cuanto que existe un cordón dunar que se conserva activo hasta el borde mismo de la carretera, que actúa como muro de contención, lo que conlleva la consideración de que el terreno se halla correctamente incluido en el dominio público. El Abogado del Estado en su el repetido escrito significa la relevancia de las fotografías panorámicas aéreas que resultan concluyentes, fotos 73 a 112, -cuya observación considera la Sala efectivamente relevantes- y hacemos nuestra su observación, de modo que las edificaciones o bloques de apartamentos y hoteles construidos a ambos lados del vial, se levantan sobre las arenas de ese paraje, Arenales del Sol, que, en tiempo, fue un extenso campo de dunas litorales, hoy arrasadas, con una playa. Prosigue el escrito, Si tomamos los Planos del deslinde de la caja 1, con el Plano de situación veremos una hoja o un mapa geológico, la hoja 1 con todo el tramo y las hojas referidas a los diversos sectores del tramo. Hay también hojas con planos de perfiles transversales. Las que nos interesan son las hojas 5,6,7 y 8. En las que aparecen grafiadas esos bloques de apartamentos, esos edificios altos. Pues bien, prudentemente se ha hecho coincidir la línea de deslinde con el vial, señalando una servidumbre de protección de 20 metros de anchura acorde con la calificación urbanística de los terrenos, a pesar de que, indudablemente, a ambos lados hay arena, a pesar de la homogeneidad del terreno. El argumento contrastado con la observación de los documentos a que se remite resulta válido y la inexistencia de argumentación en contrario, sustentada en una prueba convincente, lo hace incuestionable».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Elche presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 9 de marzo de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Elche, representado por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose, al parecer, en tres motivos de casación, el primero y el tercero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero porque, al practicarse y aprobarse el deslinde, el suelo no tenía las características señaladas en el artículo 3.1 b de la Ley de Costas 22/1988, aunque las hubiese tenido en el pasado, con lo que se ha producido una privación singular de derecho sin causa, prohibida por el artículo 33 de la Constitución; el segundo porque el Tribunal "a quo", a pesar de haberse planteado tal cuestión en el juicio, no la examinó, por lo que incurrió en incongruencia omisiva, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 67.1 de la vigente Ley Jurisdiccional; y el tercero porque la resolución impugnada en la instancia era anulable conforme a lo dispuesto por el artículo 63.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a pesar de lo cual la Sala de instancia la consideró ajustada a derecho, vulnerando con ello lo dispuesto en dicho precepto, ya que la Administración utilizó el procedimiento contemplado en el artículo 11 y siguientes de la Ley de Costas para deslindar como bienes de dominio público marítimo terrestre unos terrenos que no tenían las características previstas en dicha Ley para ser considerados como tales, y sin que en la legislación anterior las dunas, sobre las que la Administración asegura que estaban construídos los edificios, tuviesen la naturaleza de ribera del mar, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se anule el acto recurrido y se condene a la Administración a practicar y aprobar un nuevo deslinde que incorpore la solución propuesta en el deslinde provisional practicado en 1989 en esa zona, según el cual quedaban fuera de la zona de dominio público los terrenos construidos entre la Avenida de San Bartolomé de Tirajana y la zona marítimo terrestre.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 25 de octubre de 2002, alegando la ausencia de rigor formal en el escrito de interposición del recurso de casación, en el que no se expresan las razones por las que la Sala de instancia infringe los preceptos que, sin orden ni sistema alguno, se citan, de manera que esa ausencia total de forma impide conocer concreta y precisamente cuáles son las infracciones que se imputan a la sentencia recurrida, lo que debería llevar a la inadmisión del recurso de casación en recta aplicación de lo dispuesto por el artículos 93.2 b de la Ley Jurisdiccional, resultando, en cualquier caso, desestimable porque se pretende combatir la declaración de hechos probados contenida en la sentencia recurrida, que decide igual que en otros procesos en que se ha impugnado el mismo deslinde, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda, si bien, con fecha 23 de junio de 2003, la Sección Tercera de esta Sala, ante la que pendían, ordenó remitirlas a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a la nuevas normas de repartimiento de asuntos, y, recibidas las actuaciones en esta Sección, se señaló para votación y fallo el día 27 de abril de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Asiste toda la razón al Abogado del Estado cuando se asombra de la absoluta falta de método en el escrito de interposición del recurso de casación, hasta el extremo de impedir el conocimiento exacto de las infracciones que se atribuyen a la sentencia recurrida y que, con un esfuerzo interpretativo, creemos haber sintetizado en el antecedente quinto de esta sentencia, aunque hemos de admitir que no tenemos la seguridad de haber traducido a un lenguaje comprensible las dispersas e inconexas alegaciones que se formulan en el escrito de interposición del recurso de casación.

Con una mínima exigencia de rigor formal, el recurso de casación podría ser declarado inadmisible, pero, al creer que hemos descubierto lo que la representación procesal del Ayuntamiento recurrente reprocha a la sentencia recurrida, expondremos brevemente las razones por las que consideramos que los tres motivos presuntamente alegados deben ser desestimados, al igual que hemos procedido con otros recursos de casación en los que se impugnaban otras tantas sentencias de la misma Sala de instancia en las que se declaró ajustada a derecho la misma resolución ministerial aprobatoria del deslinde del tramo de costa comprendido entre los términos municipales de Santa Pola y Alicante, en el término municipal de Elche.

En el primer motivo de casación nos parece que se denuncia que la Sala sentenciadora haya declarado ajustado a derecho el deslinde practicado cuando el suelo delimitado como ribera del mar estaba edificado y carecía de las características señaladas en el apartado b) del artículo 3.1 de la Ley de Costas, aunque en el pasado estuviese constituido por dunas en movimiento, las que en la legislación de costas anterior no se consideraban como dominio público marítimo terrestre, por lo que, al así haber procedido, ha justificado la privación singular de derechos sin causa, con lo que no sólo ha aplicado indebidamente lo dispuesto en aquél precepto sino que ha vulnerado también lo establecido en el artículo 33 de la Constitución.

El motivo no puede prosperar porque arranca de una premisa errónea, cual es afirmar, en contra de lo que la Sala de instancia declara probado, que el suelo deslindado como dominio público marítimo terrestre no constituye un sistema dunar activo.

Es de sobra conocida la doctrina jurisprudencial sobre la inatacabilidad en casación de los hechos declarados probados salvo que se formule un motivo ad hoc en la única forma admisible (Sentencias de esta Sala de 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002, 24 y 30 de junio, 8 y 17 de julio de 2003), modo en que no ha procedido el representante procesal del Ayuntamiento recurrente.

Si lo que intenta expresar dicha representación procesal es que no cabe calificar de dunar el terreno urbanizado y edificado, tampoco le asiste la razón, pues, como esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 20 de octubre de 2003, 30 de diciembre de 2003, 10 y 12 de febrero de 2004 y 2 de marzo de 2004 «la circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, pues lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza, de manera que las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde».

Estando el suelo deslindado constituído por un sistema dunar activo, huelga afirmar que se ha producido una limitación de derechos sin causa, ya que el deslinde aprobado ha venido a dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 11 a 13 de la vigente Ley de Costas, resultando compensados los titulares de esos derecho afectados con el otorgamiento de las concesiones previstas en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas, que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio, (fundamento jurídico octavo) consideró una adecuada forma de indemnización, que impide entender vulnerados los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución, y así lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/98, fundamento jurídico cuarto), 27 de octubre de 2003 (recurso de casación 686/1999, fundamento jurídico tercero), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4300/2000, fundamento jurídico quinto 4), 27 de enero de 2004 (recurso de casación 5825/2000, fundamento jurídico quinto) y 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5927/2001, fundamento jurídico segundo D), razones que, unidas a las expresadas en los dos precedentes fundamentos jurídicos, determinan la improcedencia del primer motivo de casación aducido.

En el segundo motivo de casación se denuncia la incongruencia de la sentencia recurrida por no haber dado exacta y cumplida respuesta a las cuestiones planteada en la demanda, infringiendo con ello lo dispuesto en el artículo 67.1 de la vigente Ley Jurisdiccional.

Este motivo tampoco puede prosperar porque la lectura de la sentencia es suficiente para comprobar la inexactitud del aserto en que se basa.

La sentencia recurrida no sólo da respuesta a todas las pretensiones formuladas en la demanda, desestimándolas, sino que explica las razones para así decidir, si bien es cierto que no responde a cada uno de los argumentos usados por la representación procesal del recurrente, pero esta Sala del Tribunal Supremo, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/94, 222/94 y 203/98, entre otras), ha declarado que «el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes» (Sentencias de 11 de febrero de 1995, 27 de enero de 1996, 20 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 14 de abril de 1998, 6 de junio de 1998, 18 de julio de 1998, 23 de enero de 1999, 9 de octubre de 1999, 10 de junio de 2000, 15 de febrero, 9 de junio y 14 de julio de 2003).

En el último motivo de casación parece asegurarse que el Tribunal a quo, al declarar ajustado a derecho el deslinde aprobado por la resolución impugnada, ha infringido lo dispuesto en los artículos 11 de la Ley de Costas y 63.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que dicha resolución impugnada es anulable por conculcar lo establecido en el aludido artículo 11 de la Ley de Costas.

Este precepto se limita a imponer a la Administración del Estado el deber de practicar los oportunos deslindes de los bienes que reúnan las características establecidas en los artículo 3, 4 y 5 de la propia Ley de Costas.

Si, como hemos explicado al dar respuesta al primer motivo de casación, el suelo deslindado reúne las características establecidas en los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas , 3.1 b) y 4 d) de su Reglamento, lo procedente era deslindarlo como bien perteneciente al dominio público marítimo terrestre, razón por la que los aludidos preceptos, citados como base del motivo de casación que ahora examinamos, no han sido conculcados, por lo que aquél debe ser desestimado al igual que los anteriores.

La desestimación de todos los motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien procede limitar su cuantía, como permite el apartado tercero de dicho precepto, a la cifra de dos mil euros por el concepto de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena.