STS, 27 de Junio de 2005

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 29/00, seguido por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto por el SINDICATO ESPAÑOL DE PILOTOS DE LINEAS AEREAS (SEPLA), representado por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta y Cebrián, contra la Orden del Ministerio de Fomento de 21 de marzo de 2000; sin condena en costas."

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Carlos de Zulueta y Cebrián, en representación del SINDICATO ESPAÑOL DE PILOTOS DE LÍNEAS AÉREAS (SEPLA). En el escrito de interposición, presentado el 29 de junio de 2001 en el Registro General de este Tribunal Supremo, solicitó a la Sala "(...) dicte en su día Sentencia por la que estimando el Motivo de Casación del presente Recurso, declare haber lugar al mismo y case y anule la Sentencia recurrida, devolviendo las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, para que dicte nueva Sentencia entrando sobre el fondo de la litis planteada por esta parte."

Remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos, por providencia de 14 de abril de 2003 se dió traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que formalizara su oposición, lo que verificó por escrito, presentado el 19 de mayo de ese año, en el que solicitó a la Sala "dicte sentencia por la que se desestime este recurso."

Mediante providencia de 23 de mayo de 2005, se señaló para votación y fallo el día 22 de junio de 2005, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva,

El Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas (SEPLA) impugnó por el procedimiento previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción el artículo 5 de la Orden del Ministerio de Fomento de 21 de marzo de 2000. Esa disposición general tiene por objeto adoptar los requisitos conjuntos de aviación para las licencias de la tripulación de vuelo (JAR- FCL) relativos a las condiciones para el ejercicio de las funciones de los pilotos de los aviones civiles. Y el precepto en cuestión, bajo el epígrafe "Garantía de la seguridad aérea", dispone en su apartado primero lo siguiente:

"1. La Dirección General de Aviación Civil podrá limitar las atribuciones que confiera, suspender cautelarmente y, en su caso, revocar, previa audiencia del interesado, cualquier licencia, habilitación, autorización, aprobación o certificado mediante resolución motivada fundada en razones de seguridad aérea debidamente acreditada".

Para el SEPLA, ésta es una norma sancionadora que no se ajusta a las exigencias impuestas por el artículo 25.1 en relación con los artículos 1, 9 y 24, todos ellos de la Constitución. Por otra parte, ya en la propia demanda se advierte que el precepto que combate es reproducción literal del artículo 11 del Real Decreto 270/2000, de 25 de febrero por el que se determinan las condiciones para el ejercicio de las funciones del personal de vuelo en las aeronaves civiles, y que el SEPLA también lo ha impugnado.

La Sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida desestimó el recurso del SEPLA. En sus fundamentos explica que el artículo 5.1 de la Orden de 21 de marzo de 2000 no contempla ninguna sanción, ni infringe el artículo 25.1 de la Constitución. Por lo que se refiere a la mención del artículo 24 también de la Constitución dice que el recurrente no la argumenta y recuerda que no queda excluido el control judicial de los actos de aplicación del citado artículo 5.1.

El recurso de casación del SEPLA formula un único motivo al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción. Consiste en la infracción que habría cometido la Sentencia de la Audiencia Nacional del principio de legalidad que garantiza el artículo 25.1 de la Constitución en virtud del cual las infracciones y sanciones deben ser establecidas por la Ley. A su juicio, la Orden de 21 de marzo de 2000 y, en concreto, su artículo 5, "tiene naturaleza restrictiva de derechos y lo que es aún más grave, sancionadora, y esto no lo afirma esta parte, sino que es reconocido implícitamente por la representación legal de AECA en su escrito de 20 de septiembre de 2000 que viene a reconocer (...) que la Orden va destinada a perseguir a aquellos Pilotos que incumplan con las obligaciones que le vienen impuestas por la normativa aeronáutica, de lo que se acredita que si ya estamos analizando si el Piloto cumple o incumple la normativa, estaremos ante un procedimiento que sólo puede tener naturaleza sancionadora, y en consecuencia, que debe revestir todas las garantías procedimentales que la Ley impone en esos procedimientos, de lo que decae la tesis mantenida por la Sala de que no estamos ante una sanción, pues no se analiza si el Piloto mantiene su actitud o padece una ineptitud sobrevenida, sino si el Piloto cumple o no con la normativa aeronáutica, siendo curioso que el representante legal de AECA en sus alegaciones centre perfectamente la finalidad de la norma y que no lo haga así la Sala, lo que nos obliga a interponer el presente recurso".

Por su parte, el Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso de casación porque, dice, los fundamentos jurídicos de la Sentencia no han sido desvirtuados por el actor y se remite a los argumentos expuestos en la contestación a la demanda y a la Sentencia dictada por esta Sección en el recurso 487/2000.

La controversia suscitada en este proceso ha sido ya abordada en varias ocasiones por esta Sala. Así, ha tenido la ocasión de enjuiciar, tanto por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, como por el ordinario el artículo 11 del Real Decreto 270/2000, cuyo tenor, según advertía el SEPLA en su demanda es exactamente el mismo que el del artículo 5.1 de la Orden de 21 de marzo de 2000. Además, en el procedimiento ordinario ha examinado ya la legalidad de este precepto.

En efecto, la Sentencia de esta Sección de 2 de diciembre de 2002 (recurso 487/2000), dictada en el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, desestimó el recurso del SEPLA contra el citado artículo 11 del Real Decreto 270/2000. Dijo la Sala entonces lo siguiente:

"TERCERO.- El SEPLA mantiene que el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 es nulo o, en su caso, anulable, ya que las facultades de revocación que confiere a la Dirección General de Aviación Civil deben asimilarse conceptualmente a la imposición de una sanción administrativa, asimilación determinada por el carácter singular que tiene la licencia de piloto de transporte de línea aérea para la realización del trabajo de los afiliados al Sindicato. Al considerar que se regula una sanción administrativa, la parte recurrente considera que el referido artículo 11 vulnera el principio de legalidad de las infracciones y sanciones administrativas que establece el artículo 25 de la Constitución, poniéndolo en relación con los principios contenidos en los artículos 1.1, 9.3 y 24 de la Ley Fundamental. El núcleo de la cuestión estriba, pues, en decidir si las facultades que a la Dirección General de Aviación Civil atribuye el artículo 11 impugnado constituyen la imposición de una sanción administrativa, por la comisión de una infracción de esta clase, al piloto al que se limite, suspenda cautelarmente o revoque la licencia.

El artículo 25.1 de la Constitución, según el cual, nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento, comprende, según reiterada jurisprudencia, una doble garantía: la primera, de orden material, que exige la predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; la segunda, de carácter formal, que requiere que esa predeterminación normativa se realice a través de un precepto con rango de ley formal. La doble garantía es aplicable tanto al campo del Derecho penal como al de las infracciones y sanciones administrativas.

Para resolver sobre si la revocación (y lo mismo cabe decir de las restantes limitaciones autorizadas por el artículo 11 objeto del recurso) de la licencia de piloto, fundada en razones de seguridad aérea, debidamente acreditadas, constituye o no una sanción administrativa, debemos partir de que una de las finalidades principales que la Administración persigue al establecer los requisitos necesarios para obtener dicho título, es atender a las necesidades prioritarias de la seguridad aérea. Es innegable que los títulos de piloto, en sus diversas variedades (véase artículo 3.1 del Real Decreto 270/2.000), exigen unos conocimientos, instrucción, experiencia y aptitud psico-física que tiene entre sus objetivos, de manera fundamental, que la persona a quien se le encomienda la dirección y manejo de una aeronave civil no ponga en peligro la seguridad aérea, dado que del acertado desempeño de la función dependen intereses de gran importancia, y, en muchos casos, la conservación de vidas humanas.

Si las licencias de piloto se conceden pues en atención principal, aunque no única, a preservar la seguridad aérea, resulta razonable y justificado que la Administración, cuando existan razones que ponen en peligro esa seguridad, debidamente acreditadas y motivadas, pueda limitar, suspender o, si es necesario, revocar las licencias concedidas, ya que se produce un supuesto de incumplimiento de una de las condiciones esenciales que motivaron su concesión: estar debidamente garantizada, por medio de los requisitos establecidos para obtener el título de piloto, la seguridad aérea.

La consecuencia de ello es que las facultades que previene el artículo 11 del Real Decreto 270/2.000 no constituyen una sanción administrativa y que, por tanto, dicho precepto no vulnera el artículo 25.1 de la Constitución. No existe aquí infracción alguna que sancionar. Las razones para la revocación o limitación pueden no derivar de ninguna conducta culpable del piloto. Pueden ser motivos objetivos, nacidos de las circunstancias concurrentes, que, al poner en peligro la seguridad aérea, determinan el ineludible deber de la Administración de tomarlos en cuenta y evitar sus graves consecuencias.

La sentencia del Tribunal Constitucional 181/1.990, de 15 de noviembre, pone de manifiesto que trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una revocación sanción puede resultar difícil, pero que, en tanto en cuanto la revocación de la licencia, al igual que su no otorgamiento, se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionatoria, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

A lo expuesto debe añadirse que la limitación o revocación de las licencias regulada por el artículo 11 recurrido va acompañada de las necesarias garantías: audiencia del interesado, lo que implica la instrucción de un expediente en el que debe constar con claridad la razón de seguridad aérea que origina la actuación de la Administración; y resolución motivada en la que se acredite la aludida razón. Utilizadas estas facultades rectamente, para los fines establecidos por el ordenamiento, no apreciamos que la Administración, con su ejercicio, imponga sanción alguna al piloto que pudiera resultar afectado.

Las restantes alegaciones en que la parte recurrente fundamenta su pretensión no pueden ser acogidas.

Se afirma que la licencia de piloto de transporte de línea aérea tiene un carácter singular, ya que es condición "sine qua non" para la realización del trabajo correspondiente, y que de este carácter singular resulta que la facultad revocatoria de la licencia debe asimilarse a una sanción. Sin embargo, esta cualidad no es particular de la licencia de piloto. Cuando la Administración revoca una licencia que autoriza para el ejercicio de una profesión, de una actividad económica, mercantil o de otra clase, priva al titular de la licencia del derecho al ejercicio de dicha actividad, sin que ello transforme la revocación de la licencia o autorización en una sanción.

Lo mismo debe decirse de la afirmación de que se trata de un acto unilateral de la Administración, sin mediar sentencia firme. En principio, la revocación, anulación o rescisión de las licencias y autorizaciones administrativas compete a la Administración, que deberá ejercitar estas facultades conforme al ordenamiento jurídico. Contra el correspondiente acto o resolución administrativa el interesado podrá interponer el oportuno recurso contencioso-administrativo, con el fin de que lo decidido por la Administración pueda ser revisado por los Tribunales de Justicia. Pero esta forma de actuación es común a cualquier revocación o anulación de una licencia, sin que ello convierta tales actos, en el supuesto específico que se enjuicia, en actos de imposición de una sanción.

Mantiene el Sindicato recurrente que deben tomarse en cuenta los daños de imposible o difícil reparación que se producirían de subsistir la facultad revocatoria de las licencias, señalando que de poco servirá que un órgano jurisdiccional deje después sin efecto esa revocación si el daño ha sido ya consumado. Tampoco este argumento permite calificar la revocación de la licencia como una sanción. Los daños de imposible o difícil reparación que la medida pueda causar son comunes a cualquier supuesto de revocación de una licencia para el ejercicio de actividades, y tienen su remedio en la posibilidad de instar de los Jueces y Tribunales la suspensión cautelar de la medida adoptada en tanto se dirime el proceso, no pudiendo la Administración ejecutar sus decisiones mientras el órgano jurisdiccional competente no se pronuncie sobre la suspensión solicitada, acordándola o denegándola en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso, tomando en consideración si la Administración ha utilizado o no correctamente las facultades que se le otorgan, pues si las aplicase a supuestos en que claramente no concurriesen las razones de seguridad aérea que justifican las medidas en cuestión, es evidente que los Tribunales ejercitarían sus potestades de suspensión y anulación de tales medidas, por lo que no es la utilización anormal o desviada de estas facultades por la Dirección General de Aviación Civil la que puede determinar que la revocación de las licencias se califique como una sanción, ya que tal utilización anormal, como en el caso de cualquier otro acto administrativo, encontraría su solución en las normas del ordenamiento que sujetan a revisión jurisdiccional la conducta de la Administración.

Esto mismo debemos significar respecto al dato de que el artículo 11 impugnado no especifique los casos concretos de peligro para la seguridad aérea que permitan su aplicación. La validez y conformidad con el ordenamiento de la medida de revocación de la licencia dependerá de la adecuada justificación de las razones de seguridad aérea que la Administración invoque. En este sentido el artículo 11 exige la debida acreditación y la motivación de la medida, previa audiencia del interesado. Pero dentro del marco general que el ordenamiento establece para todo acto de la Administración, que debe estar sometido plenamente a la ley y al derecho (artículo 103.1 de la Constitución), sea discrecional o reglado, lo cierto es que la falta de especificación de los supuestos en que es aplicable el artículo 11, que obedece a la necesidad de proteger el principio superior de la "seguridad aérea", no permite sostener que nos hallamos ante una sanción administrativa, aplicable a un catálogo de infracciones tipificadas, tipificación que sería imprescindible si efectivamente nos moviésemos dentro del campo del Derecho administrativo sancionador".

Posteriormente, la Sección Tercera se pronunció en el mismo sentido sobre ese artículo 11 en la Sentencia de 26 de septiembre de 2003, desestimatoria del recurso que el SEPLA interpuso por el procedimiento ordinario contra el Real Decreto 270/2000. Y lo mismo dijo esa Sección en sus Sentencias de 3 y 10 de octubre de 2003, desestimatorias de los recursos 648/2000, interpuesto por la Asociación Española de Pilotos Civiles y Comerciales, y 628/2000, interpuesto por el Colegio Oficial de Pilotos de Aviación Comercial, ambos contra el Real Decreto 270/2000. En fin, ha reiterado esa doctrina en la Sentencia de 10 de diciembre de 2004 que desestimó el recurso de casación 657/2002 interpuesto por la Asociación Española de Pilotos Civiles y Comerciales, precisamente, contra la Orden de 21 de marzo de 2000, teniendo por objeto uno de los motivos el artículo 5 de la misma al que se le reprochaba colisionar con los artículos 24 y 25 de la Constitución.

La cuestión debatida en este recurso de casación ha sido ya resuelta suficientemente por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, tanto en lo que se refiere a los derechos fundamentales cuanto en lo relativo a la legalidad, como bien conoce el recurrente ya que el SEPLA promovió dos de los procesos en los que se dictaron las Sentencias antes citadas. Así, pues, basta con remitirnos a los razonamientos contenidos en los fundamentos de la de 2 de diciembre de 2002 antes reproducidos para desestimar este recurso de casación, ya que no hay razón alguna que justifique resolver ahora de un modo distinto.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.400 ¤. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que el recurso no reviste una especial complejidad y que la cuestión planteada guarda notable similitud con otros recursos planteados ante la Sala.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,