STS, 7 de Noviembre de 2006

PonenteJOSE DIAZ DELGADO
ECLIES:TS:2006:7300
Número de Recurso7653/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 7 de Noviembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil seis.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 7653/ 2004 interpuesto, por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra los Autos de 16 de marzo de 2004 y 10 de junio de 2004, dictados en la pieza separada de extensión de efectos de la Sentencia de fecha 27 de marzo de 2002 dictada, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 2783/ 99, sin que haya comparecido la parte recurrida, pese a estar emplazada en forma.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Auto de 16 de marzo de 2004 de la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó la extensión de los efectos de la sentencia de fecha 27 de marzo de 2002, dictada en el recurso 2783/ 99.

Por Auto de 10 de junio de 2004 la misma Sección desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto primeramente citado.

SEGUNDO

El Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social interpuso recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado emplazando a las partes sin que la recurrida se haya personado.

TERCERO

El Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social interpuso recurso de casación por un único motivo: 1) Infracción del artículo 110.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, al amparo de los artículos

87.2 y 88.1.d ) del mismo cuerpo legal.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día treinta y uno de octubre de dos mil seis.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en fecha 27 de marzo de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 2783/ 99, dictó sentencia del siguiente tenor literal:

"Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Margarita Barreda Lizarralde, en representación de don Lorenzo, doña Milagros, don Millán, doña Pilar, don Plácido, don Roberto, doña Silvia, doña Valentina, don Jose Carlos, don Jose Ángel y don Jose Pablo, frente a resoluciones de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 7 de junio de 1999, de asignación individual del complemento de productividad de U.R.E. del ejercicio de 1998, que declaramos disconformes a derecho y anulamos, por proceder la inclusión en el cómputo de la recaudación del total de lo relativo a "aplazamientos", sin el límite de cinco mil millones de pesetas aplicado, y sin hacer imposición de costas".

Doña Claudia solicitó la extensión de los efectos de dicha sentencia y el Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social se opuso a la misma. Los Autos de 16 de marzo de 2004 y 10 de junio de 2004 reconocieron la extensión de efectos de la sentencia a favor de doña Claudia .

SEGUNDO

El único motivo de casación del Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social se basa en la infracción del artículo 110.1.a) de la L.J.C.A ., al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d ) del mismo texto legal, señalando que el primero de los requisitos para extender los efectos de la sentencia es la identidad de la situación jurídica entre los interesados y los favorecidos por el fallo de aquélla, supuesto que no concurre en este caso pues la solicitante de extensión de efectos no impugnó en vía administrativa el acto de asignación de la liquidación de la productividad correspondiente al ejercicio de 1998, que debe considerarse acto firme y consentido.

En el caso examinado, el primer requisito exigido por el artículo 110.1 de la Ley de la Jurisdicción para que pueda acordarse la extensión de los efectos de una sentencia firme es que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas a otras distintas y que consiste en "que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo". El texto de la norma es claro y no necesita interpretarse a la vista del primitivo proyecto.

Las situaciones jurídicas deben ser no iguales o equivalentes sino idénticas y no son idénticas dichas situaciones cuando los favorecidos por la sentencia cuyos efectos se pretenden extender, D. Lorenzo y otros, interpusieron recurso contencioso-administrativo en tiempo contra un determinado acto administrativo (la Resolución de 7 de junio de 1999 por la que se les liquidó el complemento de productividad correspondiente al ejercicio de 1998), mientras que la solicitante de la extensión, la Sra. Claudia, consintió la mencionada Resolución y, cuando conoce que el recurso promovido por el Sr. Lorenzo y otros había prosperado, trata de prescindir de ese consentimiento prestado a la resolución administrativa, al no recurrirla, pretende reabrir el plazo para conseguir los mismos efectos que si la hubiese impugnado en tiempo y acude para ello al artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción, obteniendo una Resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 14 de agosto de 2002 que subraya que "en el caso que nos ocupa no existe, a juicio de esta Entidad, una perfecta identidad de situaciones jurídicas entre los interesados. Ante todo, además, hay que señalar que la solicitante jamás accionó (ni en vía administrativa, ni en vía judicial) contra el acto de asignación de la liquidación de la productividad que le fue debidamente notificado y que, por tanto, ha de considerarse firme y consentido. Por el contrario, los demás actores sí recurrieron este acto tanto en vía administrativa como judicial".

TERCERO

El artículo 110 de la Ley 29/98 tiene por finalidad evitar la multiplicación de procesos sobre idénticas situaciones jurídicas en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública y tiene su aplicación, en cuestiones de personal, cuando un determinado colectivo o grupo de funcionarios se encuentra en idéntica situación respecto a sus retribuciones, encuadramiento en un Grupo de clasificación, niveles que se les asignan, complementos a los que se creen con derecho, igualdad que reclaman respecto a otro grupo o colectivo de funcionarios por la igualdad de sus servicios, u otros supuestos semejantes que pueden presentarse en el desarrollo de la relación estatutaria, pero sin que haya existido previamente un acto administrativo que les haya exigido una conducta determinada que ha realizado sin interponer recurso contra el acto en cuestión, consistiéndolo y determinando su firmeza.

Es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma y nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya quedado sin efecto en el supuesto del artículo 110 de la citada Ley Jurisdiccional . El mencionado precepto tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso que les exige una determinada conducta y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios.

CUARTO

En suma, el artículo 110 de la Ley 29/98 no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado.

Precisamente, aunque no aplicable al supuesto, la reforma de la LOPJ (BOE 26 de diciembre de 2003) desestima el incidente del artículo 110 de la Ley 29/98 cuando se hubiera dictado resolución que fuere consentida y firme, por no haberse promovido recurso contencioso-administrativo. QUINTO.- Los razonamientos expuestos conducen a declarar haber lugar al recurso de casación, sin costas.

FALLAMOS

En el recurso de casación número 7653/ 2004 interpuesto, por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra los Autos de 16 de marzo de 2004 y 10 de junio de 2004, dictados en la pieza separada de extensión de efectos del recurso 2783/ 99, seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, procede efectuar los siguientes pronunciamientos:

  1. Casar, anular y dejar sin efecto los Autos recurridos, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de 27 de marzo de 2002 en el recurso contencioso-administrativo número 2783/ 99.

  2. Desestimar la reclamación formulada por doña Claudia ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

  3. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos T R I B U N A L S U P R E M O Sala de lo Contencioso-Administrativo ________________________________________________

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas a la sentencia de fecha siete de noviembre de 2006 dictada en el recurso de casación 7653/ 2004.

  1. Con todo respeto a la posición mayoritaria de la Sala, discrepo de la argumentación contenida en la sentencia y del sentido del fallo que, a mi juicio, debió ser desestimatorio del recurso de casación interpuesto.

  2. Las razones de mi discrepancia con el criterio mayoritario son enteramente coincidentes con las que manifestó en su día el Magistrado Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Rios en el voto particular que formuló a la sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 1 de marzo de 2005 (Recurso de Casación 2191/03 ).

  3. En la sentencia de la que disiento se mantiene que, a los efectos de apreciar la existencia de situaciones jurídicas idénticas es menester que el solicitante de la extensión de los efectos no haya consentido actuación administrativa alguna mediante la que se le deniegue la pretensión que ejercita. "En suma -dice la sentencia de la que discrepo- el artículo 110 de la Ley 29/98 no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado".

    Mi voto particular se funda en que este planteamiento no puede ser mantenido en el momento normativo a que se refiere el proceso.

  4. La sentencia se funda en tres órdenes de argumentos:

    1. Que la finalidad del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción es evitar la repetición de procesos idénticos sobre los llamados actos masa, y contra el acto consentido no cabe abrir proceso alguno, por lo que no existe necesidad de evitar la repetición.

      Este argumento no es suficiente, a mi juicio, para demostrar que el legislador ha pretendido excluir los supuestos en los cuales ha existido una actuación administrativa previa denegatoria no recurrida en vía contencioso-administrativa. En efecto, si se exige que se haya interpuesto previamente recurso contenciosoadministrativo contra el acto o la liquidación tributaria respecto de la cual se pretende la extensión de los efectos de la sentencia, dicha extensión sólo podrá conseguirse mediante la suspensión del proceso ya iniciado aplicando el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción y, en relación con él, el artículo 111 . Por consiguiente, es razonable entender que la extensión de efectos a que se refiere el artículo 110 -el cual inequívocamente contempla un supuesto distinto del establecido en el artículo 111 - se refiere a un supuesto distinto de aquel en que se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la actuación administrativa previa.

      Por otra parte, es lícito pensar que la finalidad de evitar recursos reiterativos se consigue mejor permitiendo que no todos los afectados estén sometidos a la carga de recurrir cada uno de ellos por separado el acto o actos administrativos dictados en masa y reconociendo como suficiente la interposición de recurso por uno o varios de ellos para que, una vez conseguida sentencia firme favorable, puedan los demás solicitar la extensión de efectos en su favor. Parece razonable concluir que no deja de ser idéntica por esta simple circunstancia la situación jurídica entre aquellos administrados que recurren contra la actuación administrativa y aquellos otros que optan por aguardar a que se produzca una sentencia judicial firme que les permita solicitar la extensión de sus efectos.

      El principio de acto consentido, fundado en el principio de seguridad jurídica, constituye una limitación al derecho a la tutela judicial («sacrificio», dice la exposición de motivos de la Ley) y, por consiguiente, debe ser interpretado restrictivamente y no es aplicable más que en los supuestos que establezca la ley. En este caso, la Ley lo aplica a la admisión de recurso contencioso- administrativo (artículo 28 LJCA ) pero no a la extensión de los efectos de la sentencia (artículo 110 LJCA ). No es difícil advertir en este distinto régimen una voluntad de reconocimiento efectivo del derecho a la tutela judicial en relación con el principio de igualdad, el cual padece cuando los tribunales reconocen el derecho de un administrado y no pueden hacerlo respecto de otros ciudadanos que se encuentran en idéntica situación jurídica, los cuales se ven tratados de modo diferente por la circunstancia de no haber impugnado la actividad administrativa contraria al ordenamiento jurídico dentro de los breves plazos establecidos para la interposición de los recursos administrativos y contenciosoadministrativo.

    2. Que tras la modificación introducida por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, el artículo 110 LJCA excluye de manera expresa la extensión de efectos cuando para el interesado hubiese recaído resolución administrativa que fuese consentida y firme por no haberse promovido contra ella recurso contencioso-administrativo.

      Este argumento tampoco me parece decisivo, puesto que una modificación de la ley no significa que el propósito del legislador estuviera ya presente en el texto que se modifica, ni que la interpretación correcta de éste deba hacerse en el sentido de la modificación más tarde introducida, sino que más bien permite presumir que ha existido un cambio de criterio respecto de la regulación primitiva.

  5. Por el contrario, son de gran peso los argumentos favorables a entender que antes de la reforma introducida por la Ley Orgánica 19/2003, el requisito de la inexistencia de actividad administrativa consentida no era exigible:

    1. Este requisito no lo exigía, en sus términos literales, el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción (hasta la reforma a que me he referido, la cual ha modificado el texto en este punto).

    2. En el Proyecto de ley aprobado por el Gobierno que dio lugar a la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 se incluía expresamente como requisito para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia en favor de terceros «Que sobre la materia no se hubiera dictado una resolución administrativa que habiendo causado estado haya sido consentida por los interesados por no haberse interpuesto contra ella recurso contencioso- administrativo en tiempo y forma». Este inciso, como es sabido, fue suprimido durante la tramitación parlamentaria desde el Dictamen de la Comisión.

      Las críticas doctrinales al Proyecto de Ley que a la sazón se produjeron permiten afirmar que la supresión se fundó en la finalidad de evitar que el precepto, que permite evitar diferencias de trato entre los administrados que se hallan en idéntica situación, quedara en la práctica sin contenido, puesto que la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo denegatorio impide la aplicación del artículo 110 y reconduce el supuesto a la aplicación del artículo 111, que se refiere a los recursos contencioso-administrativos idénticos, los cuales pueden ser suspendidos durante su tramitación con la finalidad de extender los efectos de las sentencias dictadas en los recursos primitivamente resueltos.

      A su vez, la justificación de la enmienda parlamentaria mediante la cual se introdujo esta modificación "lejos de entender que el texto daba por supuesto este requisito sin necesidad de incluirlo" no dejaba lugar a dudas acerca de que se perseguía la extensión de los efectos de la sentencia a todos aquellos que se encontrasen en la misma situación, aun cuando no hubieran interpuesto recurso, pues se argumentaba como fundamento de la corrección propuesta «evitar posibles supuestos de indefensión y evidentes agravios comparativos injustificables; todos deben beneficiarse de la situación más favorable».

    3. La exigencia, antes de la última modificación legislativa, de que no exista resolución administrativa que haya causado estado sobre la materia para que pueda solicitarse la extensión a terceros de los efectos de una sentencia supone una extensión del principio de acto consentido "en contra de los criterios de interpretación restrictiva que deben presidir su aplicación" a un supuesto no previsto en el artículo que lo establece (artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción ), y a una materia, como es la de la ejecución de las sentencias, que se rige por principios distintos de los que imperan en la admisibilidad del recurso contenciosoadministrativo.

      PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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