STS, 29 de Marzo de 2006

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo especial de Protección de los Derechos Fundamentales nº 854/00, interpuesto -en escrito presentado el día 21de julio de 2000- por el Procurador D. Ignacio Batllo Ripoll, actuando en nombre y representación de D. Carlos María y (...) debemos declarar y declaramos que los actos impugnados no inciden negativamente en el contenido esencial del derecho de participación reconocido en el art. 23 CE , y, en consecuencia y desde esa perspectiva constitucional, confirmamos su validez y eficacia. "

Notificada la anterior sentencia, por la representación de don Carlos María y don Victor Manuel se preparó recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocado el motivo en que se apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) se dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida, y dictando nueva sentencia, resuelva lo suplicado en nuestra demanda y se acuerde la nulidad del Decreto del Alcalde-Presidente de Fuenlabrada de fecha 24 de mayo de 2.000 , ordenando hacer entrega a los Concejales de la documentación y copias solicitadas y que les fueron denegadas por el Decreto que se recurre, e imponiéndose las costas a la Administración."

La representación del AYUNTAMIENTO DE FUENLABRADA, en el trámite de oposición que le ha sido conferido, ha pedido que se dicte sentencia por la que se desestime en todos sus términos el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.

El MINISTERIO FISCAL ha formulado alegaciones en las que sostiene que procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de quince de marzo de 2006.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

El proceso de instancia fue promovido por don Carlos María y don Victor Manuel, invocando su condición de Concejales del AYUNTAMIENTO de FUENLABRADA, a través del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona.

El escrito inicial de interposición del recurso contencioso-administrativo invocó la vulneración del derecho fundamental a participar en funciones públicas, reconocido en el artículo 23.1 de la Constitución , y fue dirigido contra el Decreto de 24 de mayo de 2000 del Alcalde-Presidente de la Villa de Fuenlabrada , que había resuelto que no procedía expedir copias de los documentos interesados en las solicitudes presentadas los días 1, 17 y 25 de febrero y 23 y 30 de marzo de 2000.

La sentencia recurrida en esta casación desestimó el recurso contencioso-administrativo de don Carlos María y don Victor Manuel.

Su razonamiento, expuesto aquí en lo principal, consistió en afirmar inicialmente que el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos, reconocido en el artículo 23.2 CE , comprende el derecho a recabar y recibir la información que posibilite esa participación; y que a dicho respecto había que remitirse al artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL - y al artículo 14.1 del Reglamento de Organización y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales -ROFRJ/CL- (aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre ).

Luego declaró que la obtención de copias no formaba parte del contenido esencial de ese derecho fundamental de que se viene hablando, invocando para ello la jurisprudencia de esta Sala que se había pronunciado en contra de pretensiones dirigidas a la obtención de copias.

Tras todo lo anterior, concluyó que el Decreto impugnado no lesionaba el derecho de participación de los Concejales recurrentes, reconocido en el artículo 23.2 CE , porque estos no habían justificado «en qué medida la denegación de las copias solicitadas les impidió de forma efectiva -y no con meras alegaciones formales- ese derecho de participación.»

- El actual recurso de casación, interpuesto también por don Carlos María y don Victor Manuel, invoca un único motivo, amparado en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA -, que reprocha a la sentencia recurrida la infracción del artículo 23 de la Constitución -CE -; la de los artículos 20.1.c), 22.2 y 77 de la LRBRL y 14, 15 y 16 del ROFRJ/CL ; y también la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sentada en las sentencias de 27 de junio de 1988 y 27 de diciembre de 1994 .

Ese enunciado inicial de los reproches en que pretende basarse la casación es posteriormente desarrollado con un apartado de "Fundamentos de Derecho", dividido, a su vez, en tres apartados.

El primero de esos apartados sostiene que para mejor comprender el artículo 23 de la Constitución ha de tenerse en cuenta su desarrollo normativo y su interpretación jurisprudencial.

Como tal desarrollo normativo se invocan los artículos 109 y 7.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados , en lo que disponen sobre el derecho de información que asiste tanto a las Comsiones como a cada uno de los Diputados individualmente considerados; y, por lo que hace a la jurisprudencia, se señala lo que el Tribunal Constitucional ha declarado sobre que el derecho a obtener información por parte de los parlamentarios forma parte del derecho fundamental garantizado en el artículo 23.2 CE .

Después de esas invocaciones, se afirma que la doctrina ha considerado que todo lo relativo a los cargos parlamentarios es trasladable a los cargos municipales, y se recuerda también el acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones públicas que se reconoce a los parlamentarios y miembros de una Corporación Local en el artículo 37.6.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJAP/PAC .

Luego se recuerda la jurisprudencia contencioso-administrativa que ha declarado que la denegación de ese derecho a obtener información lesiona el derecho fundamental del artículo 23.2 CE , y ha razonado que el derecho del artículo 77 de la LRBRL es la plasmación de un concreto aspecto de ese mismo derecho fundamental.

Se termina diciendo que el derecho del artículo 23.2 no es ilimitado, pero la definición sus límites, según lo establecido en el artículo 53.1 CE , está sujeta a una reserva de ley; y que esos limites deben ser objeto de una interpretación restrictiva.

El segundo apartado tiene esta rúbrica: «El artículo 23 de la Constitución , el artículo 77 de la LBRL y su relación con los artículos 14, 15 y 16 del ROF , la obtención de copias y el carácter público de la documentación solicitada».

Comienza con una crítica de la sentencia recurrida, consistente en señalar que reproduce la jurisprudencia de esta Sala sin realizar un análisis de los hechos diferenciadores de los distintos supuestos y, sobre todo, sin tener en cuenta que en el caso aquí litigioso la documentación solicitada por los recurrentes era de libre acceso.

Lo primero que se aduce para intentar demostrar que esa documentación era de libre acceso es que versaba sobre materia urbanística y, por esta razón, había de tenerse en cuenta tanto la acción pública que rige en dicha materia como lo establecido en el artículo 70.2 de la LRBRL .

Luego se invoca lo que establece el artículo 15.c) del ROFEJ/CL , sobre el acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación que sea de libre acceso a los ciudadanos, y lo dispuesto en el artículo 70.3 de la LRBRL , sobre el acceso de los ciudadanos a consultar los archivos y registros en los términos que disponga la legislación de desarrollo del artículo 105, párrafo b), de la Constitución ; y se dice que esta legislación está contenida en los artículos 35.a) y 37 de la Ley 30/1992 -LRJAP/PAC .

También se aduce que, según lo dispuesto en el artículo 15.b) del ROFEJ/CL , el carácter de acceso público ha de predicarse respecto de los acuerdos y resoluciones adoptados por cualquier órgano municipal.

Más adelante se afirma que la jurisprudencia que cita la sentencia recurrida (las sentencias de esta Sala de 14 de marzo de 2000, 13 de febrero y 29 de abril de 1998 ) se refiere a solicitudes de documentación que no era de acceso público.

Con posterioridad se invoca la sentencia de esta Sala de 27 de diciembre de 1994 .

Se finaliza con una crítica a esa jurisprudencia citada por la sentencia recurrida, mediante la argumentación de que en ella se concede un valor impropio al ROFRJ/CL y se omite una interpretación de esta norma reglamentaria conforme a la LBRL y a la Constitución, con el resultado de producirse así una clara restricción del derecho fundamental del artículo 23.2 CE .

El tercer apartado tiene este rótulo: «La justificación de la solicitud de copias y el artículo 77 de la LBRL ».

Lo que se expone a continuación comienza con una crítica a la siguiente declaración de la sentencia recurrida: «sin que los actores hayan justificado en qué medida la denegación de las copias solicitadas les impidió de forma efectiva -y no con meras alegaciones formales- ese derecho de participación.»

Para sostener está crítica, seguidamente se invoca el derecho reconocido en el artículo 77 de la LRBRL a los miembros de las Corporaciones locales «a obtener cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función»; y se recuerda la jurisprudencia de esta Sala que ha declarado que el derecho de participación política comprende el derecho a la fiscalización de las actuaciones municipales y el control, análisis y estudio de la información y antecedentes, obrantes en los servicios municipales, y esto último tanto para realizar esa labor de control como para documentarse en vistas a las decisiones a adoptar en el futuro.

Más adelante se cita la doctrina contenida en la sentencia de 7 de mayo de 1996 de esta Sala sobre que la petición de documentos concretos y determinados por parte de los Concejales forma parte de su función, y sobre que la negativa sin más fundamento que el criterio unilateral del Alcalde vulnera el derecho fundamental de aquellos.

A partir de esos antecedentes normativos y jurisprudenciales, se sienta luego esta conclusión:

que los concejales no solo no están obligados a motivar sus solicitudes, sino que cualquier petición de documentación concreta y determinada, generada o recibida por la Corporación Local, como sucede en este supuesto, en que se solicitó documentación concreta y precisa toda ella para el buen desarrollo de su labor política, ha de reputarse necesaria para el buen desarrollo de su función fiscalizadora, de modo que recae sobre el Presidente de la Corporación Local la carga de acreditar que el documento en cuestión es absolutamente ajeno al ejercicio de su función de control político.

Lo que plantea ese único motivo de casación que acaba de reseñarse es si el derecho fundamental de participación política del artículo 23 CE confiere a los concejales un incondicionado derecho a obtener copias, y en términos totalmente coincidentes con el derecho de información que les reconoce el artículo 77 de la LRBRL .

La jurisprudencia de esta Sala, manifestada en esa sentencia de 14 de marzo de 2000 (que cita las anteriores de 13 de febrero y 29 de abril de 1998, 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995 y 21 de abril de 1997 ), ha abordado esa cuestión y lo ha hecho teniendo en cuenta tanto lo establecido en ese artículo artículo 77 de la LRBRL , como lo dispuesto en los artículos 14, 15 y 16 del ROFRJ/CL y 37 (apartados 6.f, 7 y 8) de la Ley 30/1992 -LRJAP/PAC .

Y con apoyo en lo que resulta de ese conjunto normativo la respuesta que se da a dicha cuestión no es absoluta sino matizada, en los términos que se expresan a continuación.

Hay en esa jurisprudencia la declaración principal de que el núcleo esencial del derecho a participar en asuntos públicos supone para los Concejales el acceso a la documentación e información existente en el Ayuntamiento, pero no les añade ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados.

Esa declaración principal se completa con la afirmación adicional de que debe establecerse una distinción entre el derecho de acceso a la información y el derecho a obtener copias; y con la aclaración de que en el artículo 23.2 CE se integra el derecho de acceso a la información (reconocido y regulado en el artículo 77 de la LRBRL ), pero no el de obtener copias de documentos.

Y por lo que hace a este diferente derecho a obtener copias, se señala que ha de estarse a lo que establece el artículo 16 ROFRJ/CL, que no lo reconoce con carácter general sino limitándolo a los casos de acceso libre del artículo 15 de ese mismo Reglamento y a aquéllos en que sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno, y se destaca que entre esos supuestos de acceso libre está la información o documentación que sean de libre acceso para los ciudadanos.

Esa jurisprudencia ha negado también que del artículo 37 de la Ley 30/1992 se pueda derivar ese derecho a la obtención de copias. Para ello ha invocado lo establecido en su apartado 6.f) (que dice que se regirá por sus disposiciones específicas el acceso a los documentos por parte, entre otros, de los miembros de una Corporación Local) y, sobre todo, lo dispuesto en sus apartados 7 y 8. Estos últimos apartados no establecen un derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los particulares y sí disponen que el derecho de acceso será ejercido «debiendose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos (...), sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.»

Abundando algo más en esa jurisprudencia cuya síntesis se ha realizado, y en un afán de clarificar y delimitar al máximo el criterio en que se sustenta, son convenientes estas puntualizaciones que siguen:

1. El nucleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la Corporación Local.

2. Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal).

3. Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROFRJ/CL , habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992 .

4. Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justifique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal.

5. Recae sobre el Ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justificar y motivar su denegación.

También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la Corporación Local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eficacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE .

El recurso de casación no ofrece razones que resulten convincentes para modificar esa línea jurisprudencial que ha quedado expuesta.

El apartado primero de sus fundamentos resalta ciertamente la importancia que tiene para el derecho de participación política el derecho de acceso a la información que le es inherente, y ello es insuficiente porque la copia no es un medio imprescindible para conseguir esa información.

El apartado segundo pone sobre todo el acento en que tratandose de documentos urbanísticos debe tenerse en cuenta la acción pública que rige en esta materia, pero esta última figura es un presupuesto de acceso a la vía jurisdiccional que nada tiene que ver con el derecho a obtener copias de una determinada Administración pública; y tampoco la publicidad dispuesta para los instrumentos de planeamiento urbanístico puede confundirse con el incondicional derecho a copia que aquí se reclama.

Y lo que se sostiene en el apartado tercero no es incompatible con la jurisprudencia de que se viene hablando, pues una cosa son los condicionamientos y los casos a que la regulación aplicable subordina el derecho a solicitar las copias, y otra diferente, como antes fue aclarado, exigir que se justifique la utilidad que esa copia pueda tener para la función de control político que con ella quiera desarrollarse.

Esa jurisprudencia antes reseñada debe mantenerse, por lo que ha sido expuesto, y hace que el recurso de casación haya de ser examinado a la luz de dicha doctrina judicial.

Desde esta perspectiva, no puede acogerse ese incondicionado derecho de copia defendido por dicho recurso, pero sí debe compartirse el reproche dirigido a la sentencia recurrida de que infringe el artículo 23 CE y los artículos 15 y 16 del ROFRJ/CL porque no entra en el análisis de la concreta clase de solicitud de copia cuya denegación era objeto de impugnación.

Lo anterior obliga a este Tribunal Supremo a enjuiciar el litigio planteado ante la Sala de instancia, y esto se concreta en examinar esa solicitud de copia y en decidir si las razones de denegación ofrecidas por el Decreto municipal impugnado eran justificadas para su total pronunciamiento denegatorio; y teniendo en cuenta para ello que, de las argumentaciones realizadas en apoyo del derecho de copia reclamado por la parte actora, solo aquí es atendible el libre acceso que es invocado al amparo de lo establecido en el apartado c) del artículo 15 del tan repetido ROFRJ/CL .

La conclusión que de ello se deriva es que el Decreto municipal impugnado razonó acertadamente en lo que declaró sobre que no procedía la copia solicitada en relación a documentos genéricos, expedientes completos o documentación no suficientemente identificada, pero no fue correcto en la denegación total que decidió. Es cierto que la gran mayoría de la documentación solicitada respondía a aquel razonamiento, pero había dos documentos (los que se indicarán en el fallo de esta sentencia) que sí tenían el nivel de concreción e individualización que daba derecho a la copia solicitada.

Lo antes razonado conduce, pues, a declarar haber lugar el recurso de casación y a estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia en los términos que se expresarán en el fallo.

Y en cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia, ni sobre las de esta fase de casación ( art. 139 de la Ley jurisdiccional ).