STS, 25 de Enero de 2005

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, dictó Sentencia, el veintidós de noviembre de dos mil, en el Recurso número 566 de 1.999, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia, en la representación que ostenta de Don Jesús Manuel, Don Jose Ignacio y Don Narciso y Doña Lourdes, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar y confirmamos la resolución objeto del recurso. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes".

En escrito de quince de diciembre de dos mil, la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia, en nombre y representación de Don Jesús Manuel, Don Jose Ignacio y Don Narciso y Doña Lourdes, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintidós de noviembre de dos mil.

La Sala de Instancia, por Providencia de veinticinco de enero de dos mil uno, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de seis de marzo de dos mil uno, la Procuradora Doña Mercedes Albi Murcia, en nombre y representación de Don Jesús Manuel, Don Jose Ignacio y Don Narciso y Doña Lourdes, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de nueve de abril de dos mil uno.

En escritos de diecisiete y veintiocho de octubre de dos mil dos, el Sr. Abogado del Estado y el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, respectivamente, manifiestan su oposición al Recurso de Casación y solicitan se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día dieciocho de enero de dos mil cinco, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García,

Se dirige el recurso extraordinario de casación que resolvemos frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional, de veintidós de noviembre de dos mil, que desestimó el recurso núm. 566/1999, interpuesto por la representación legal de D. Jesús Manuel, D. Jose Ignacio y D. Narciso y D.ª Lourdes, contra la Resolución dictada por delegación, por el Director Gerente de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa, de cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve, que acordó "declarar imposible la materialización in natura de los derechos de reversión que, en su caso, resulten finalmente acreditados y, en consecuencia, reconocidos por la Gerencia, iniciándose en dicho momento, la pieza separada de valoración de las parcelas sobre las que se reconozca el citado derecho, con el fin de establecer la base sobre la que calcular la correspondiente indemnización sustitutoria".

El recurso articula hasta cinco motivos de casación que se acogen, sucesivamente, el primero al amparo del art. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por vulneración del art. 24 de la Constitución, al no haberse dado tutela judicial efectiva a los recurrentes; el segundo, al cobijo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción al producirse un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia (artículos 359 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil), al no haberse resuelto sobre la petición contenida en la demanda de declarar no ser conformes a Derecho los actos administrativos referidos a la determinación de la base sobre la que calcular la indemnización sustitutoria; el tercero, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se funda en la infracción de los artículos 132 de la Constitución, 338 y siguientes del Código Civil y 122 y siguientes de la Ley del Patrimonio del Estado; el cuarto con igual amparo en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, considera infringidos los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa vigente en el momento de dictarse la resolución impugnada, así como el art. 66 de su Reglamento aplicado indebidamente, y la Jurisprudencia aplicable contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1989 y 10 de marzo de 1997, y el quinto, y último, afirma que la decisión de la Administración recurrida incurrió en desviación de poder, y se refiere a los artículos 63.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común y 70 de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto la Administración ha pretendido la obtención de un resultado distinto y prohibido por el Ordenamiento Jurídico dando una apariencia de legalidad a la resolución recurrida, pero utilizando para ello otras resoluciones instrumentales para revestirla de legalidad.

Por razones de método en la resolución del recurso abordaremos en primer término el examen del cuarto de los motivos planteados, el relativo a la infracción de los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa vigente en el momento de dictarse la resolución impugnada, así como el art. 66 de su Reglamento aplicado indebidamente, y la Jurisprudencia aplicable contenida en las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1989 y 10 de marzo de 1997. Para el adecuado enjuiciamiento de la cuestión se hace necesario en primer lugar fijar con precisión cuál fue el acto recurrido en el proceso resuelto en la instancia, que como quedó de manifiesto en el escrito de interposición de aquel recurso fue la resolución de cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve de la Dirección Gerencia de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa que acordó "declarar imposible la materialización in natura de los derechos de reversión que, en su caso, resulten finalmente acreditados y, en consecuencia reconocidos, por esta Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa iniciándose, en dicho momento, la pieza separada de valoración de las parcelas sobre las que se reconozca el citado derecho, con el fin de establecer la base sobre la que calcular la correspondiente indemnización sustitutoria".

Expresa el motivo que esa decisión de la Administración no se entiende sin el conocimiento de las actuaciones que le precedieron, como fueron inicialmente la resolución del Excmo Sr Ministro de Defensa datada el veintidós de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, que declaró "la desafectación del fin público y su alienabilidad del siguiente bien inmueble: 221 Ha. aproximadamente de los terrenos que constituyen la Base Militar "Héroes de Revellín" en Agoncillo (La Rioja)", y que dejó a disposición de la Gerencia "a los fines que le son propios". El día anterior, es decir, el veintiuno de septiembre de igual mes y año, la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento resolvió "a propuesta del Director General de Aviación Civil, declarar el de Logroño-Agoncillo como aeropuerto de interés general, por concurrir en el mismo las circunstancias previstas en los números 1, 2 y 4 del artículo Primero del citado Real Decreto 2858/1981, reservándose el Estado su gestión directa".

Esas dos decisiones previas estaban encaminadas a preparar el Convenio firmado en Logroño el veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y ocho, es decir, solo un mes después de la desafectación de los terrenos y la declaración de interés general del aeropuerto Agoncillo-Logroño cuya construcción aún no estaba acordada, entre el Ministerio de Defensa y la Comunidad Autónoma de La Rioja, sobre la transmisión del inmueble denominado "terrenos de la Base Militar de Agoncillo para Aeropuerto Civil". Como consta en la rúbrica del Convenio, éste constituyó una compraventa celebrada entre las dos Administraciones Públicas que lo suscribieron, la del Estado, a través del Ramo de Defensa, y la Comunidad Autónoma de La Rioja por medio de sus Consejerías de Hacienda y Promoción Económica y de Obras Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda, de los bienes desafectados por Defensa del fin público al que estaban destinados, al estimar el Estado que los terrenos que enajenaba habían perdido la utilidad que en su día tuvieron y la Comunidad Autónoma considerarlos necesarios para la puesta en funcionamiento de un aeropuerto civil. La tercera de las estipulaciones del Convenio comprometía a la Gerencia de Infraestructura de la Defensa a "iniciar inmediatamente el procedimiento de reversión correspondiente a la porción C, de terreno descrito en el exponendo 1º" (que estaba constituido por una superficie de un millón setecientos sesenta y cuatro mil quinientos metros cuadrados), y en el segundo de sus párrafos afirmaba que "si del resultado del procedimiento de reversión a que se ha hecho referencia, fuese reconocida la condición de reversionistas, bien a los titulares expropiados en su día, bien a herederos o causahabientes de los mismos, y, por distintas razones de hecho o de derecho, fuera imposible materializar el derecho de reversión, serían, en su totalidad y directamente, hechas efectivas por la Comunidad Autónoma de La Rioja, a su propio cargo".

La plasmación práctica e inmediata de lo acordado entre ambas Administraciones Públicas lo constituyó el Acuerdo recurrido en la instancia de cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y, en ejecución de este último, se produjo la resolución de veintinueve de abril siguiente, en la que la Gerencia reconocía "el derecho de reversión sobre la parcela nº 1 de la finca nº 117 de la Base Militar "Héroes de Revellín", en Agoncillo, a D. Jose Ignacio, D. Narciso y D. Jesús Manuel, como causahabientes del antiguo titular expropiado D. Braulio" y añadía que "se inicia la pieza separada de valoración de la parcela señalada en el punto anterior, con el fin de establecer la base sobre la que calcular la correspondiente indemnización sustitutoria, a cuyo fin se remite la hoja de aprecio de las parcelas de referencia, confeccionada por la Dirección Técnica de este Organismo por un importe total de 131.000.000 ptas".

A los mismos efectos de precisar la decisión procedente es conveniente poner de relieve que dada la fecha en que se producen los acontecimientos que enjuiciamos la norma aplicable era la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, antes de la modificación experimentada por la Ley 38/1999, de 5 noviembre, de Ordenación de la Edificación, cuya disposición adicional 5ª dio nueva redacción a los artículos 54 y 55, que, según afirma el motivo, infringió la Sentencia de instancia.

Entrando ya en la consideración del motivo que nos ocupa, en él expone la parte recurrente que aplicando indebidamente esos preceptos, por la Administración se emite una declaración de imposibilidad de reversión in natura de los bienes expropiados, que en aquellas fechas se encontraban pendientes de reconocimiento en el expediente que a esos efectos se había iniciado por la propia Administración autora de esa decisión.

Añaden los recurrentes que esa determinación carece de apoyo legal, si bien ciertas resoluciones judiciales la aceptan para finalmente establecer la obligación de la Administración de indemnizar en el caso de que no prospere la reversión.

Cita el Real Decreto 2858/1981 de 27 de noviembre, sobre calificación de aeropuertos civiles, y, en concreto el art. 3º, y afirma que se confunde la posibilidad de que el Estado asuma las competencias allí establecidas con la prevalencia de los intereses generales sobre los particulares. No comparte la cita por la Sentencia de instancia de las Sentencias que menciona del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 1989, 2 de diciembre de 1991, 12 de febrero de 1996 y 10 de marzo de 1997 que contemplan, dice, situaciones diferentes.

La Abogacía del Estado afirma la corrección de la Sentencia al aplicar las normas que invoca, y concluir empleando el art. 66.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, y defiende la correcta doctrina de las Sentencias citadas.

El motivo ha de estimarse. Como expone el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa si "desapareciese la afectación del bien, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado abonando a la Administración su justo precio".

Es obvio que en el presente caso al producirse la desafectación por la inicial decisión del Excmo Sr Ministro de Defensa de veintidós de septiembre de mil novecientos noventa y ocho de los terrenos que habían sido expropiados en su día para la instalación de la Base Militar allí existente, nació a favor del primitivo dueño o de sus causahabientes el derecho a recobrar lo expropiado abonando a la Administración su justo precio, opción a favor de la reversión de dichos bienes que según la Ley, art. 55, podían ejercer en el plazo de un mes, a contar desde la fecha en que la Administración les hubiera notificado su decisión, o aquellos comparecieran en el expediente dándose por notificados.

El supuesto de la desafectación al que se refiere el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 en su originaria redacción, presupone la realización de la obra para la que en su día se efectuó la expropiación, en nuestro caso la puesta en marcha de la Base Militar, y su posterior abandono, bien por desuso, o, bien por un cambio de uso, en cuyo caso la afectación desaparece, amparada, como ocurrió en este supuesto, en un acto administrativo, el ya varias veces mencionado Acuerdo del Ministerio de Defensa, que declaró la desafectación del fin público para el que se expropiaron los bienes y su simultánea declaración de alienabilidad.

En lo que concierne a la necesaria declaración de alienabilidad en cuanto que los bienes en su día expropiados quedaron afectos al dominio público de acuerdo con lo previsto para ese supuesto por el art. 119 del Texto Articulado de la Ley del Patrimonio del Estado, Decreto 1022/1964, de 15 de abril, nada se opone a creer que se efectuó del modo establecido en la legislación vigente, que a la sazón venía constituida por la Ley 28/1984, de 31 de julio, de creación de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa, modificada por la Ley 32/1994, de 19 de diciembre, y el Real Decreto 2698/1995, de 27 de diciembre, que aprobó su Reglamento, en cuanto a la comunicación de la venta al Ministerio de Economía y Hacienda que se encomienda a la Secretaría de Estado de Defensa.

Ahora bien todo lo anterior no excluye la vigencia del art. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 que reconoce para el supuesto de desafectación de los bienes expropiados el derecho de reversión a favor de los titulares de los bienes en ese momento, derecho del que evidentemente no pueden ser privados por la decisión acordada de compraventa de los terrenos entre el Ministerio de Defensa y la Comunidad Autónoma de La Rioja, decisión posterior a la desafectación de los bienes de domilio publico como antes se ha dicho.

Como consecuencia del Convenio y de los actos preparatorios del mismo, los bienes en su momento expropiados cambiaron de destino, puesto que aun cuando de cumplirse la finalidad del Convenio, construcción de un aeropuerto civil, la función de servicio y uso público de los bienes se mantendría, habría desaparecido como consecuencia del cambio de asignación la afectación, y habría aparecido el derecho de reversión a ejercitar por el anterior titular, sus herederos o causahabientes.

De este modo resulta palmario que el Convenio suscrito entre el Ramo de Defensa y la Comunidad Autónoma de La Rioja, en tanto que contrato administrativo de los contemplados en el art. 2.b) de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, vigente en la fecha del Acuerdo, dada su naturaleza administrativa especial por resultar vinculado al giro o tráfico específico de las Administraciones contratantes, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquéllas, era anulable de acuerdo con lo establecido en el art. 63.1 de la Ley 30/1992, al incurrir en la infracción del ordenamiento jurídico consistente en desconocer la opción que al ejercicio del derecho de reversión de los bienes expropiados reconocía a los recurrentes la Ley de Expropiación Forzosa vigente en el momento en que se firmó el Convenio referido.

Y todo ello no puede justificarse o cubrirse bajo el manto protector de los principios de eficacia y coordinación administrativa consagrados en el art. 103.1 de la Constitución Española, y de los que se hace eco el art. 3.1 de la Ley 30/1992, pues, en ambos casos, la norma subordina su legitimo ejercicio al sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que en este caso se infringieron, como hemos expuesto anteriormente.

Buena prueba de ello es el hecho de que el Legislador consciente de cuanto hemos expuesto, haya modificado, dándoles nueva redacción los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, utilizando para ello la Disposición Adicional Quinta de la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, para de ese modo obviar situaciones como la que enjuiciamos.

Estimado el motivo procede casar la Sentencia recurrida que queda privada de todo valor y efecto, y, en consecuencia, corresponde ahora a este Tribunal Supremo en funciones de Tribunal de instancia dictar Sentencia de conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, para resolver lo que corresponda en los términos en que aparece planteado el debate.

Volviendo al contenido del art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, y una vez que quedó sentado que se había producido la desaparición de la afectación de los bienes, es claro que nació el derecho recogido en el art. 55 de la propia norma a ejercer el derecho reversión sobre los bienes expropiados abonando a la Administración su justo precio en los términos que fija el primero de los preceptos citados, es decir, satisfaciendo el valor que tenga la finca en el momento en que se solicite su recuperación, siguiendo para ello el procedimiento establecido en el capítulo tercero del título segundo de esta Ley.

Para ello la Administración expropiante, a saber, el Ministerio de Defensa, y, más en concreto, el Organismo Autónomo de carácter administrativo creado por la Ley 28/1984 bajo la denominación de Gerencia de Infraestructura de la Defensa, hoy Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa, regido por el Real Decreto 1687/2000, de 6 de octubre, deberá seguir el procedimiento dispuesto en los artículos 29 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa y 68 de su Reglamento hasta concluir el mismo, fijando el justo precio de los bienes desafectados y cuyo derecho de reversión reconoció a los demandantes en la instancia mediante el Acuerdo de veintinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve.

Para el supuesto de que fijado el justo precio de los bienes desafectados el derecho de reversión resultase de imposible ejercicio para los recurrentes, tal y como invoca la administración, porque se hubiera producido el excepcional supuesto al que se refiere el apartado segundo del art. 66 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, decreto de veintiséis de abril de mil novecientos cincuenta y siete, cuando afirma que "en los casos en que como consecuencia de una alteración indebida no fuere legalmente posible la reversión, se estará a lo previsto en el art. 121 de la ley, apartado 1, sin perjuicio de que se deduzcan las responsabilidades previstas en el mismo precepto", se procederá a indemnizar a los recurrentes de conformidad con lo establecido en la Ley de Expropiación Forzosa y en la Ley 30/1992, artículos 139 y siguientes y el Real Decreto 429/1993, de 26 de abril, que derogó el capítulo II del título IV del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.

En ese supuesto, y admitido que se produjo un funcionamiento anormal de la Administración Pública que desconoció el derecho de reversión de los recurrentes y dispuso de los bienes desafectados en beneficio de la Comunidad Autónoma de La Rioja que los adquirió para el cumplimiento de sus fines propios, es evidente que se produjo un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en el patrimonio de los recurrentes al privárseles del ejercicio del derecho de reversión del que eran titulares, como la propia Administración del Estado reconoció en su decisión de veintinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, que habrá de ser indemnizado.

En ese caso si resultase imposible la reversión in natura de los bienes sobre los que se produce el derecho de reversión, la indemnización procedente será, como ha establecido esta Sala en anteriores ocasiones, así por todas, en la Sentencia de 30 de mayo de 1995, Rec. de Casación 4846/1991, la consistente en un porcentaje del 25% sobre la suma en que se haya fijado el justo precio de los bienes desafectados, que, en ningún caso, podrá ser inferior a la cifra ofertada por la Administración en su hoja de aprecio de 131.000.000 de pesetas, (787.355,86 ¤), más el 5% del justo precio fijado como precio de afección, cantidad que devengará los intereses correspondientes desde el veintinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, fecha en la que la Administración reconoció a los recurrentes el derecho de reversión y les traslado su hoja de aprecio, hasta su total pago.

Al estimarse el recurso de casación no procede hacer expresa imposición de costas, y en cuanto a las de la instancia cada parte satisfará las que le correspondan.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN