STS, 15 de Julio de 2003

El objeto del recurso contencioso-administrativo del que trae causa la sentencia impugnada se contrajo a si procedía o no el trámite de autorización autonómica previa para la desafectación de las viviendas de maestros de titularidad municipal, prevista en el Decreto del Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña 212/94, de 26 de julio, por el que se regula el procedimiento de autorización previa a la desafectación de edificios públicos escolares de titularidad municipal. La sentencia recurrida, con fecha 18 de junio de 1997, desestimó el recurso contencioso-administrativo, rechazando la pretensión de la parte recurrente, que solicitó la declaración de nulidad de los artículos 5 y 6 del Decreto mencionado, así como la de las disposiciones que le dan cobertura, en concreto la del artículo 51 del Decreto de 2 de febrero de 1967, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Enseñanza Primaria.

Para la Generalidad de Cataluña, el Decreto que se recurre no vulnera el principio de autonomía local, habida cuenta que la Generalidad, por medio del Decreto 212/94 no establece limitaciones a competencias ajenas sobre la actividad local, pues ejerce una competencia propia y plena.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Federación de Municipios de Cataluña y se opone al recurso la Generalidad de Cataluña.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de julio de 2003.

El único de los motivos de casación se basa en que la doctrina de la sentencia recurrida es incorrecta por cuanto infringe el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable, de acuerdo con lo que se prevé en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional.

La sentencia basa su parte dispositiva en los siguientes argumentos:

1. No cabe pensar que la exigencia de autorización previa para poder desafectar edificios destinados al servicio público de enseñanza por parte de la Administración Educativa competente -en este caso, el Departament d'Ensenyament, con competencia propia en la materia según el artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña-, sea contraria a la autonomía municipal.

2. Dicha autorización se configura como un presupuesto obligado para poder desafectar bienes de titularidad municipal con el objeto de poder garantizar la persecución del interés público en el procedimiento de cambio de destino de dichos bienes, evitando que la desaparición del servicio público de enseñanza prestado por la Administración, deje paso a la consecución de otros fines no acordes con los previstos por el ordenamiento jurídico (F.J. 3º).

3. Si la Disposición Adicional 17ª de la Ley Orgánica 1/90 exige la autorización de la Administración Educativa competente para desafectar edificios de enseñanza, tal indicación sólo puede ser entendida como predicable únicamente de las viviendas de maestros que formen parte integrante o se encuentren inseparablemente unidas de forma material o por anexión a los edificios destinados al servicio público de enseñanza y ello en atención a la literalidad de la citada Disposición Adicional 17ª, que se refiere únicamente a "edificios destinados a centros de educación".

4. Por consiguiente, dicha mención resulta excluyente de las viviendas de maestros separadas de los edificios educativos, existiendo, por tanto, una vinculación entre las viviendas de maestros y los edificios educativos de las que forman parte y se puede considerar a aquéllas como imprescindibles para el servicio público de enseñanza que prestan.

Con carácter previo al examen del motivo, procede examinar la legislación y jurisprudencia aplicable en la materia, por lo que partimos del análisis del régimen jurídico de las viviendas de Maestros que presenta una primera perspectiva de carácter legal, que podemos concretar en los siguientes desarrollos normativos:

1. El derecho a casa-habitación se reconoce en el Estatuto del Magisterio, aprobado por Decreto de 24 de octubre de 1947 en su artículo 176, al señalar que todos los Maestros que desempeñen Escuela nacional disfrutarán en la misma localidad en que estén sus destinos de vivienda que le será facilitada por los respectivos Ayuntamientos.

2. La Ley de Instrucción primaria, aprobada por Decreto 193/67 de 2 de febrero, establece en su artículo quinto que la conservación, reparación y vigilancia de los edificios públicos escolares, incluyendo la vivienda para Maestros y Directores, independientemente del régimen seguido en su financiación, correrá a cargo de los Municipios, para lo cual consignarán en sus presupuestos la cantidad necesaria a tal fin.

3. La Ley 14/70 de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa declara subsistente en su Disposición Transitoria novena los derechos a casa- habitación o indemnizaciones sustitutorias reconocidos a los actuales Maestros nacionales de Enseñanza Primaria en los siguientes términos: "Quedarán subsistentes los derechos de casa- habitación o indemnizaciones sustitutorias reconocidos a los actuales Maestros nacionales de Enseñanza Primaria". Esta misma ley crea en su artículo 108 el Cuerpo de Profesores de EGB en el que se integran los funcionarios del Cuerpo del Magisterio nacional, según se desprende de la Disposición Transitoria 6, apartado quinto de la Ley 14/70, disposición desarrollada por el Decreto 2957/72 de 19 de octubre, que reguló la integración en el Cuerpo de Profesores de Educación General Básica de los Funcionarios del entonces Cuerpo de Magisterio nacional de Enseñanza Primaria.

4. El Real Decreto 605/87, de 10 de abril, regula el procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios municipales de propiedad municipal y se desarrolla por la Orden de 4 de junio de 1987.

5. La Ley Orgánica 1/990 de 3 de octubre sobre Ordenación General del Sistema Educativo, en su Disposición Adicional 12, párrafo 1º, establece que el título de Maestro de Enseñanza Primaria mantendrá los efectos que le otorga la legislación vigente.

También la jurisprudencia de esta Sala ha realizado un desarrollo del alcance normativo contenido en los referidos preceptos, pues el régimen de tales edificios ha sido objeto de análisis en las sentencias, entre otras, de 2 de enero de 1991, 30 de junio y 22 de septiembre de 1992, 26 de enero, 23 de febrero y 30 de noviembre de 1993, 25 de marzo y 21 de abril de 1994 y 10 y 15 de noviembre y 11 de diciembre de 1995, que puede resumirse en los siguientes términos:

1. Los Ayuntamientos no estaban obligados en el año 1991, a proporcionar a los profesores de EGB o maestros casa-habitación en forma gratuita o una compensación económica equivalente, pues la extinción de tal obligación, producida con la Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953 y con el Decreto para su desarrollo de 18 de diciembre del mismo año (Disposición Adicional 4), había sido confirmada por la Disposición Adicional 6-4º de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.

2. Los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero, establecían un sistema de colaboración del Estado y de las Corporaciones Locales para las construcciones escolares, contemplaban un derecho a casa-habitación de los profesores y maestros y no habían sido derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto (Disposiciones Transitoria 9 y Final 4).

3. La Ley Orgánica de Educación 8/1985, de 3 de julio (Disposición Transitoria 5), con autoexpreso valor reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda con carácter unilateral e incondicionado, sino, de acuerdo con el enfoque contenido en el artículo 25.2.n) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, y en la Disposición Adicional 2 de la citada Ley Orgánica 8/1985, como derivación de la competencia municipal de cooperación con las Administraciones Educativas correspondientes (para, según los casos, la creación, construcción o sostenimiento de los centros docentes públicos).

4. La Disposición Adicional 17 de la Ley de 3 de octubre de 1990 reguló el mantenimiento, conservación y vigilancia de tales centros y, también, de las viviendas en ellos ubicadas destinadas a casa-habitación de los profesores o maestros, que correspondía a los Ayuntamientos, por mor de la afectación de unos y otras, en tanto no se desafectasen a dicho servicio educativo.

5. Los Ayuntamientos podían poner fin a las cesiones gratuitas, gravosas para el erario municipal, o buscar contrapartidas (como la cesión en arrendamiento u otras semejantes) para los bienes 'patrimoniales' o 'de propios' que destinasen a casa-habitación de los profesores de EGB o de los maestros, pero respetando siempre el régimen jurídico propio de los bienes de que se tratase, de modo que los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluidas las viviendas para los profesores o maestros, a que se refiere el mencionado artículo 51 de la Ley 193/1967, no podían destinarse, aquéllos y éstas (cualquiera hubiera sido el procedimiento de su financiación, y aunque, como bienes demaniales locales, fuesen de la pertenencia del municipio), a otros servicios o finalidades distintos sin la autorización del Ministerio de Educación o, lógicamente, de quien le sustituyera en sus competencias, quedando así vinculados a su afectación originaria.

6. Las viviendas municipales servían de casa-habitación a los profesores o maestros en tanto las mismas mantenían su condición de bienes de dominio público destinadas al servicio público docente, salvo que mediante la previa desafectación de tal servicio y de la calificación de públicas de las citadas viviendas, se convirtieran en bienes patrimoniales o de propios y esta desafectación aun siendo de competencia exclusiva de los Ayuntamientos para los bienes demaniales de titularidad municipal, requería la previa autorización de la Administración Educativa, estatal o autonómica (artículos 23 de la Ley de 16 de diciembre de 1964, 51 de la Ley 193/1967, 2.6 del Real Decreto 3186/1978, de 1 de diciembre, y Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal).

En consecuencia y siguiendo los criterios jurisprudenciales contenidos en las sentencias de 20 de enero de 1998, 23 de abril de 1998, 30 de septiembre de 1998, 27 de noviembre de 1998, 20 de enero de 1999, 11 de febrero de 1999, 6 de octubre de 1999, 21 de octubre de 1999, 3 de noviembre de 1999, 3 de diciembre de 1999, 19 de enero de 2000, 3 de abril de 2000 y 28 de abril de 2000, procede sentar las siguientes conclusiones:

1. La Ley Orgánica 8/1985, de 3 julio (LODE), no ha derogado la disposición transitoria novena ni la disposición final 4ª.1 de la Ley General de Educación 14/1970, de 4 agosto, que proclama la subsistencia de los derechos de casa-habitación de las Maestros Nacionales. La LODE establece que se mantienen todas las leyes y disposiciones anteriores, cualquiera que fuere su rango, que venían regulando las materias objeto de la misma, incluida la Ley de Enseñanza Primaria, texto refundido aprobado por Decreto 193/1967, de 2 febrero, pero degradándola a la categoría de Reglamento hasta que vayan entrando en vigor las respectivas disposiciones que se dicten en ejercicio de aquella Ley, momento en el cual quedarán totalmente derogadas.

2. El texto refundido de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 febrero 1967, no ha sido derogado por la Ley de Bases de 19 noviembre 1975, ni por el Real Decreto-ley 3046/1977, ni por la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 abril, porque ninguna de estas disposiciones se ha dictado en el ejercicio de la Ley General de Educación de 1970, como exige su disposición final 4ª para que queden derogadas las disposiciones anteriores.

3. La obligación de los Ayuntamientos de proporcionar casa-habitación «gratuita» a los Maestros Nacionales o compensación económica equivalente fue suprimida por la Disposición Adicional 4ª de la Ley de Bases de las Haciendas Locales de 3 diciembre 1953 y por la disposición adicional 4ª del Decreto para su desarrollo, de 18 diciembre 1953, ratificado posteriormente por la disposición adicional 6.4ª de la Ley de Régimen Local de 24 junio 1955 por pasar tal indemnización a cargo de los Presupuestos del Estado, pero la obligación municipal de proporcionar vivienda a los Maestros y Directores Escolares, aunque no sea de manera gratuita, continúa subsistente al hallarse establecida en los artículos 51 y 52 de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 febrero 1967.

4. Los artículos 51 y 52 de la Ley de 1967 disponen que se considerará edificio público escolar el que albergue estudios docentes de Enseñanza Nacional, incluidas las viviendas para Maestros y Directores Escolares. Estos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización del Ministerio de Educación y Ciencia. En consecuencia, no puede el Municipio modificar unilateralmente el destino de casa-habitación de los Profesores de Enseñanza General Básica, necesitando contar para hacerlo con la autorización expresa y previa aludida.

5. La sentencia de esta Sala de fecha 23 de febrero de 1.993, estableció lo siguiente: "a partir de la Ley 14/1.970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, las viviendas para Maestros, no tienen la consideración de "edificios públicos escolares", por estar excluidas del concepto específico de "centro docente" (específicamente destinado a la enseñanza). Ahora bien, la distinción entre centro docente y viviendas para Maestros sin la condición de éstas de centro docente, debe completarse con la siguiente precisión: que las viviendas para Maestros quedan afectas al servicio público de la enseñanza cuando no sean bienes patrimoniales o propios de los Ayuntamientos. Ello quiere decir que las viviendas para Maestros propiedad de los municipios, en cuanto tengan la condición de bienes de dominio público destinados al servicio público (art. 79.3 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local), están afectadas al servicio público de la enseñanza que es servicio de titularidad estatal. Por ello, el uso de esas viviendas sólo puede ser éste: servir de casa habitación a los Maestros (hoy Profesores de EGB) que tengan su destino en la localidad en la que estén ubicadas las viviendas y ello mientras desempeñen sus funciones de Maestros en la localidad de que se trate".

Frente a la tesis de la parte recurrente en casación, la sentencia impugnada no efectúa una interpretación desmesurada de la Disposición Adicional 17ª , párrafo 2º de la Ley Orgánica 1/90 de 3 de octubre, puesto que se limita a atribuir al Estado y a las Comunidades Autónomas unas potestades de "afectar" edificios escolares de propiedad municipal para impartir educación secundaria o de formación profesional en los términos de tal precepto, potestades que aquí se ejercieron por la Generalidad y contra cuyo ejercicio sólo cabría, en su caso, alegar y probar los presupuestos propios de la desviación de poder, pues en el caso de bienes demaniales, como ocurre con los edificios escolares de que se trata, resultaba necesaria la desafectación al servicio público de enseñanza, y tal desafectación, aún siendo competencia exclusiva de los Ayuntamientos para los bienes demaniales de titularidad municipal, requería la mencionada autorización de la Administración Educativa en este caso transferida a la Generalidad de Cataluña (artículo 15 EAC y disposición adicional 17 de la Ley Orgánica 1/90), teniendo en cuenta los precedentes normativos de los artículos 23 de la Ley de 16 de diciembre de 1964, y art. 51 del Texto Refundido de Enseñanza Primaria de 1967, cuya vigencia vienen a recordar el art. 2º apartado 6 del Real Decreto 3186/1978, de 1 de diciembre, y el Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal y el expresado sistema no puede considerarse que vulnere el principio autonomía municipal, puesto que se trata de la desafectación de un bien que, aun cuando sea propiedad del municipio, se halla afecto a un servicio público que no es estrictamente municipal, como ocurre con el educativo.

La aplicación de la expresada doctrina general en el presente recurso conduce a su desestimación y a la confirmación de la Sentencia impugnada, porque la doctrina establecida en la sentencia no es errónea ni hace una interpretación extensiva de la tutela cuestionada, lo primero porque no estamos ante un recurso de casación en interés de ley y lo segundo porque la Disposición Adicional 17ª de la Ley Orgánica 1/90 se refiere a edificios destinados a centros de educación que no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración Educativa, señalando, en este punto, la sentencia recurrida (fundamento jurídico segundo) que los artículos 51 y 52 de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 de febrero de 1967, establecen "una definición de edificio público escolar que incluía en el mismo a las viviendas de maestros" y que los citados preceptos continúan vigentes, si bien que con carácter reglamentario.

Del examen legal y jurisprudencial precedente se infiere, como también reconoce la Sala de instancia, que de la interpretación conjunta de la Disposición Adicional 17ª y Disposición Final 4ª , apartados 1º y 5º de la Ley Orgánica 1/90 no se deduce una voluntad inequívoca del legislador de excluir de la noción de edificio público a las viviendas de maestros, tal como se preveía en los artículos 51 y 52 de la Ley de Enseñanza Primaria de 2 de febrero de 1967, pues tales viviendas en la medida en que puedan seguir estando afectadas al servicio público con posterioridad a la citada Ley Orgánica 1/90 siempre habrán de requerir un procedimiento administrativo y la apreciación de unas causas concretas para proceder a su desafectación, distinguiendo entre las viviendas de maestros que forman parte integrante o se encuentren inseparablemente unidas de forma material o por anexión a los edificios destinados al servicio público de enseñanza y dicha mención, referida a la Disposición Adicional 17ª de la Ley Orgánica 1/90, resulta excluyente de las viviendas de maestros separadas de los edificios educativos, existiendo, por tanto, una vinculación entre las viviendas de maestros y los edificios educativos de las que forman parte, por lo que se puede considerar a aquéllas como imprescindibles para el servicio público de enseñanza que prestan.

Ello quiere decir que las viviendas para maestros propiedad de los municipios, en cuando tengan la condición de bienes de dominio público destinados al servicio público (art. 79.2 Ley 7/85, reguladora de las Bases del Régimen Local), están afectadas al servicio público de la enseñanza y por ello, el uso de esas viviendas sólo puede servir de casa habitación a los maestros (hoy profesores de EGB) que tengan su destino en la localidad en la que estén ubicadas las viviendas y ello mientras desempeñen sus funciones de maestros en la localidad de que se trate, argumento reiterado en sentencias precedentes de esta Sala (por todas, SSTS de 11 de febrero de 1986, 23 de diciembre de 1987, 2 de enero de 1991, 27 de marzo de 1993 (en recurso extraordinario de revisión, precedente del recurso de casación para unificación de doctrina), 25 de marzo y 21 de abril de 1994, 10 y 15 de noviembre y 11 de diciembre de 1995 y 1 de febrero de 1996), que forman un cuerpo de doctrina prevalente y determinante de la desestimación del motivo.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.