STS, 24 de Febrero de 2004

La representación procesal de CSI-CSIF interpuso el recurso contencioso- administrativo contra el Decreto Territorial 33/95 de 24 de febrero sobre modificación de la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Pesca y Transporte de la Junta de Canarias.

En el escrito de demanda se contenían, en síntesis, los siguientes criterios:

1. Libres designaciones: Que en todas las relaciones de puestos de trabajo impugnadas, existen jefaturas de servicio cuyo sistema de cobertura es la libre designación; que en las relaciones de la Consejería de Trabajo y Función Pública existen puestos singularizados y jefaturas de sección que tienen como sistema de cobertura la libre designación, y que la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Pesca y Transporte tiene incluso jefaturas de negociado cuyo sistema de cobertura es la libre designación.

2. Titulación y experiencia: Que en la relación de puestos de trabajo de la Consejería se exige para determinados puestos, con carácter excluyente y para poder ser aspirante al puesto y no como méritos preferentes, titulación concreta y experiencia, advirtiéndose una total carencia de especificación del título requerido y de los méritos preferentes con vulneración del artículo 16 de la Ley de la Función Pública Canaria.

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria de fecha 30 de julio de 1998, contenía la siguiente parte dispositiva: "1º. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios contra el Decreto del que se hace mención en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, el que anulamos en los particulares puestos de trabajo indicados por el recurrente, que se recogen en el fundamento jurídico primero por considerarlo no ajustado a Derecho. 2º. No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

En el antecedente de hecho primero de la sentencia recurrida se indica:

"Por Decreto 33/1995 de 24 de febrero, de la Consejería de Trabajo y Función Pública del Gobierno de Canarias, publicado en el B.O.C.A. el 17 de marzo de 1995, se modifica la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Pesca y Transporte".

En el fundamento de derecho primero de la sentencia impugnada se hace constar, literalmente:

"Constituye el objeto del recurso examinar la conformidad o no a Derecho del acto administrativo concretado en el Decreto 33/1995 de 24 de febrero, de la Consejería de Trabajo y Función Pública del Gobierno de Canarias, por el que se modifica la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Pesca y Transporte. Y cuya nulidad postula la representación procesal de la Confederación actora por las consideraciones siguientes: I.- Con fecha de 17 de marzo de 1995 se publicó en el B.O.C.A. el Decreto 33/1995 de 24 de febrero por el que se modifica la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Pesca y Transporte. II. Que en dicho Decreto para la totalidad de las Jefaturas de Servicios se utiliza como sistema de provisión la libre designación, así como para las Jefaturas de Sección que de un total de 21 puesto de esta clase en 11 se utiliza la libre designación, circunstancias ambas que se relata a continuación: ANEXO V: Centro Directivo: Secretaría General Técnica. Unidad: Régimen Interior. 160202001 Jef. Ser. Reg Interior, grupo A Unidad: Régimen Jurídico 160203001 Jef. Ser. Reg. Jurídico, Grupo A Unidad: Asuntos Económicos y Presupuestarios 160204001 Jef. Ser. Asuntos Eco. y Presup, grupo A 160204,002 Jef. Secc. Asuntos Eco. y Presup, grupo A Unidad: Coordinación y planificación 162006002 Jef. Serv. Coordinación, grupo A Centro Directivo: Dirección General de Pesca Unidad: Secretaría Territorial de Pesca 160302002 Jef. Secc. Desarrollo Pesq., grupo A Unidad: Estructuras Pesqueras 160303001 Jef. Ser. Estructuras Pesq., grupo A 160303009 Jef. Secc. Formación Profesional grupo A Unidad: Desarrollo Pesquero 160304001 Jef. Ser. Desarrollo Pesq., grupo A 160304001 Jef. Secc. Prodc. y Comerc., grupo Unidad: Inspección Pesquera 160305001 Jef. Ser. Inspec. Pesq., grupo A 160305002 Jef. Secc. Invest. y ord. grupo A Centro: Dirección General de Transportes Terrestres Unidad: Ordenación de los Transportes Terrestres 160402001 Jef. Ser. Orden. Ttes, grupo A Unidad: Planificación Asuntos Económicos y Administrativos 160403001 Jef. Serv. Plan. Asuntos Econ., Grupo A Unidad: Infraestructura 160404001 Jef. Serv. de Infraestructura, Grupo A Unidad: Inspección y Sanciones 160405001 Jef. Ser. Insp. y Sanc, Grupo A 160405002 Jef. Secc. Inspec. LPA, Grupo A 160405024 Jef. Sec. Proced. Sanc. TF: grupo A Unidad: Apoyo y Coordinación 160406001 Jef. Ser. Apoyo y Coord, Grupo A Unidad: Apoyo y Seguimiento de los Transportes Regulares de Viajeros. 160407001 Jef. Ser. Apoy y Seg. grupo A 160407004 Jef. Secc. Cont. Rec. Trans. Pub, Grupo A. Todo esto se hace omitiendo en la memoria de modificación de la R.P.T. la justificación sobre este abuso de la libre designación como sistema de provisión de puestos de trabajo. III.- En el Decreto impugnado se establecen dos puestos de trabajo con denominación de Jefe de negociado y seguimiento (puestos 160294006 y 160301002) del grupo D, los cuales se les asigna como sistema de provisión la libre designación, asignación bastante difícil de entrar dentro de la legalidad, puesto que debido a las funciones que les encomienda la R.P.T. difícilmente pueden ser considerados estos puestos de trabajo como puestos de especial responsabilidad o confianza, como así exigen los artículos 20.1 de la Ley de medidas de la Función Pública y el 78 de la Ley de la Función Pública Canaria. IV.- En numerosos puestos de trabajos, con funciones específicas, el apartado destinado a explicitar la titulación y los méritos que requiere cada puesto ha sido omitido, por lo que no consta en la R.P.T. la titulación exigida para tales puestos, conforme a continuación se detallan: Unidad: Centro de Proceso de Datos 160205004 Operador 160205005 Operador 160205006 Operador 160205007 Grabador 160205008 Grabador 160205010 Operador 160205011 Operador 160205012 Grabador 160205013 Grabador Centro Directivo: Dirección General de Pesca Unidad: Estructuras Pesqueras 160303054 Educador 160303055 Educador 160303056 Educador 160303070 Capitán de Pesca 160303071 Mecánico Naval Mayor 160303072 Contramaestre de Buque 160303073 Marinero 160303074 Marinero 160303075 Marinero".

En síntesis, la sentencia recurrida contiene los siguientes razonamientos:

1. Tanto la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la reforma de la Función Pública, como la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria, establecen como sistema de provisión de los puestos de trabajo de los funcionarios, el de concurso de méritos y el de libre designación. Y a tenor del artículo 20.1.a) de la Ley primeramente citada, que es norma básica, el "concurso de méritos" constituye el sistema normal de provisión y en él se tendrán en cuenta, únicamente, los méritos exigidos en la oportuna convocatoria. Y la letra b) del mismo artículo 20.1, norma también básica, contempla el sistema de libre designación, señalando que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos que se determinen en atención a la naturaleza de sus funciones.

2. Ha de concluirse, de estas normas y de las reglamentarias que la desarrollan (artículo 21.1 del Real Decreto 28/1990 de 15 de enero, que contiene el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado), que el sistema de libre designación es excepcional, para puestos "de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo", y al ser un sistema de provisión de puestos de excepción, se encuentra sujeto a limitaciones que marcan, perfilan o delimitan su excepcionalidad, que ha de estar guiada por el interés público, por los principios de eficacia y coordinación y demás que recoge el artículo 103.1 de la Constitución y por los principios de mérito y capacidad.

3. Como todas las jefaturas de servicio tienen asignado de forma genérica y sin excepción como sistema de provisión de libre designación, y con ello se ha convertido en sistema normal de provisión que debe ser excepcional, procede estimar la demanda, declarar no ajustada a derecho la relación de puestos de trabajo impugnada, ya que no se ha ajustado a estos criterios obligatorios para concretar o determinar los puestos de trabajo que tienen señalado como sistema de provisión la libre designación.

Ha interpuesto recurso de casación el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, actuando en representación de la Administración Pública de dicha Comunidad Autónoma.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 17 de febrero de 2004.

Centrado el objeto de impugnación en la sentencia recurrida que estima el recurso interpuesto por el Sindicato recurrente, invoca la infracción del artículo 82.b) de la LJCA, al considerar que el recurso fue interpuesto por persona incapaz, no representada o no legitimada, considerando que el poder extendía las facultades del poderdante hasta el 31 de enero de 1993, no constaba acuerdo para recurrir y no afectaba a la libertad sindical sino que la actuación de la parte legitimada se refería a aspectos organizativos de la Administración Pública.

Se trata de una cuestión nueva, no planteada previamente en la primera instancia jurisdiccional y que ignora el carácter del recurso de casación, que no es una tercera instancia, por lo que es rechazado el motivo, en coherencia con reiterada jurisprudencia de esta Sala (contenida en las sentencias de 31 de octubre y 12 y 15 de diciembre de 1994 y 28 de octubre de 1995, entre otras).

Además no cabe negar legitimación a la parte demandante en el proceso de instancia, pues la legitimación es presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso- administrativo, como hemos señalado en la doctrina de esta Sala (por todas, en STS, 3ª, 7ª de 11 de febrero de 2003, al resolver el recurso nº 53/2000), así como en la jurisprudencia constitucional (por todas, la STC 65/94), una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (como subraya esta última jurisprudencia en SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4).

Para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso y este criterio lo reitera la jurisprudencia constitucional (SSTC núms. 197/88, 99/89, 91/95, 129/95, 123/96 y 129/2001, entre otras).

En efecto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

1. Por interés, que la normativa vigente califica bien de «legítimo, personal y directo», o bien, simplemente, de «directo» o de «legítimo, individual o colectivo», debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

2. Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

3. Ese «interés legítimo», que abarca todo interés que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la legalidad), puede prescindir de las notas de «personal y directo», pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, de este último, 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio, 160/1985, de 28 noviembre, 24/1987, 257/1988, 93/1990, 32 y 97/1991 y 195/1992, y Autos 139/1985, 520/1987 y 356/1989) han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superado y más amplio que aquél sino también que es autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa o jurisdiccional a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona.

4. Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994, la legitimación "ad causam" conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997, se parte del concepto de legitimación "ad causam" tal cual ha sido recogido por la doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses y la defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente.

Partiendo de estos presupuestos interesa subrayar:

1. La genérica legitimación en la Ley Jurisdiccional se establece a favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos.

2. La legitimación no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular aquí no contemplada ni los demandantes están legitimados para recurrir al Real Decreto impugnado invocando los intereses generales de una colectividad o de sus habitantes o los intereses políticos de partido, porque en ese caso se estaría privando de toda efectividad real el criterio de la legitimación previsto en el artículo 19 de la Ley 29/98, ni comprende un interés frente a agravios potenciales o futuros (conforme ha señalado reiterada jurisprudencia de esta Sala, por todas las SSTS de 8 de julio de 1986, 31 de mayo de 1990, 4 de febrero de 1991 y 14 de marzo de 1997).

El segundo motivo de casación de la parte recurrente invoca la infracción, por aplicación indebida del artículo 20.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en relación con la Ley Territorial 2/1987, de la Ley de la Función Pública Canaria, en cuanto que han sido aplicadas para resolver el debate y esta infracción se invoca al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la LJCA.

Para la parte recurrente, la Jefatura de Servicio es el máximo nivel de responsabilidad y de dirección a que puede acceder los funcionarios de la Comunidad Autónoma y justamente, para quienes desempeñen puestos de estas características, es la libre designación la forma pertinente, porque, al igual que los contratos, los puestos de trabajo son lo que son, con independencia de su nomen iuris.

Así, reconoce la parte recurrente, en lo que atañe al sistema de provisión del puesto, que es la naturaleza de sus funciones lo que determina que su sistema de provisión sea de libre designación o de concurso de méritos, puesto que, el primer párrafo del apartado b) del artículo 20 de la citada Ley 30/84, es el único que tiene el carácter básico según el artículo 1.3 de la Ley 23/88, y no el segundo párrafo, que sólo es de aplicación a la Administración del Estado.

La primera cuestión de fondo que es objeto de debate es determinar si resulta ajustado a Derecho que en las relaciones de puestos de trabajo de las Consejerías de la Comunidad Autónoma de Canarias, todas las Jefaturas de Servicios se provean por el sistema de libre designación.

En sentencia de 7 de mayo de 1993, lo que se reitera en la sentencia de 10 de abril de 1996, hemos dicho que los arts. 19 y 20 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública (que forman parte integrante de las bases del régimen estatutario aplicable a todas las Administraciones Públicas, con arreglo al art. 1.3 de dicha Ley), marcan importantes matices entre el sistema de selección aplicable al ingreso al servicio de la Función Pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios. En el primer supuesto (acceso a la función pública), el sistema selectivo opera omnicomprensivamente "mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad" (art. 19.1). En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad (art. 20.1). Pero a su lado figura también la libre designación.

Respecto de la libre designación establece la Ley una doble previsión: la primera es que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones; y la segunda consiste en que "sólo podrá cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales provinciales, Secretarias de altos cargos, así como aquéllos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo" (art. 20.1.b). Sobre este último extremo hay que destacar también que el art. 16 de la Ley (asimismo integrado en las bases de aplicación general), dispone que en las relaciones de trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas, "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño".

Haciendo una síntesis de la normativa reseñada puede afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad; d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos" y serán públicas, con la consecuencia facilitación del control.

Con arreglo a esta doctrina, podemos afirmar que realmente no se ha exteriorizado una justificación suficiente para que sea de recibo la tesis de que todas las Jefaturas de Servicios impliquen la especial responsabilidad determinante de cubrirlas mediante libre designación.

En el caso examinado, como reconoce la sentencia recurrida, no se ofrece ni en el procedimiento de elaboración ni en su memoria, motivación bastante y suficiente acerca de la elección de tal sistema de libre designación para proveer los puestos de trabajo, rechazándose, en este punto, la argumentación de la parte recurrente que estima que la libre designación no comporta por sí arbitrariedad en la apreciación de los méritos de los concursantes, prohibida por el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución) y expresamente señalado por el artículo 78.4 de la Ley territorial 2/1987, de 30 de marzo, de la función pública canaria, cuando del examen de las actuaciones se infiere que la mera alusión a tal criterio no justifica el sistema elegido (Actas de 14 y 15 de diciembre de 1994 e informes de la Dirección General Accidental de la función pública del Gobierno de Canarias, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Pesca y Transporte del Gobierno de Canarias de 17 de octubre de 1994 y de la Dirección General de la Función Pública Canaria de 6 de septiembre de 1994).

En lo que atañe a la exigencia de una determinada titulación y experiencia como requisito para el desempeño de un puesto que habilita para el ejercicio de la función a la que el puesto está destinado y vincular una plaza a una titulación determinada, que sería constitutivo de infracción del artículo 20.1 de la Ley 30/1984, a juicio de la parte recurrente, se da al precepto un alcance que no parece tener, pues, este punto de vista no es estimable cuando la sentencia recurrida reconoce que la titulación y experiencia han de insertarse en el apartado de los méritos, como reconoce el artículo 78.2 de la Ley 2/87 de 30 de marzo, de la función pública Canaria, de acuerdo con el criterio de la Sala de instancia, en sentencia de 28 de enero de 1992, confirmada por la STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 10 de abril de 1996, que al resolver el recurso de apelación nº 3141/92, no hace sino reiterar los precedentes criterios de la sentencia de este Tribunal de 7 de mayo de 1993, al resolver el recurso nº 1561/91 y cuyas valoraciones asumimos, plenamente, en esta resolución, desestimando el segundo de los motivos en que se basa el recurso, en coherencia con las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de noviembre de 1997, 10 de abril de 2000 y 12 de marzo de 2001.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.