Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 1 de Octubre de 2001

Ponente:FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL
Número de Recurso:990/1996
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución: 1 de Octubre de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"RECURSO DE CASACIÓN. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DESAFECTACIÓN DEL SUBSUELO. INCONGRUENCIA. Se recurre la sentencia que estima el recurso contra el acuerdo del Ayuntamiento sobre desafectación del subsuelo de la vía pública. No puede considerarse que la sentencia recurrida sea incongruente. La decisión del fallo se ajusta estrictamente a lo solicitado en la demanda anulando el acuerdo plenario recurrido y erigiendo en ratio decidendi de tal fallo una de las causas de nulidad alegadas por el Abogado del Estado en dicho escrito: infracción del artículo 8.2 del RBEL que prescribe una información pública omitida en el presente caso, ""pues claro que un Estudio de Detalle que está hecho para perfilar alineaciones y rasantes, no puede servir de información pública de un acto tan fundamental como es privatizar algo tan vital como el subsuelo de una plaza pública"". En suma, el fallo contiene una respuesta referida a la estimación de la pretensión formulada en la demanda, y lo hace sobre la base de uno de los motivos objeto de la controversia procesal. Por lo que se desestima el recurso. "

 
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CONTENIDO

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de dos mil uno.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 990/96, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Granados Weil, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ceuta contra la sentencia, de fecha 19 de octubre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 3858/92, en el que se impugnaba acuerdo del Ayuntamiento de Ceuta, de 11 de mayo de 1992, sobre desafectación del subsuelo de la vía pública correspondiente a la Plaza de la Virgen de los Reyes, con superficie de 489,69 metros cuadrados, y resolución del Alcalde, de 13 de julio de 1992, denegatorio del requerimiento de anulación formulado por el Delegado de Gobierno en Ceuta, de fecha 1 de julio de 1992. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 3858/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó sentencia, con fecha 19 de octubre de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que rechazando las causas de inadmisibilidad opuestas, debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo, deducido contra las Resoluciones recogidas en el Primer Fundamento de ésta, las que anulamos por ser contrarias al orden jurídico. No se han apreciado motivos para un pronunciamiento condenatoria sobre costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Ceuta se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 7 de febrero de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa se case o anule la sentencia recurrida, por los cinco motivos que se articulan en el correspondiente escrito, o, en su defecto, por alguno de ellos, rechazándose el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Delegación del Gobierno en Ceuta, y confirmando el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Ceuta impugnado, de 11 de mayo de 1992.

CUARTO

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 11 de febrero de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare no haber lugar a dicho recurso, confirmando la sentencia recurrida y con ello la nulidad de los acuerdos de la corporación recurridos, con expresa imposición de las costas de esta instancia a la recurrente.

QUINTO

Por providencia de 6 de junio de 2001, se señaló para votación y fallo el 25 de septiembre, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se basa en cinco motivos que no pueden examinarse por el orden con que se proponen, ya que por decisión de la parte recurrente no cabe alterar el orden procesal lógico que impone analizar primero aquellos que se formulan al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante), y sólo después, en el caso de que sean rechazados, es posible entrar a considerar los que se formulan de acuerdo con el artículo 95.1.4º LJ.

Por la indicada vía del artículo 95.1.3º LJ se reprocha a la sentencia de instancia una doble infracción de las normas reguladoras de la sentencia: falta de motivación, con vulneración de los artículos 120.3 de la Constitución (CE, en adelante) y 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante); e incongruencia, con vulneración de los artículos 43.1 LJ y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (LEC, en adelante).

Después de señalar la normativa y jurisprudencia sobre el requisito de la motivación de las sentencias, se afirma que se trata [el de la falta de motivación] de un motivo formulado ad cautelam, para el caso de que no prosperen los tres primeros, y se aplica al presente caso argumentando que "que no puede entenderse motivada una sentencia, cuando conociendo la Sala lo que consta en la vía administrativa, y el alcance de la interposición del recurso, atiende más a lo que se hace constar en el escrito de demanda, pronunciándose sobre unos extremos que ni afectaban al acuerdo plenario de [del Ayuntamiento] de Ceuta de 11 de mayo de 1992, ni a su subsiguiente impugnación en el escrito de interposición del recurso" (sic).

La argumentación expuesta, en la que basa su motivo la Administración recurrente, ni siquiera sirve para cuestionar la existencia de motivación, pues lo único que evidencia es una disconformidad con el razonamiento que ciertamente contiene la sentencia recurrida que atiende, según la parte, más a lo que se dice en la demanda que a lo que deriva de la vía administrativa o del escrito de interposición. Más ello no es falta del requisito de motivación que tiene como finalidad la de dar a conocer la argumentación en que Tribunal basa su fallo, evidenciando que responde a una concreta aplicación del Derecho y que la tutela judicial efectiva que otorga no es fruto de un mero voluntarismo judicial sino de una determinada interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.

En efecto, la motivación es un requisito de la sentencia, no sólo de carácter procesal sino también de índole constitucional (arts. 24.1 y 120.3 CE). Ahora bien, tanto el Tribunal Constitucional como esta misma Sala han señalado, en tantas ocasiones que su reiteración hace ociosa la cita, que la motivación que la Constitución, la Ley y la jurisprudencia exigen, se puede entender cumplida, cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, pues lo trascendente de la motivación es evitar la indefensión y ésta, ciertamente, se ocasiona cuando el Tribunal deniega o acepta una petición y la parte afectada no sabe cual ha sido la razón de su estimación o denegación. Así lo ha reconocido el propio Tribunal Constitucional cuando se refiere a que no es necesario un examen agotador o exhaustivo de las argumentaciones de las partes, y cuando incluso permite la argumentación por referencia a informes o a otras resoluciones. O, dicho en términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 122/94 de 25 de abril, el derecho a la motivación se satisface cuando la resolución judicial de manera explícita o implícita contiene razones o elementos de juicio que permiten conocer los criterios que fundamentan la decisión.

Por lo demás, la motivación de la sentencia, formal y materialmente considerada, existe en el presente caso. El fallo estimatorio del recurso contencioso administrativo y la anulación de los actos impugnados que se recogen en el primero de los fundamentos (acuerdo plenario del Ayuntamiento de Ceuta de, de 11 de mayo de 1992, dobre desafectación de subsuelo correspondiente a la Plaza Virgen de los Reyes, con superficie de 489,60 m2, y resolución del Alcalde, de 13 de julio de 1992, que desatiende el requerimiento de anulación efectuado por el Delegado de Gobierno) obedece a que la Sala de instancia considera que un Estudio de Detalle no es un instrumento adecuado para alterar la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales, conforme al artículo 8 del Reglamento de Bienes de dichas Entidades (RBEL, en adelante), pues "sólo aquellos instrumentos de planeamiento a los que legalmente se les ha atribuido la función de calificar y fijar los usos de los que son susceptible el suelo, y por consiguiente el subsuelo, así como de fijar los aprovechamientos, son los adecuados para la desafectación recogida en el expresado art. 8º". Y, en fin, la Sala de instancia obra de acuerdo con las exigencias procesales cuando atiende y examina, precisamente, el contenido de la demanda.

En cuanto a la incongruencia de la sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente se remite mutatis mutandi a lo expuesto en relación con la ausencia de motivación, afirmando que no parece congruente "el contenido de la sentencia, en que se declara la nulidad del acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Ceuta de 11 de mayo de 1992, cuando el Tribunal debió conocer perfectamente, que en el mismo no se aludió, por parte alguna, al Estudio de Detealle, cuya infracción del Ordenamiento es de la que parte la base del Tribunal «a quo» para declarar la nulidad de aquella resolución".

Pero, con esta argumentación, tampoco se acierta a señalar la verdadera esencia de la congruencia y, de su faceta negativa, de la incongruencia.

La LJ contenía diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el art. 43.1, que establecía que la Jurisdicción Contencioso Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. El art. 80 de la Ley establecía que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LEC de 1881. Y los arts. 43.2 y 79.2 que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992, para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones -art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional-, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

El Tribunal Constitucional, en fin, desde su sentencia 20/1982, ha considerado que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal (SSTC 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994).

El rechazo de la incongruencia ultra petita, por exceso cuando la sentencia da más de lo pedido, o extra petita, cuando el fallo cambia lo pedido, se encuentra también en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción. Asimismo, la sentencia que silencia la respuesta a concretas peticiones de las partes o cuando su parte dispositiva se remite a lo expuesto en alguno de los fundamentos jurídicos, del que no se puede deducir claramente lo que determina o establece, al dejar imprejuzgada una cuestión objeto del litigio, incurre en incongruencia omisiva. La sentencia, además, debe tener coherencia interna, observando la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en la parte dispositiva, así como la adecuada conexión entre los hechos definidos y los argumentos jurídicos utilizados.

Pues bien, sobre la base de las expresadas premisas teóricas no puede considerarse que la sentencia recurrida sea incongruente. Por el contrario, la decisión del fallo se ajusta estrictamente a lo solicitado en la demanda anulando el acuerdo plenario recurrido y erigiendo en ratio decidendi de tal fallo una de las causas de nulidad alegadas por el Abogado del Estado en dicho escrito: infracción del artículo 8.2 del RBEL que prescribe una información pública omitida en el presente caso, "pues claro que un Estudio de Detalle que está hecho para perfilar alineaciones y rasantes, no puede servir de información pública de un acto tan fundamental como es privatizar algo tan vital como el subsuelo de una plaza pública". En suma, el fallo contiene una respuesta referida a la estimación de la pretensión formulada en la demanda, y lo hace sobre la base de uno de los motivos objeto de la controversia procesal, que giraba sobre el cumplimiento de la exigencia de información pública para la desafectación acordada y sobre la suficiencia, para su sustitución, de un Estudio de Detalle.

SEGUNDO

Los motivos esgrimidos al amparo del artículo 95.1.4º LJ son, a su vez, tres. El primero por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, "en lo que concierne a la necesidad de que exista una concordancia total entre los fundamentos del escrito de interposición y los del escrito de demanda, con violación, por inaplicación del artículo 82.c) de la Ley Jurisdiccional, o en su caso, 82 g) del mismo Texto y de la doctrina jurisprudencial correspondiente". Motivo que no puede ser acogido por las siguientes razones:

  1. Es, en todo caso, una cuestión nueva no suscitada en el debate procesal de instancia sobre la que no se pronuncia, ni debía pronunciarse, la sentencia recurrida, y por ello no puede fundamentar válidamente el recurso de casación, salvo que se considerase como una vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, en cuyo caso debía haberse hecho valer por la vía del artículo 95.1º.3º LJ.

  2. La jurisprudencia que la parte invoca sobre el escrito de interposición se refiere a la función identificadora de dicho escrito respecto de los actos impugnados, no a una fundamentación del recurso que no le corresponde. El artículo 57 LJ reduce el contenido del escrito a la cita del acto por razón del cual se formula el recurso y a la solicitud de que éste se tenga por interpuesto, y así hace el Abogado del Estado señalando como tales actos recurridos: "la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Ceuta de 11 de mayo de 1992, sobre desafectación del subsuelo de la vía pública correspondiente al ámbito de la Plaza de los Reyes, con una superficie de 489,69 metros cuadrados, y la resolución del Sr. Alcalde de dicho Ayuntamiento de 13 de julio de 1992 que denegó el requerimiento de anulación formulado por la Delegación del Gobierno en Ceuta con fecha de 1 de julio del mismo año". Es al escrito de demanda al que corresponde la fundamentación del recurso (art. 69 LJ); y, precisamente, para que puedan entenderse cumplidos los requisitos de la debida motivación y cogruencia, la sentencia ha de corresponderse, como se ha dicho y ocurre en el caso de la que se examina, con la pretensión que se formula en la demanda.

  3. El artículo 82 LJ, en sus apartados c) y g), contenía dos causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo (actos no susceptibles de impugnación e inobservancia de los requisitos de la demanda) que nada tienen que ver con el pretendido desajuste que se denuncia entre sentencia y escrito de interposición.

TERCERO

El segundo motivo se refiere a la imposibilidad de que la Jurisdicción se pronuncie sobre un acto de trámite, y en él se sostiene que al no hacerlo así la sentencia recurrida vulneraba el artículo 82.c), en relación con el artículo 37, ambos de la LJ. Pero, además de ser también una cuestión nueva sobre la que no se pronuncia en su sentencia el Tribunal a quo, debe rechazarse el motivo porque la desafectación acordada por el Pleno del Ayuntamiento tiene carácter definitivo, no es un acto de trámite. Es una resolución que altera la naturaleza jurídica o el carácter del bien, le cambia su condición de bien demanial en bien patrimonial, con independencia del ulterior destino que se diera o pretendiera darse a los metros cuadrados del subsuelo desafectados.

CUARTO

El último de los motivos a considerar, tercero, según el orden en que se formula, se refiere a la necesidad de que cuando se aplique el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante), no se incurra en fraude de ley, prohibido por el artículo 6.4 del Código Civil.

Se razona el motivo señalando que la petición de antecedentes o datos por la Delegación del Gobierno al Ayuntamiento de Ceuta, llevada a cabo en comunicación de 10 de junio de 1992, fue un "subterfugio" para prolongar el plazo del requerimiento. Pues en dicha comunicación se solicita información que nada tiene que ver con el objeto del acuerdo plenario [impugnado] de 11 de mayo de 1992 -que se refería a la desafectación del subsuelo de la vía pública, en una superficie 489,60 m2, de forma que se transmutara en un bien patrimonial- como son los expedientes completos de enajenación del inmueble patrimonial a la Sociedad Oscar Internacional S.A. y de concesión administrativa del subsuelo de la Plaza de los Reyes a la mencionada sociedad.

Es el artículo 64 LRBRL el que faculta a la Administración del Estado y a la de las Comunidades Autónomas para solicitar ampliación de la información contemplada en el artículo 56.1 de la Ley, suspendiéndose en tal caso los plazos previstos en los artículos 65.2 y 67 de la propia Ley. Y, si bien es cierto que la ampliación contemplada no puede referirse a cualquier tema o cuestión municipal, sino que tiene que tener relación con el acto o acuerdo inicialmente remitido a la Delegación, también lo es que no puede entenderse que se persiga una finalidad contraria u opuesta al ordenamiento jurídico, con la invoción o aplicación del referido precepto, cuando, como ocurre en el presente caso, se trataba de completar datos relativos a la subasta, que mencionaba el acuerdo remitido, o a la intervención producida en el debate de la aprobación de aquél, en la que, entre otros extremos, se alude a la concesión administrativa o al solar subastado.

QUINTO

Las anteriores razones justifican el rechazo de todos los motivos de casación, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la Administración recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que no acogemos ninguno de los motivos de casación invocados, por lo que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del del Ayuntamiento de Ceuta contra la sentencia, de fecha 19 de octubre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 3858/92; con expresa imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.